推動金融業負面清單管理與國際規范對接

文/賴洪婷 編輯/吳夢晗

在當前全球化的開放型市場經濟發展環境下，探索高效規范的負面信息清單業務管理模式，已經成為我國持續深化金融業對外開放的重要內容。本文從中國金融業負面清單（上海自貿區）管理實踐入手，整理分析了目前國際貿易締約監管實踐中最具國際代表性的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《美加墨協定》（USMCA）等國際規范中有關金融業負面清單的管理經驗，在此基礎上，對我國金融業負面清單的建立與管理提出了建議。

我國金融業負面清單管理實踐

負面清單的基本含義

負面清單，指一國在實施引進外國投資的管理過程中，明確規定哪些行業和領域禁止外國投資機構進入。金融業負面清單，是指相關金融法規明確列出的禁止從事的各項金融服務活動。在約束禁止性行為的同時，該模式也強調，清單外的經濟主體、金融產品、金融業務和金融服務等無須再獲得金融監管部門審批，即可依法平等進入金融市場（許鵬，2017） 。負面清單的管理模式能有效提升市場透明度，并促進市場開放。

當前我國金融業負面清單管理實踐

我國金融業負面清單的管理實踐按照管理模式和專業水平的差異可分為綜合性管理和專業性管理兩個階段：

第一階段為綜合性管理階段，金融業負面清單管理內容包涵在外商投資準入特別管理措施當中。這一階段又分為2013—2014年的試驗階段和自2015年至今的全國性推廣階段。其中，試驗階段文件包括《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》的2013年版和2014年版；推廣階段文件包括2015年版、2017年版、2018年版、2019年版和2020年版的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。不管是試驗階段還是推廣階段，金融業準入特別管理措施（負面清單）均只對不同金融機構的外資股比進行了限制。其中，試驗階段包括資本金融服務、資本市場服務、保險業和其他金融服務；推廣階段的類別逐漸減少，至2020年版的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中，金融業負面清單已完全清零。

第二階段為專業性管理階段，目前仍處于上海自貿區的試驗階段，尚未在全國范圍內推廣。2017年至今，上海自貿區展開了金融業負面清單管理試驗，以《中國（上海）自貿試驗區金融服務業對外開放負面清單指引（2017年版）》（以下簡稱《指引》）和《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》（以下簡稱《辦法》）兩份文件為主要內容。

《指引》于2017年6月發布，是我國首部金融服務業對外開放的負面清單，與國際規范的相符程度最高。《指引》由使用說明和表單兩部分文本組成。其中，表單內容是負面限制清單的主要部分內容，列出了外資設立金融機構管理（市場準入限制）和外資準入后經營管理（國民待遇限制）的10類48項特別管理措施，包括股東機構的類型要求、股東資產規模要求、股東經營業績要求、資本要求、股權結構限制、分支機構設立和經營要求、其他金融機構準入限制、經營范圍限制、經營指標要求以及交易所資格限制。

《辦法》于2018年8月正式出臺，明確了31項自貿區金融業負面清單內容。在貨幣和金融方面，明確了金融服務機構的經營者要求及跨境金融網絡和信息服務提供者必須履行的各項合規義務；在資本市場服務方面，明確了允許境外證券服務機構通過特定方式參與的五類證券業務；在保險業方面，明確了禁止非法銷售境外保險產品；對其他金融行業，強調了境外機構在中國境內設立銀行卡清算機構的有關要求。

總結我國金融業負面清單監管的現狀，仍存在以下不足：一是我國金融業負面清單的專業性管理探索實踐仍然局限于上海自貿區，尚未在全國范圍內進行推廣。二是我國金融業負面清單內容仍以數量限制為主，規則化管理較少。特別是《指引》編制的10類48項管理措施方面，對資本金、股權結構、運營指標等設置了限制性較高的數量型要求。三是金融業對外開放缺少負面清單管理的實踐經驗，因而難以將其運用于與其他國家的自由貿易協定談判中。目前，世界主要經濟體大多在自由貿易協議談判中采用負面清單模式。我國要在國際自貿協議談判中掌握主動權，必須借鑒國際經驗，積累更多的負面清單管理經驗。

國際金融業負面清單管理經驗

上述我國金融業負面清單管理規則的現狀表明，金融業負面清單的專業性管理在我國尚處于探索階段，與目前國際規范的監管規則體系存有差距。鑒此，研究國際金融締約管理實踐中最具國際代表性的國際金融負面清單，對逐步完善國內負面清單管理，具有重要的借鑒意義。下文以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美加墨協定》（USMCA）等國際規范的自由貿易協定為例，對國際規范的金融業負面清單監管體系進行分析。

國際金融業負面清單的基本架構

國際規范的金融業負面清單通常包括兩個子部分：一是現行不符措施清單。此項清單規定了協議各方在未來幾年不得實施新的或更多的金融限制性措施。二是未來不符措施清單，即各方保留措施。此項清單范圍內，締約方可對外方投資境內金融服務業實施新的或更嚴格的要求。金融業的負面清單一般作為締約自貿協定的附件展示，每一項不符措施清單均以子項目（即不符措施規范的金融業范圍）、相關義務、政府層級（中央或地方）、措施的國內法律依據和具體措施描述五個項目作為基本架構（詳見附表）。

