國土空間規劃背景下城鄉結合部土地集約利用思路研究

【摘要】新一輪國土空間規劃提出生產空間要集約高效，堅持存量優化為主的發展模式，進一步提升土地節約集約利用水平，土地集約利用已受到政府、學者與社會的廣泛關注。城鄉結合部土地是城市中土地挖潛潛力最大的區域，但其集約利用研究仍處于空白階段。本文擬總結城鄉結合部土地利用現狀問題，探索城鄉結合部土地集約利用研究思路，提出應在土地利用現狀與原各類空間規劃疊加分析的基礎上，開展集約利用評價，進而提出國土空間規劃的編制建議。

【關鍵詞】國土空間規劃;城鄉結合部;土地集約利用

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

1、引言

1.1研究背景

土地是人類賴以生存的基礎。我國正處在快速城市化階段，但人多地少、耕地資源不足的基本國情就決定了只能走節約集約利用土地資源的道路。城市建設用地向外擴張是國內外城鄉結合部產生與發展的直接原因[1]，目前已成為城市用地擴張的前沿陣地，是土地利用矛盾最多、經濟利益沖突最強的區域，但也是土地利用潛力最大的區域。

2019年5月23日，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。《意見》明確提出生產空間要集約高效，近年來國家對土地集約利用日益重視，許多學者分別從指標體系、評價模型、用地管理政策等多方面開展了城市土地集約利用評價的理論探討與實證研究，其核心思想都是從土地利用程度、土地利用結構、投入產出強度等層面構建指標評價體系，通過多因素綜合評價模型、層次分析法、熵值法等模型對土地利用狀況進行評價，并提出相關建議與措施[2][3]。但現有研究成果多集中針對城市建設用地，城鄉結合部還沒有受到足夠的重視，且現階段對城鄉結合部的研究，大多僅停留在描述城鄉結合部土地利用特征與土地利用問題的層面上[4]，加強其土地集約利用問題的研究非常必要，對城鄉結合部國土空間規劃編制與實施管理具有指導意義。

1.2研究目的

1.2.1合理挖掘土地潛力、提高城鄉結合部土地利用效率

由于長期以來城鄉結合部地區缺乏規劃管理，建設多具有盲目性和自發性，土地利用粗放且不合理，已成為城市中土地挖潛潛力最大的區域。而開展城鄉結合部土地集約利用研究將為該區域國土空間規劃編制提供最直接有效的依據，并有助于國土空間規劃管理部門合理利用土地，使城鄉結合部的土地利用結構與功能布局更為合理，土地潛力得到最大發揮。

1.2.2建立可定量評價城鄉結合部土地利用集約程度的技術方法體系

建立一套城鄉結合部土地集約利用評價方法與指標體系，可以綜合反映該區域土地利用狀況、與相關規劃的合規程度，測算土地發展潛力，為發揮土地利用的最大效益提供參考，為國土空間規劃管理部門提供管理措施與政策建議，從而實現土地的可持續利用。

1.2.3為城鄉結合部國土空間規劃管理工作提供理論參考與政策建議

城鄉結合部是以往城鄉規劃與土地利用規劃產生分歧最大的區域，也必將成為如今國土空間規劃最為困難的區域，由于管理相對落后、土地利用變化迅速，城鄉結合部的違規亂建嚴重，城鄉結合部已成為土地管理工作的重點與難點。而城鄉結合部集約利用研究一方面可挖掘土地利用潛力，另一方面也將提出國土空間規劃編制建議。

2、城鄉結合部現狀問題

2.1土地利用現狀與原空間規劃相沖突

在以往空間規劃類型中，與城鄉結合部關系最大的是土地利用規劃與城鄉規劃（以下簡稱“兩規”）。但城鄉結合部土地利用混亂，存在大量與“兩規”相沖突的地塊，例如現狀建設用地超出土地利用總體規劃的允許建設區，規劃非建設用地被侵占;違規亂建現象嚴重，土地利用現狀往往與城鄉規劃用途不符，影響了原各類空間規劃的實施效果。

2.2土地粗放利用不集約，效率低下

城鄉結合部土地利用呈現出城市空間實體分散化、低密度拓展方式。雖然局部區域建筑密度較高，但開發強度小，容積率普遍較低。土地粗放利用已成為城鄉結合部區域土地利用的一個顯著特征，大量土地利用效率低下與土地閑置，造成土地資源浪費。

2.3城市功能過度混合，空間破碎化

城鄉結合部建設用地的功能混合來源于城市開發無序，被各類道路、農用地、民房、水系等條塊分割，建設多具有盲目性和自發性，各類建設用地與農用地、農業生產用地等相互穿插、互相分割，土地利用混亂，彼此之間沒有功能聯系，導致各類用地的相互影響和干擾。

3、城鄉結合部土地集約利用思路研究

3.1整體思路

先評價后挖潛，并提出規劃調整建議。對現狀建設用地與“兩規”進行疊加分析，依據合規程度按用地類型劃分不同評價單元，在此基礎上針對個單元構建評價指標體系，進行集約利用評價，并針對評價結果對國土空間規劃編制與管理提出建議。

3.2構建集約利用評價體系

3.2.1選取評價對象

建設用地是承載城市經濟社會發展的主體，在我國土地資源有限、耕地后備缺乏的基本國情背景下，建設用地的粗放利用與浪費使得我國土地資源形勢非常嚴峻。而城鄉結合部建設用地容積率低、用地布局分散、空間結構不合理的現象尤為嚴重，因此城鄉結合部土地集約利用的重點應該放在建設用地上。

