后疫情時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管展望

文/宋艷偉 編輯/孫艷芳

1720年，英國(guó)頒布《泡沫法》，標(biāo)志著政府開(kāi)始對(duì)現(xiàn)代金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。自那以后，全球金融監(jiān)管歷經(jīng)了“自由→管制→再放松→重構(gòu)管制”幾輪周期。整體上看，全球金融監(jiān)管的發(fā)展歷程是一個(gè)不斷應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和修正發(fā)展的歷史。新冠肺炎疫情對(duì)全球總需求和總供給均造成了巨大破壞，引發(fā)了金融市場(chǎng)的劇烈震蕩，也一定程度上改變了全球金融發(fā)展與金融監(jiān)管格局。為了促進(jìn)金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，確保金融體系穩(wěn)定,各經(jīng)濟(jì)體均采取了在短期放松金融監(jiān)管的措施。隨著疫苗的大面積接種，預(yù)計(jì)2021年下半年后全球疫情將明顯緩解。疫情過(guò)后，全球?qū)⒚媾R治理機(jī)制重塑、超常規(guī)政策退出等問(wèn)題，國(guó)際金融監(jiān)管也將面臨調(diào)整，包括疫情催生的新興金融形式需要金融監(jiān)管提供有效的配套措施，“無(wú)限量寬”政策的長(zhǎng)期負(fù)面影響也需要金融監(jiān)管配合解決。

強(qiáng)化金融的公平性

疫情蔓延導(dǎo)致全球失業(yè)率暴增，收入差距急劇擴(kuò)大，各種社會(huì)矛盾日益突出。在此背景下，西方經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)注點(diǎn)從重視效率轉(zhuǎn)向更加重視就業(yè)和公平，并對(duì)金融監(jiān)管提出同樣的要求。以全球金融監(jiān)管引領(lǐng)者之一的美國(guó)為例，與美國(guó)前總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政期間追求增加金融供給效率、松綁金融創(chuàng)新而不斷放松金融監(jiān)管不同的是，拜登政府的金融監(jiān)管或?qū)⒏蛴谧非筇嵘癖姀慕鹑谥蝎@益的均衡程度。特朗普?qǐng)?zhí)政期間，美國(guó)政府采取了放松金融監(jiān)管的政策，削弱了消費(fèi)者金融保護(hù)局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，放松或廢除了旨在加強(qiáng)金融監(jiān)管的《多德-弗蘭克法案》的部分條款。拜登政府的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能更加關(guān)注完善和強(qiáng)化消費(fèi)者金融權(quán)益保護(hù)和擴(kuò)大金融服務(wù)范圍等。一方面，強(qiáng)化以法律形式規(guī)定金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管目標(biāo)和保護(hù)職責(zé)，鞏固消費(fèi)者金融保護(hù)局的地位，提高其監(jiān)管的權(quán)威性；同時(shí)，提升消費(fèi)者金融保護(hù)局的執(zhí)法活動(dòng)水平，加強(qiáng)與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)各監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)與配合。另一方面，強(qiáng)化普惠性、共享性，進(jìn)一步增加中小投資者和長(zhǎng)尾零售金融消費(fèi)者的博弈能力，擴(kuò)大普通企業(yè)和普通民眾的金融可獲得性。

繼續(xù)提升金融監(jiān)管的彈性

疫情期間，美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施了無(wú)限量寬松政策以阻斷流動(dòng)性危機(jī)向金融危機(jī)傳導(dǎo)，但這也增加了金融體系的脆弱性。風(fēng)險(xiǎn)吸收恢復(fù)和金融功能發(fā)揮是支撐金融韌性的支柱，然而2008年金融危機(jī)后推出的影響美國(guó)乃至全球金融系統(tǒng)的監(jiān)管框架《多德-弗蘭克法案》，則過(guò)于嚴(yán)厲，帶來(lái)過(guò)高的監(jiān)管成本和副作用，一定程度上束縛了金融功能的發(fā)揮，不利于金融韌性的提升。目前美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)速度加快，疫情的負(fù)面影響日漸式微，經(jīng)濟(jì)自由活力的恢復(fù)與僵硬的監(jiān)管之間的矛盾日益激化。2018年5月，特朗普簽署《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管及消費(fèi)者保護(hù)法案》，階段性放松金融監(jiān)管，迎合了增加金融監(jiān)管彈性的訴求。拜登政府的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)繼續(xù)平衡風(fēng)險(xiǎn)和效率的關(guān)系，消除和拋棄妨礙金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的金融抑制政策。

