鄉(xiāng)村振興視野下村主任執(zhí)行力提升研究

李娟

文章以鄉(xiāng)村振興為視角，分析村主任執(zhí)行力在其實施過程中的影響。從內(nèi)外部因素分析村主任執(zhí)行力的影響因素。形成對策思考，一是統(tǒng)一村主任責權利三者的關系;二是完善村主任的績效考核制度;三是塑造村主任的行動導向，轉(zhuǎn)變村主任傳統(tǒng)管理觀念;四是有效融合三治，完善基層治理體系。

村一級是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的“最后一公里”，相應的制度安排都將在村一級體現(xiàn)成效。當前村一級自治的狀態(tài)關系到鄉(xiāng)村振興相關措施的落實，自治狀態(tài)的良好與否反作用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。黨的十八以來，以習近平為核心的黨中央高度關注基層治理，基層治理的發(fā)展是構建新型鄉(xiāng)村的重要途徑。鄉(xiāng)村振興實施得好不好，實施路徑選擇恰不恰當，成果的可持續(xù)性都跟村主任有較大關系。

一、村主任執(zhí)行力的內(nèi)涵及影響因素

（一）村主任執(zhí)行力內(nèi)涵

當前，學術界沒有對村主任執(zhí)行力內(nèi)涵明確的界定，有類似于村主任執(zhí)行力方面的一些研究，主要限定于基層干部執(zhí)行力或者基層領導干部執(zhí)行力方面。村主任在職位產(chǎn)生上，是代表一定村民利益的;在職責職權上，是基層自治組織結(jié)構的領導者，有一定的公權力;在身份界定上，村主任不僅作為村民自治的領導者，還是村民自治的一員;在作用發(fā)揮上，對上是政府機構，為其落實相應的政策等，對下是基層群眾，并為其服務。“執(zhí)行力”的概念最先來源于工商管理領域的實踐，運用于企業(yè)對組織戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化。由此，可以試著界定村主任執(zhí)行力的內(nèi)涵，是指任期內(nèi)村主任在處理村莊事務和執(zhí)行上級政府的命令或者事務安排時，以優(yōu)先利于本村發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，以清廉價值觀為引領，推進基層治理現(xiàn)代化的相關政策、制度以及指令的執(zhí)行過程。

（二）村主任執(zhí)行力的影響因素

1.內(nèi)部因素

第一，非制度內(nèi)事務性的工作安排或命令。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大部分村主任非常清楚這類型的事務不屬于村委職權范圍內(nèi)，但在具體安排中則全部派往村一級來執(zhí)行。他們在選擇時沒有主動性，更多是默默承受。實際上，事務性的工作本不是村委會的職責所在，但在一段時間內(nèi)，則形成了非事務性的工作安排或命令，由村委或者村主任來執(zhí)行。

第二，指標性工作任務的量化。在筆者的調(diào)研中，這樣的指標性工作已是村委的一種常態(tài)化，甚至是一種制度化。2018年S村的烤煙任務，在發(fā)展烤煙初期，為實現(xiàn)“兩全其美”的計策，在S村統(tǒng)計種植面積時，按實際畝數(shù)的80%計算。事后，在產(chǎn)量上卻遠遠超過了規(guī)定的量化指標，導致部分煙農(nóng)的烤煙滯銷。

第三，宏觀政策的普遍性和地方實際發(fā)展特殊性的矛盾。在基層計劃經(jīng)濟體制體現(xiàn)的國家宏觀政策的干預，市場經(jīng)濟體制體現(xiàn)的是地方發(fā)展的特殊性。在某些時候，宏觀政策的普遍性與地方發(fā)展的特殊性產(chǎn)生沖突，根據(jù)部分利益服從整體利益的大原則。此時，村主任在選擇時，從自身發(fā)展實際出發(fā)，則大大削弱了村主任執(zhí)行力。上級政府的出發(fā)點固然是好的，從交通環(huán)境、地域優(yōu)勢、輻射面積來講，利于GDP的增長。