同時，由于公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、公園綠地對城市建設有重大影響，不能僅僅以土地利用狀況反映其重要性，所以也排除在評價之外，而將居住、商業、工礦倉儲三類用地作為城鄉結合部土地集約利用的評價對象。

3.2.2在原“兩規”疊加分析基礎上劃分評價單元

原“兩規”是在一定區域內，依據當地土地資源特點與國家社會經濟發展要求，對今后一段時期內土地利用的總安排，是國家實行土地用途管制的基礎，需嚴格遵守。因此，土地集約利用評價應考察現狀土地利用與“兩規”的合規程度。首先判斷現狀建設用地是否在土地利用規劃的允許建設區范圍內，僅對范圍內建設用地進行評價，再分析其與城鄉規劃的合規程度。

若現狀與城鄉規劃均為建設用地，評價目的是考察土地利用合規程度與土地集約利用狀況，按城鄉規劃用途片區劃分居住、商業、工礦倉儲評價單元;若城鄉規劃為非建設用地，評價目的是考察土地集約利用狀況，進而提出相關規劃調整建議，按土地利用現狀用途劃分居住、商業、工礦倉儲評價單元。

3.2.3分別構建指標體系

合理的指標體系是集約利用評價的基礎，應針對城鄉結合部不同的評價單元體系，分別選取評價指標，構建評價指標體系。土地集約利用評價重點在于土地利用狀況的評價，大多是從土地利用強度、土地利用結構、土地利用效益、基礎設施投入等角度出發，分別選取相應指標，以此構建評價指標體系。

同時，針對按城鄉規劃用途片區劃分的評價單元，本文提出應將規劃合規程度納入評價范疇，并與土地利用狀況評價一起構成指標體系。

3.2.4集約利用評價

土地集約利用評價實質上是指一種包含多種因素的土地綜合評價，且在目前的評價研究與實踐中運用最為廣泛，因此建議采取多因素綜合評價法，先確定指標理想值、標準化方法及權重值，再構建模型進行加權求和計算集約度。

同時，針對按城鄉規劃用途片區劃分的評價單元，新增合規程度評價。合規程度=評價單元合規用地面積×100/評價單元用地面積，取分值判定為合規程度高或低類型。

3.2.5評價結果

按城鄉規劃用途片區劃分的評價單元，進行分值區段劃分，依據評價結果劃分為合規程度高且集約、合規程度高但不集約、合規程度低但集約、合規程度低且不集約四種類型;按土地利用現狀用途劃分的評價單元，依據評價結果劃分為集約、不集約兩種類型。

3.3國土空間規劃編制工作建議

城鄉結合部土地集約利用評價的目的，在于為國土空間規劃編制與實施管理提供服務，應依據評價結果分別對原土地利用規劃確定的允許建設區建設用地布局、原城鄉規劃確定的規劃用地性質提出規劃調整建議，進一步完善國土空間規劃。前者，在不突破建設用地規?？傊笜说那疤嵯拢M行空間置換，重新劃定國土空間規劃中城鎮開發邊界的城鎮集中建設區范圍，騰出現狀土地集約利用程度低的建設用地，補劃現狀土地集約利用程度高的建設用地，從而實現一定時期內的土地集約高效利用目標;后者，針對合規程度低但集約利用的現狀土地，可在國土空間規劃編制中將原城鄉規劃中的用地性質進行調整，按現狀進行落實，提升土地利用效率，避免重復建設造成資源浪費。

4、下一步工作建議

4.1針對不同評價單元，分別構建指標體系

合理的指標體系是集約利用評價的基礎。在確定城鄉結合部土地集約利用評價思路的基礎上，應針對不同的評價單元體系，從評價目的出發，分別選取評價指標，構建評價指標體系。

城鄉結合部是城市建設用地、農村建設用地和農用地的復合區域，一方面，指標的選取既要考慮城市建設用地與農村建設用地兩者之間集約利用特點的共性，又要考慮到兩者之間的差異性;另一方面，考慮到城鄉結合部所屬地域的相關經濟、人口等數據難以獲取，指標的選取也應該具有可操作性。

4.2完善思路，構建評價方法體系

在確定城鄉結合部土地集約利用評價整體思路的基礎上，下一步工作重點應針對現有思路，進一步完善與深化，構建城鄉結合部集約利用評價方法體系。其最終目的，是旨在通過建立和完善這套方法體系，用以反映城鄉結合部土地集約利用狀況，挖掘土地潛力，為國土空間規劃編制與實施管理提供建議，實現土地綜合效益最大化與土地資源可持續發展。

參考文獻：

[1]劉玉，鄭國楠.中外城鄉結合部發展比較研究[J].國際城市規劃，2013（04）：第53-58頁.

[2]龔義，吳小平，歐陽安蛟.城市土地集約利用內涵界定及評價指標體系設計[J].浙江國土資源，2002（02）：第44-47頁.

[3]喬陸印，等.城市土地集約利用評價指標體系研究.生態經濟，2010（06）：第31-34頁.

[4]顧朝林，熊江波.簡論城市邊緣區研究[J].地理研究，1989，8（3）：95-101.

作者簡介：

劉博宇（1988.03-），男，漢族，湖南長沙，碩士研究生，工程師，研究方向：國土空間規劃相關工作。