國際金融業負面清單表單架構（以USMCA美國負面清單為例）

國際金融業負面清單的主要內容及特點

在負面清單架構中，負面清單不符措施主要根據相關義務進行劃分。一般情況下，主要包括五大類內容：一是國民待遇，包括準入前國民待遇和準入后國民待遇，涵蓋設立、獲取、擴大、管理、經營等各個環節。二是市場準入，該項是對外資金融機構的準入和業務準入進行限制的不符措施，主要包括持股比例限制、股東資格要求、業務范圍限制、本地注冊要求、牌照數量限制、機構設立限制、許可條件及程序等。三是高管和董事會，主要是對外資金融機構高管和董事的國籍或居住要求。四是最惠國待遇。五是跨境金融服務的提供。目前世界主要經濟體均對跨境金融服務持審慎態度，多采取正面清單承諾，不同程度地接受境外主體跨境提供保險服務、投資組合管理、中介及附屬金融服務、金融數據和信息流動等義務內容。

國際金融業負面清單主要呈現以下特點：一是發達經濟體在市場準入方面的數量型不符措施較少。如澳大利亞和新西蘭僅規定了部分限制外資準入的業務；相對而言，墨西哥等發展中國家在國民待遇和市場準入方面則設置了較多的上限或下限類不符措施，如明確境外金融機構必須持有其投資的子公司至少51%的股本。二是保留措施多集中在金融基本制度方面，包括金融基礎設施措施、中小企業服務功能、政府優惠措施、新型金融服務等（馬蘭，2019）。如在CPTPP中，新西蘭、新加坡的未來不符措施均保留有采取或維持向對金融市場基礎設施具有系統重要性的任何實體提供補貼或贈款的任何措施的權利。三是不同貿易協定或同一份貿易協定不同締約方的金融業負面清單在數目和內容上均存在一定差異。如在CPTPP中，澳大利亞以現行不符措施為主，而新西蘭則以未來不符措施為主，表明新西蘭為未來施加新的不符措施預留了更大的空間。CPTPP在締約文件中分章節區分了現行不符措施與未來不符措施；USMCA則未通過章節結構加以區分，需通過內容進行區分。

國際金融業負面清單的應用經驗

一是將負面清單作為國際金融監管的“黑名單”。通過這種監管方式，可以有效提高金融監管的信息公開性和政策透明度。如瑞士金融監管局在其官方網站的“負面清單”欄目中公布未經政府批準非法從事網絡金融業務的組織人員名單，以此實現了政府對該類“黑名單”的有效監管。二是利用負面清單方式管理跨境外匯交易。比如韓國依托負面清單管理模式，建立了規范的外匯交易管理法律法規體系，在外匯業務登記、支付方式、進出口許可證、資金交易申報、業務監管和發展等方面明確了限制性條款，同時取消了公司和金融機構與海外業務有關的大多數外匯交易的預先批準要求和控制。這一做法對外匯交易具有高度規范作用，一旦涉及負面清單項目，將受到嚴格的限制和制裁（許鵬，2017）。三是利用負面清單模式來準確區分當前國家強化金融監管的具體范疇。通常各成員國會針對不同的國家地區實施不同的負面清單。例如，對于外資銀行在本國境內吸收的定期存款是否納入本國居民儲蓄保險的基本權益保障范圍，日本在與東南亞國家的締約中規定不在保障范圍，而在與墨西哥、智利等國的締約中則規定納入保障范圍。

啟示與建議

總體來看，國際規范的金融業負面清單管理已具備較高水平。在清單架構上層級分明，且法律依據完備，每項不符措施均列出了相應的國內法律法規依據。在清單內容上，以原則性的不符措施為主，逐漸減少數量型措施的條目，并且通過未來不符措施為自身管理預留了空間。在清單應用上，較多國家依托負面清單建立了規范且高效的金融業管理模式。我國金融業務負面清單與國際規范仍然存在一定差距，管理實踐有待增強。為確保金融業對外開放進程的順利推進，建議通過以下三個方面進一步推動金融業負面清單的構建與管理。

第一，清單架構上，完善國內金融業開放措施與法規基礎，為構建國際規范的金融業負面清單做好準備。一是積極穩妥推進我國金融市場的對外開放，在出臺相關金融業開放措施時，重點關注開放措施與國內、國際負面清單的對接程度。二是從完善與金融業負面清單配套的法律法規的目標出發，研究完善國內金融業監管法律法規體系，確保構建的國內金融業負面清單措施有適用的國內法律法規依據，實現內外制度的一致協調。

第二，關注金融業負面清單內容的透明性與靈活性，有效防范金融風險。一是避免設置較多單一數量型的不符措施內容。建議參照發達國家的經驗，通過與公司治理、股東資格等制度性規則相結合的方式，實行對外資金融機構的負面清單管理。二是減少單一上限或下限的管理方式，提高管理彈性。如新加坡對外資持股比例的管理采取了區間參股觸發上限的方式，對于超出上限的，須經特別授權程序才能獲得批準。三是根據我國金融業對外開放的實際，要適當增加未來不符措施的條目，為今后措施調整預留空間。尤其是對于一些關鍵性的核心金融領域，如針對金融業基礎制度管理的措施，要暫時列在未來不符清單中，以防范此類金融風險。

第三，依托金融業負面清單，建立規范高效的金融審慎監管體系。一是借鑒瑞士等國的經驗，建立負面清單對應的“黑名單”管理模式，實現對非法準入組織機構的有效監管。二是將金融業對外開放的負面清單與跨境外匯交易管理的內容對接，依托負面清單提高跨境外匯交易管理的效率。三是掌握負面清單管理模式，在國際自由貿易協定締約談判中掌握主動權和話語權。對于不同的締約方，可根據實際情況建立差異性的負面清單管理內容，實現金融業對外開放進程的規范管理。