2.外部因素

村民委員會形式上自治的基層社會組織機構，但在其內(nèi)容上仍有受限于上級制度管轄的層級管理。村主任所處的制度環(huán)境中，會對其執(zhí)行力產(chǎn)生一定影響。

第一，上級政府重“命令”，輕“指導”。在我國，基層自治機構的上級政府（鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級）對基層自治機構有指導和引領工作開展的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上級政府指導少，命令多，任務重的現(xiàn)象很普遍，甚至在一些事情上存在當“甩手掌柜”的現(xiàn)象。村主任在具體事務處理中，對于這類型的困境很難突破，甚至處于這種困境中常態(tài)化的承受上級命令。

第二，個別領導者的錯誤判斷。一個地區(qū)，發(fā)展得好不好，快不快，強不強，上級政府的引領作用十分重要。如果上級政府的引領存在誤差，尤其是主要領導者在決策上的判斷錯誤，將產(chǎn)生巨大的滯后作用。2017年某縣掀起脫貧攻堅大決戰(zhàn)的浪潮，時任縣領導發(fā)起以產(chǎn)業(yè)為支撐來決戰(zhàn)脫貧攻堅，在全縣范圍內(nèi)大面積的推廣種植中藥材萬壽菊。該縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地域、氣候、土壤等各方面差異較大，萬壽菊的種植只能適合個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不適應大面積推廣。形成一定的任務量，量化到村一級，加上“政治任務”的帽子，村主任引領地方發(fā)展的作用則被“強盜”式剝奪。

3.其他因素

影響村主任執(zhí)行力還有一些其他因素。

第一，村委班子的構成。班子的構成是村民自治委員的中環(huán)節(jié)，班子成員不團結(jié)，缺乏協(xié)作精神，班子軟弱渙散，就會影響正常工作開展，不利于集體目標的實現(xiàn)。

第二，村民“刁民”比例。“刁民”是指在村委會施行政策時，那些故意推脫、抵觸，甚至鼓動他人的村民。如果這樣的人群過多，會對村主任執(zhí)行力造成直接的影響。筆者2018年6月份持續(xù)在S村為期15天的調(diào)研，這15天內(nèi)，村委會共處理“刁民”事例7起。

二、村主任在鄉(xiāng)村振興中的角色扮演

村主任作為基層治理的主導者，一定程度上是上級政府的政策代言人，執(zhí)行著上級政府的“執(zhí)政理念”，在角色上就是上級政府的執(zhí)政過程于基層的“代理人”。鄉(xiāng)村振興的一個目標就是要實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕，村主任在這個過程中，根據(jù)所在村的實際，結(jié)合上級政府的政策安排和宏觀調(diào)控，帶領村民發(fā)家致富，村主任在這個過程中的角色扮演儼然一個“帶頭人”。

（一）上級政府管理的“代理人”

從村主任其執(zhí)行村主任職責的過程來看，村民利益的代表和上級政府的任務安排兩個方面內(nèi)容貫穿始終。一是滲透在村主任執(zhí)行過程中并產(chǎn)生重要影響的，是來自上級政府的命令和任務安排。二是我國從上而下體現(xiàn)的執(zhí)政理念都是“立黨為公、執(zhí)政為民”。因此，不管是村主任是基于自治的選擇還是自上而下的層級管理，村主任的治理角色扮演都是充當著一定使命和擔當，這種使命和擔當一部分來自上級政府，一部分來自村民自治。三是一個村或者社區(qū)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組成部分，根據(jù)整體和部分的關系，各村和社區(qū)只有在鎮(zhèn)鄉(xiāng)的統(tǒng)一指導和安排中才能發(fā)揮著部分利益之和大于整體的功效，村主任的執(zhí)行過程必然是上級政府管理的“代理”角色。