基于國土空間規劃背景下的村莊規劃編制思考

劉超

【摘要】本文首先闡述了國土空間規劃背景下的村莊規劃編制，接著分析了我國傳統村莊規劃編制存在的問題，最后對村莊規劃編制路徑的思考創新進行了探討。

【關鍵詞】 村莊規劃;國土空間規劃;規劃編制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

村莊規劃意義重大，是農村健康發展的必備條件。在實際規劃中，要轉變思路，經過詳細調研、分析，編制切實可行的村莊規劃，科學管控，分步實施，注重公眾參與。最后，整合各種資源，逐步實現村莊和諧治理，從而優化村莊整體布局，最終促進村莊整體建設和發展。

1、國土空間規劃背景下的村莊規劃編制的重要性和必要性

1.1 鄉村振興戰略對村莊規劃提出新要求

十九大報告提出了鄉村振興戰略，把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作，需要精心組織、周密部署，穩扎穩打、善作善成，持之以恒推動鄉村振興戰略落實落地。習近平總書記強調，實施要堅持規劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設。我們應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立新發展理念，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅持縣域一盤棋，推動村莊規劃工作健康發展。

1.2 規劃體制改革對村莊規劃提出新要求

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。村莊規劃是法定規劃，是開展國土空間開發保護活動，實施國土空間用途管制，核發鄉村建設規劃許可、進行各項建設等法定依據。就鄉村地區而言，他們位于城市開發邊界之外，包含一個或多個行政村。由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃報上級政府審批后實施。國土空間規劃背景下的村莊規劃編制應進入以人為本、生態優先、保護優先、高質量發展的新時代。

2、我國傳統村莊規劃編制存在的問題

2.1多規并行，資源浪費

長期以來，村莊受到高度關注，各部門分別編制了村莊建設規劃、土地利用規劃、新農村建設規劃、美麗鄉村規劃等類似規劃成果。但村內空間規模較小，多種規劃都是在較小的空間規模內進行的，易造成矛盾重重，不易實施，造成各類資源的大量浪費。

2.2重單個村莊建設，輕村莊體系規劃

我國現行村鎮規劃體系仍以《村鎮規劃編制辦法（試行）》為參考，分為村鎮總體規劃和村鎮建設規劃兩個階段。總體規劃主要提出鄉鎮發展目標，針對村莊布局和建設項目部署，對具體村莊建設的指導作用不大;但村莊建設規劃僅限于單個村莊的建設，缺乏區域層面的總體部署。

2.3重建設用地發展，缺乏對非建設空間的管控

目前的村莊規劃基本上只考慮村莊建設用地內的發展，而很少關注與村莊發展密切相關的生態用地、農業用地、公共設施和公益事業用地。同時，土地權屬和地籍信息往往被忽視，與生態保護紅線和永久基本農田紅線的銜接不夠，導致規劃的指導意義較弱。

2.4規劃內容大而全，難以實施

目前村莊規劃仍然采用編制城市規劃的思路，只考慮物質空間層面，一般在土地布局、交通、設施、建筑等方面做好，導致村莊規劃內容過于貪婪和全面，編制深度不夠，缺乏針對性等問題，最終形成規劃而無法實施的困境。

3、村莊規劃編制路徑的思考創新

3.1全域全要素規劃，科學管控

現階段，村莊規劃仍存在規劃銜接薄弱、保護不足等問題。針對上述問題，國家在相關規定中明確指出，在農村規劃中，要明確村莊發展目標，以基本農田保護、耕地保護、生態保護與恢復、歷史文化保護、基礎設施布局、村莊安全、農村居民點布局和近期項目規劃為主要規劃內容。規劃內容體系更加全面，有效落實上級管控要求，引導村莊開發保護。在村莊規劃過程中充分利用規劃“空白”機制預留建設用地，具體要求不能超過5%。預留土地可用于新工業建設、公共設施建設、村民住宅和文化旅游設施建設。對于無法確定實際用途的土地，可以不標明規劃土地的性質;在規劃審批過程中，需要明確機動指標，詳細確定所有規劃用地的性質，審批后更新數據庫。

3.2堅持開門編制，充分吸納公眾全過程參與

要保證村莊規劃的實用性，一方面需要保證規劃要求得到很好的體現，另一方面需要得到村民的理解和接受，讓他們有良好的土地利用意識。要實現上述目標，最重要的是充分吸收村民代表的公眾參與。村民代表應參與整個規劃過程，包括數據收集、規劃目標確定、規劃內容確定、規劃問題診斷、方案實施等。通過實施參與式規劃，會起到科普的效果，村民在與規劃師的溝通交流下，實現對村莊資源的科學認知;它可以增強村民的凝聚力，有助于村民自治。通過不斷的協商和討論，村民會表達自己的意見，積極表達自己的想法和觀點，最后通過相互理解，形成共識，強化村民的主體地位。然而，實施公眾參與并不能完全滿足所有村民的愿望。主要是有些村民的訴求只是為了自己的利益，比如他們希望自家房屋前面的路更寬，所在的自然村都想成為中心村。同時，年輕的村民愿意建設新的農村社區，并有相應的配套設施，在滿足村民意愿的過程中，規劃師必須進行綜合考慮，最終做出既考慮村民合理訴求、又要符合法規、規范的最優方案選擇。

3.3整合多方力量，推進鄉村和諧共治

實施鄉村振興的主要目的是幫助農村事業健康發展，促進全面小康目標的實現。在鄉村規劃過程中，政府是主導者，規劃師、村民是主要參與者，還要積極整合各種社會力量，廣開言路、群策群力，切實提高規劃水平，做出具有科學性、前瞻性、實用性的村莊規劃。因此，在實際規劃階段，我們應該通過數據收集、走訪座談和問卷調查，更多地了解村莊的現狀和村民的實際需求。

結語：

目前，國土空間規劃體系仍處于初期階段，法律法規、政策和技術標準正在發生劇烈變化。在這種背景下，村莊規劃編制過程中不可避免地會遇到許多問題和挑戰，包括上級規劃依據不足、編制過程中需要修訂和完善新的政策和標準等。所以這里提出的編制思路還是需要改進和完善的。但是，在國土空間治理體系下的村莊規劃中，其總體編制思路和技術方法仍然對傳統村莊規劃中存在的問題提出了有針對性的解決方案，具有很強的借鑒意義。

參考文獻：

[1]孫明峰.國土空間規劃背景下的空間規劃既有經驗及相關手段研究[J].低溫建筑技術，2019（12）

[2]張靈芝，曾毓雋.國土空間規劃背景下村莊規劃編制的思考與探究[J].城市建筑，2019（19）