人口大遷徙加劇核心城市住房矛盾 “人地掛鉤”亟待破局

蘇志勇

新型城鎮化背景下，人口向都市圈核心城市流動的趨勢明顯。大規模人口流動為當地經濟帶來活力的同時，人戶分離現象和人地矛盾也越發突出。

根據第七次人口普查數據，中房智庫選取4個一線城市及8個人口增量排名前十的城市，對這些城市10年來住宅用地供應情況進行了梳理和分析。顯示部分熱點城市人口增量與住宅用地供應嚴重不匹配，住宅供應跟不上人口增長節奏，成為熱點城市房價持續上漲的重要原因。

人口加速向都市圈聚集

第七次人口普查數據顯示，2020年我國常住人口城鎮化率已經達到63.89%，與2010年第六次人口普查相比，城鎮人口增加了2.36億人，城鎮化率提升了14.21個百分點。在全國人口中，人戶分離人口達到4.93億人，其中流動人口達到3.76億人，流動人口中跨省流動人口達1.25億人。與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增加2.31億人，增長了88.52%。其中流動人口增加了1.54億人，增長69.73%。

新型城鎮化帶來人口大遷徙和人口區域布局的大調整。第七次人口普查數據顯示，25個省份出現了人口增長，長三角、珠三角兩大區域的五個省份（廣東、浙江、江蘇、福建和上海）合計人口增量占全國人口增量的60%以上，其中廣東、浙江、江蘇三省人口增量分別達到2170.94萬人、1014.07萬人和608.81萬人，排在人口凈流入前三位。分城市看，深圳、廣州、成都、鄭州、西安人口增量排在前五位，10年來深圳、成都、廣州年均常住人口增量超55萬，鄭州、西安、杭州、重慶、長沙年均常住人口增量超30萬。北京和上海由于近年來主動疏解和控制人口，人口增量排名未進入前十。其中北京年均人口增量22.8萬人，上海年均人口增量18.5萬人。

分區域看，東部地區人口所占比重上升2.15個百分點，中部地區人口所占比重下降0.79個百分點，西部地區人口所占比重上升0.22個百分點，東北地區人口所占比重下降1.20個百分點。

城鎮化水平的大幅提升和核心城市人口流入雙重作用之下，熱點城市住房需求持續增長，住宅用地供應壓力加大。

部分熱點城市人地矛盾突出

結合第七次人口普查數據，中房智庫對四大一線城市以及成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長沙、武漢、佛山等人口增量排名前十的城市10年來住宅用地供應情況進行了梳理和分析。結果顯示，這些人口流入大戶大多存在住宅用地供應不足情況，深圳、廣州等城市人地矛盾尤為突出。深圳10年人口增長近714萬人，而同期住宅用地供應僅為488萬平方米，如果僅考慮增量人口，人均供地面積也僅為0.68平方米，人地矛盾狀況可見一斑;與之同為人口流入大戶的廣州，10年人口增量598萬，住宅用地供應3322萬平方米，按增量人口計算人均供地面積僅為5.56平方米;成都10年人口增量582萬，同期住宅用地供應面積4698萬平方米，按增量人口人均供地面積也僅為8.07平方米。

12座城市中住宅用地供應最為充分的是重慶，其人口增量321萬，同期住宅用地供應卻達到了28845萬平方米，按增量人口計算人口人均供地面積達到89.9平方米。當然，重慶除了要滿足321萬增量人口住房需求外，城鎮化水平的提升和本市內人口流動因素也不容忽視。按照第七次人口普查數據，重慶10年來市內流動人口也達到了262萬，與2010年相比重慶城鎮人口增加了696.82萬人，城鎮化人口比重上升了16.43個百分點。

住宅用地供應相對充足的還包括武漢，其10年人口增量為254萬，同期住宅用地供應達到了9215萬平方米，人均供地面積達到36.26平方米。

北京和上海兩座一線城市近年來一方面主動疏解人口，另一方面加大住宅用地供應，住宅用地緊張的局面有了一定程度的緩解。特別是上海，在經歷了2016年住宅用地供應的低迷之后，2017年開始住宅用地供應明顯增長，4年累計供應住宅用地達到2547萬平方米。北京同樣是在2016年出現住宅用地供應低點，2017年至今大幅增加住宅用地供應，4年累計供應達1343萬平方米。

與北京、上海相類似，幾乎所有列入統計的城市均在2016年出現供地低谷，從2017年起紛紛大規模增加供應，這與2016年至2017年的房價上漲以及2017年開始的新一輪調控相吻合。例如廣州2016年住宅用地供應僅為60.8萬平方米，2017年之后逐年遞增，到2020年住宅用地供應達到582.45萬平方米;成都2016年住宅用地供應僅為89萬平方米，2017年則暴增到405.7萬平方米，至2020年增至581萬平方米。由此可見，2017年開始的新一輪房地產調控，增加住宅用地供應是一個重要選項，這一舉措對穩定房價也起到了積極作用，但面對大量的人口流入，像深圳、廣州這樣人地矛盾突出的城市，住宅用地供應仍面臨較大壓力。住宅用地更多從城市更新和舊城改造中獲取，或將住房需求直接外溢到東莞、惠州等周邊城市。

人地掛鉤踟躕難行

關于解決住宅用地難題，各界專家紛紛開出“藥方”。在6月6日舉辦的清華大學中國與世界經濟論壇上，清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵表示，解決住房問題根本在于增加住宅用地供應。具體做法是，把部分商業土地轉向住宅用地，工業園區和科技園區與住宅應該配套，這樣才能穩住房價，增加一個地區實體經濟發展的后勁。

著名經濟學家任澤平近年來則一直呼吁，“人地掛鉤”是解決大城市住房問題的關鍵。他認為，現在部分城市高房價，而三四線城市高庫存，根本原因就是人地分離，“人在源源不斷向都市圈和城市群遷移，就要把指標配過來”。

關于“人地掛鉤”說起來簡單，實施卻不是一件容易的事。早在2016年，國土部、國家發改委、公安部、住建部、人力社保部就聯合下發了《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，明確城鎮建設用地與落戶人口數量掛鉤、允許進城落戶人員有償轉讓宅基地。并提出“到2018年基本建立人地掛鉤機制，2020年全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障”。但是截至目前，關于這一政策的實施進展尚沒有更多的官方信息，各地也多是在本省市一級行政區域內試點，實施范圍也僅僅局限于農業轉移人口落戶數量與城鎮建設用地供應掛鉤，并不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。

從目前人口區域分布情況看，人口向長三角、珠三角、成渝以及中部核心城市聚集的趨勢十分明顯，而東北區域和中西部部分城市則面臨著嚴重的人口流失，由此造成人口流出地區土地資源大量閑置浪費，人口流入城市人地矛盾突出的局面。

人口的跨省流動需要土地資源的跨省調節，如何實現土地資源特別是住宅用地資源的跨省調節，還需要一系列更為詳盡的制度安排。例如，完善社保和戶籍制度，以及與戶籍相關的教育、醫療、勞動就業、住房、社會福利等配套制度改革。再如，對人口流動狀況建立完整的動態監測機制，以便準確了解人口流動去向。

（文章來源：中國房地產網）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.21

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