后疫情時代國際金融監管展望

文/宋艷偉 編輯/孫艷芳

1720年，英國頒布《泡沫法》，標志著政府開始對現代金融活動進行監管。自那以后，全球金融監管歷經了“自由→管制→再放松→重構管制”幾輪周期。整體上看，全球金融監管的發展歷程是一個不斷應對金融危機和修正發展的歷史。新冠肺炎疫情對全球總需求和總供給均造成了巨大破壞，引發了金融市場的劇烈震蕩，也一定程度上改變了全球金融發展與金融監管格局。為了促進金融支持實體經濟，確保金融體系穩定,各經濟體均采取了在短期放松金融監管的措施。隨著疫苗的大面積接種，預計2021年下半年后全球疫情將明顯緩解。疫情過后，全球將面臨治理機制重塑、超常規政策退出等問題，國際金融監管也將面臨調整，包括疫情催生的新興金融形式需要金融監管提供有效的配套措施，“無限量寬”政策的長期負面影響也需要金融監管配合解決。

強化金融的公平性

疫情蔓延導致全球失業率暴增，收入差距急劇擴大，各種社會矛盾日益突出。在此背景下，西方經濟體經濟治理的關注點從重視效率轉向更加重視就業和公平，并對金融監管提出同樣的要求。以全球金融監管引領者之一的美國為例，與美國前總統特朗普執政期間追求增加金融供給效率、松綁金融創新而不斷放松金融監管不同的是，拜登政府的金融監管或將更偏向于追求提升民眾從金融中獲益的均衡程度。特朗普執政期間，美國政府采取了放松金融監管的政策，削弱了消費者金融保護局等監管機構的權力，放松或廢除了旨在加強金融監管的《多德-弗蘭克法案》的部分條款。拜登政府的金融監管機構可能更加關注完善和強化消費者金融權益保護和擴大金融服務范圍等。一方面，強化以法律形式規定金融消費者保護的監管目標和保護職責，鞏固消費者金融保護局的地位，提高其監管的權威性；同時，提升消費者金融保護局的執法活動水平，加強與金融消費者權益保護相關各監管部門間的協調與配合。另一方面，強化普惠性、共享性，進一步增加中小投資者和長尾零售金融消費者的博弈能力，擴大普通企業和普通民眾的金融可獲得性。

繼續提升金融監管的彈性

疫情期間，美國等發達經濟體實施了無限量寬松政策以阻斷流動性危機向金融危機傳導，但這也增加了金融體系的脆弱性。風險吸收恢復和金融功能發揮是支撐金融韌性的支柱，然而2008年金融危機后推出的影響美國乃至全球金融系統的監管框架《多德-弗蘭克法案》，則過于嚴厲，帶來過高的監管成本和副作用，一定程度上束縛了金融功能的發揮，不利于金融韌性的提升。目前美國經濟恢復速度加快，疫情的負面影響日漸式微，經濟自由活力的恢復與僵硬的監管之間的矛盾日益激化。2018年5月，特朗普簽署《經濟增長、放松監管及消費者保護法案》，階段性放松金融監管，迎合了增加金融監管彈性的訴求。拜登政府的金融監管機構可能會繼續平衡風險和效率的關系，消除和拋棄妨礙金融發展和經濟增長的金融抑制政策。

其中，繼續放松“沃爾克法則”可能是重要的方向之一。“沃爾克法則”是《多德-弗蘭克法案》的重要組成部分，主要內容是約束場外交易（OTC），尤其是加強對金融衍生品的監管，限制大金融機構的投機性交易。沃爾克法則實施后爭議不斷，主要在于，雖然沃爾克法則的目的是減少引發金融危機的風險投資行為，但是“一刀切”式地禁止自營業務和投資相關基金，也削弱了銀行創利和風險規避能力。2020年6月25日，美聯儲、美國貨幣監理署和聯邦存款保險公司批準了對沃爾克法則的修改，允許銀行增加對風險投資基金的投資；同時，監管機構還取消了銀行在與關聯機構交易衍生品時必須持有保證金的要求。目前，國際金融體系處于結構性調整中，在逆全球化將進一步加劇、全球產業鏈重塑、國際貿易增速放緩的背景下，國際資本流動格局正在發生變化。美國經濟恢復速度加快，全球資本流向美國的幅度加大，對金融市場創新產品的需求增大，繼續限制金融市場交易已經不合時宜。美國金融監管或將在對過度投機進行約束的基礎上，適當放寬對金融市場交易的限制，適度擴大市場自由和創新空間，以進一步提升美國金融市場的競爭力。