其中，繼續(xù)放松“沃爾克法則”可能是重要的方向之一。“沃爾克法則”是《多德-弗蘭克法案》的重要組成部分，主要內(nèi)容是約束場(chǎng)外交易（OTC），尤其是加強(qiáng)對(duì)金融衍生品的監(jiān)管，限制大金融機(jī)構(gòu)的投機(jī)性交易。沃爾克法則實(shí)施后爭(zhēng)議不斷，主要在于，雖然沃爾克法則的目的是減少引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)投資行為，但是“一刀切”式地禁止自營(yíng)業(yè)務(wù)和投資相關(guān)基金，也削弱了銀行創(chuàng)利和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。2020年6月25日，美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司批準(zhǔn)了對(duì)沃爾克法則的修改，允許銀行增加對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資基金的投資；同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還取消了銀行在與關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)交易衍生品時(shí)必須持有保證金的要求。目前，國(guó)際金融體系處于結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，在逆全球化將進(jìn)一步加劇、全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑、國(guó)際貿(mào)易增速放緩的背景下，國(guó)際資本流動(dòng)格局正在發(fā)生變化。美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)速度加快，全球資本流向美國(guó)的幅度加大，對(duì)金融市場(chǎng)創(chuàng)新產(chǎn)品的需求增大，繼續(xù)限制金融市場(chǎng)交易已經(jīng)不合時(shí)宜。美國(guó)金融監(jiān)管或?qū)⒃趯?duì)過(guò)度投機(jī)進(jìn)行約束的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬對(duì)金融市場(chǎng)交易的限制，適度擴(kuò)大市場(chǎng)自由和創(chuàng)新空間，以進(jìn)一步提升美國(guó)金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

堅(jiān)持技術(shù)中立原則，強(qiáng)化對(duì)金融科技的功能監(jiān)管

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，疫情加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也加快了金融科技的應(yīng)用步伐，大幅改變著金融風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、路徑、安全邊界。現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架已經(jīng)不太能適應(yīng)金融科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)，比如，金融機(jī)構(gòu)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)監(jiān)管指標(biāo)的適配性下降。雖然一些國(guó)際組織和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)采取了一系列措施，對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了修訂，但總體來(lái)看，構(gòu)建新型金融科技監(jiān)管框架還處于探索階段。展望未來(lái)幾年，金融科技監(jiān)管的整體思路可能仍是堅(jiān)持技術(shù)中立的原則，鼓勵(lì)金融與科技融合創(chuàng)新，守住金融風(fēng)險(xiǎn)底線，為科技金融發(fā)展?fàn)I造包容、審慎的法律和監(jiān)管環(huán)境。

具體而言，對(duì)金融科技的監(jiān)管可能呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是主流的監(jiān)管思路是將金融科技納入傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架內(nèi)，對(duì)發(fā)展較快的金融科技領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充立法，在強(qiáng)化功能性監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、一致監(jiān)管的同時(shí)，提升現(xiàn)有監(jiān)管框架的有效性。針對(duì)各類(lèi)創(chuàng)新的科技金融業(yè)務(wù)，根據(jù)其金融功能，分別納入現(xiàn)有的監(jiān)管體系中，堅(jiān)持對(duì)金融科技和傳統(tǒng)金融的一致性監(jiān)管。二是鑒于科技加載在金融上，易形成監(jiān)管套利、交叉風(fēng)險(xiǎn)、不公平競(jìng)爭(zhēng)等金融風(fēng)險(xiǎn)外溢性增強(qiáng)的問(wèn)題，加上風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式是未知的，所以監(jiān)管范圍可能將被迫擴(kuò)大，盡可能做到監(jiān)管全覆蓋。三是壟斷問(wèn)題將成為核心的政策關(guān)切。從全球來(lái)看，北美地區(qū)金融科技處于領(lǐng)先地位，亞太地區(qū)金融科技增長(zhǎng)最快，歐洲地區(qū)金融科技監(jiān)管理念最先進(jìn)。歐盟的金融科技監(jiān)管理念一定程度上代表了全球金融科技的監(jiān)管發(fā)展方向。2020年，歐盟發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》，強(qiáng)化對(duì)科技巨頭的監(jiān)管，限制其壟斷行為。未來(lái)幾年，反壟斷將成為美歐及國(guó)際社會(huì)對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)科技公司監(jiān)管的核心條款。四是加強(qiáng)對(duì)金融數(shù)據(jù)的治理，保護(hù)數(shù)據(jù)安全。進(jìn)一步完善金融行業(yè)數(shù)據(jù)的治理機(jī)制，重點(diǎn)針對(duì)海量金融數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、個(gè)人信息保護(hù)等方面建立長(zhǎng)效安全的防護(hù)機(jī)制，嚴(yán)防金融數(shù)據(jù)資源泄露、篡改與不當(dāng)使用。五是創(chuàng)新新型監(jiān)管工具，在防范風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新之間尋求有效平衡。比如，擴(kuò)展類(lèi)似英國(guó)監(jiān)管沙箱理念的新型監(jiān)管工具；再比如，越來(lái)越多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)英國(guó)金融行為監(jiān)管局利用大數(shù)據(jù)技術(shù)簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)收集整理過(guò)程，減少人工數(shù)據(jù)輸入，提高監(jiān)管報(bào)告的準(zhǔn)確性。六是加快數(shù)字化監(jiān)管能力建設(shè)，提升監(jiān)管效率。鼓勵(lì)監(jiān)管科技和合規(guī)科技發(fā)展，積極推進(jìn)監(jiān)管數(shù)字化，利用科技手段優(yōu)化金融監(jiān)管模式，充分應(yīng)用科技手段豐富監(jiān)管工具，提升監(jiān)管的智能化和穿透性，提升金融監(jiān)管的效率，降低機(jī)構(gòu)合規(guī)成本。