堅持技術中立原則，強化對金融科技的功能監管

新一輪科技革命和產業變革方興未艾，疫情加速數字經濟發展，也加快了金融科技的應用步伐，大幅改變著金融風險的形態、路徑、安全邊界。現有的金融監管框架已經不太能適應金融科技創新的現實，比如，金融機構全面數字化轉型，以風險為導向的傳統監管指標的適配性下降。雖然一些國際組織和各國監管機構已經采取了一系列措施，對相關法規進行了修訂，但總體來看，構建新型金融科技監管框架還處于探索階段。展望未來幾年，金融科技監管的整體思路可能仍是堅持技術中立的原則，鼓勵金融與科技融合創新，守住金融風險底線，為科技金融發展營造包容、審慎的法律和監管環境。

具體而言，對金融科技的監管可能呈現出以下幾個特點：一是主流的監管思路是將金融科技納入傳統金融監管框架內，對發展較快的金融科技領域進行補充立法，在強化功能性監管、穿透式監管、一致監管的同時，提升現有監管框架的有效性。針對各類創新的科技金融業務，根據其金融功能，分別納入現有的監管體系中，堅持對金融科技和傳統金融的一致性監管。二是鑒于科技加載在金融上，易形成監管套利、交叉風險、不公平競爭等金融風險外溢性增強的問題，加上風險的表現形式是未知的，所以監管范圍可能將被迫擴大，盡可能做到監管全覆蓋。三是壟斷問題將成為核心的政策關切。從全球來看，北美地區金融科技處于領先地位，亞太地區金融科技增長最快，歐洲地區金融科技監管理念最先進。歐盟的金融科技監管理念一定程度上代表了全球金融科技的監管發展方向。2020年，歐盟發布了《數字服務法》和《數字市場法》，強化對科技巨頭的監管，限制其壟斷行為。未來幾年，反壟斷將成為美歐及國際社會對大型互聯網科技公司監管的核心條款。四是加強對金融數據的治理，保護數據安全。進一步完善金融行業數據的治理機制，重點針對海量金融數據的存儲、跨境數據流動、個人信息保護等方面建立長效安全的防護機制，嚴防金融數據資源泄露、篡改與不當使用。五是創新新型監管工具，在防范風險和鼓勵創新之間尋求有效平衡。比如，擴展類似英國監管沙箱理念的新型監管工具；再比如，越來越多的監管機構學習英國金融行為監管局利用大數據技術簡化數據收集整理過程，減少人工數據輸入，提高監管報告的準確性。六是加快數字化監管能力建設，提升監管效率。鼓勵監管科技和合規科技發展，積極推進監管數字化，利用科技手段優化金融監管模式，充分應用科技手段豐富監管工具，提升監管的智能化和穿透性，提升金融監管的效率，降低機構合規成本。

國際金融監管趨勢變化可能帶來的影響

各國金融監管結構化差異可能有所增大

百年未有之大變局因疫情而加速，各經濟體因疫情控制不同，經濟恢復力度和實施的逆周期政策力度的差異化加大。展望后疫情時代，在全球性普遍規則影響下降，國際多邊經濟治理體系呈碎片化、孤島化趨勢的背景下，各經濟體開展新一輪主動型或被動型金融監管改革的力度也會不同。一些經濟體力求在新的風險與創新、風險與競爭之間迅速達到平衡：當風險發生之后強化監管，當風險緩釋或監管政策不利創新與競爭時，再相應調整監管尺度；另一些經濟體的金融監管體系則不得不在較長時間內更關注金融發展，而相應削弱了金融監管自身的體制建設、法律完善、能力提升等。這將導致全球各國金融監管的差異化進一步擴大，國際間的金融監管套利的空間也會隨之加大。

功能監管將進一步強化，金融混業經營有望有序推進

以美國為代表的經濟體將繼續提升對金融監管的彈性，逐步探索與金融綜合經營發展趨勢相適應的監管規則，提升金融創新度。從發展看，金融與科技之間的邊界越來越模糊，金融機構與科技企業之間的合作會更加廣泛深入，也需要有更加公平開放的監管理念和更加有效的跨機構監管協同。各國將堅持審慎的態度推進金融監管改革，使用“且行且觀察”的做法，在改革探索的過程中，逐步明確開展綜合經營的方向與規則。在此情況下，大型跨國金融機構綜合化經營的發展空間將進一步擴大，而小型金融機構的特色化經營也會逐步深化。

全球場外衍生品市場的發展可能觸底回升

美國沃爾克法則的修改將對場外衍生品的監管結構性松綁，在一定程度上會減輕金融市場的監管壓力。受此影響，對全球各地場外衍生品市場參與主體，依據其交易規模和市場影響程度進行的分層監管將得到進一步完善，并會在限制衍生品交易投機倉位的前提下，適度允許自營交易的開展。對外匯、利率、商品及金融即期、遠期等以對沖套保為目的的自營交易，將逐步放開，推動更具透明性的、對沖套保類衍生品交易品種加快發展。