國(guó)際金融監(jiān)管趨勢(shì)變化可能帶來(lái)的影響

各國(guó)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)化差異可能有所增大

百年未有之大變局因疫情而加速，各經(jīng)濟(jì)體因疫情控制不同，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)力度和實(shí)施的逆周期政策力度的差異化加大。展望后疫情時(shí)代，在全球性普遍規(guī)則影響下降，國(guó)際多邊經(jīng)濟(jì)治理體系呈碎片化、孤島化趨勢(shì)的背景下，各經(jīng)濟(jì)體開(kāi)展新一輪主動(dòng)型或被動(dòng)型金融監(jiān)管改革的力度也會(huì)不同。一些經(jīng)濟(jì)體力求在新的風(fēng)險(xiǎn)與創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)與競(jìng)爭(zhēng)之間迅速達(dá)到平衡：當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后強(qiáng)化監(jiān)管，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)緩釋或監(jiān)管政策不利創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，再相應(yīng)調(diào)整監(jiān)管尺度；另一些經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體系則不得不在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)更關(guān)注金融發(fā)展，而相應(yīng)削弱了金融監(jiān)管自身的體制建設(shè)、法律完善、能力提升等。這將導(dǎo)致全球各國(guó)金融監(jiān)管的差異化進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)際間的金融監(jiān)管套利的空間也會(huì)隨之加大。

功能監(jiān)管將進(jìn)一步強(qiáng)化，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)有望有序推進(jìn)

以美國(guó)為代表的經(jīng)濟(jì)體將繼續(xù)提升對(duì)金融監(jiān)管的彈性，逐步探索與金融綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，提升金融創(chuàng)新度。從發(fā)展看，金融與科技之間的邊界越來(lái)越模糊，金融機(jī)構(gòu)與科技企業(yè)之間的合作會(huì)更加廣泛深入，也需要有更加公平開(kāi)放的監(jiān)管理念和更加有效的跨機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)同。各國(guó)將堅(jiān)持審慎的態(tài)度推進(jìn)金融監(jiān)管改革，使用“且行且觀察”的做法，在改革探索的過(guò)程中，逐步明確開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)的方向與規(guī)則。在此情況下，大型跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展空間將進(jìn)一步擴(kuò)大，而小型金融機(jī)構(gòu)的特色化經(jīng)營(yíng)也會(huì)逐步深化。

全球場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的發(fā)展可能觸底回升

美國(guó)沃爾克法則的修改將對(duì)場(chǎng)外衍生品的監(jiān)管結(jié)構(gòu)性松綁，在一定程度上會(huì)減輕金融市場(chǎng)的監(jiān)管壓力。受此影響，對(duì)全球各地場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)參與主體，依據(jù)其交易規(guī)模和市場(chǎng)影響程度進(jìn)行的分層監(jiān)管將得到進(jìn)一步完善，并會(huì)在限制衍生品交易投機(jī)倉(cāng)位的前提下，適度允許自營(yíng)交易的開(kāi)展。對(duì)外匯、利率、商品及金融即期、遠(yuǎn)期等以對(duì)沖套保為目的的自營(yíng)交易，將逐步放開(kāi)，推動(dòng)更具透明性的、對(duì)沖套保類(lèi)衍生品交易品種加快發(fā)展。