促進居住文明與城市更新需因城制宜、治本為上

賈康

中國推進現代化過程中，社會成員居住水平的提高，可納入“居住文明”概念，又密切聯系和結合著近年日益為各方所看重的“城市更新”概念。本文對此試作初步探討。

一、城市日益成為主要的人類生產、生活環境與場景

城市的中心區域，已日益成為我們人類主要的生產生活環境和場所。隨著工業革命的發生，后來伴隨著全球化和城鎮化，發達國家城鎮化率都是非常高的，凡是完成城鎮化高速發展階段以后，城鎮化的水平都在接近90%，甚至90%以上。在城市成為人類主要的生產生活環境這樣一個基本情況之中，當然生活和生產又是相互區別而緊密聯系的：實際生活中，比如我們中國的現代化發展，首先需激勵大家做大蛋糕，跟著的是分好蛋糕，享用蛋糕——在這些中心區域，以城市建成區為代表的人類生產生活的主要區域，一般而言其工業化和信息化的社會化大生產，一定是會越來越多體現為有支撐力來服務于民眾美好生活。工業化伴隨的城鎮化的指標在中國的發展過程中也是節節提升的：我們改革開放初期城鎮化水平相當低，不到20%，現在常住人口城鎮化率已經到了60%以上，戶籍人口城鎮化率已經到了44%以上。我認為更應看重的是后一個中國戶籍人口的城鎮化率，它是沒有欠賬和“水分”的城鎮化率。如果把戶籍人口城鎮化率作為一個沒有“水分”的中國實打實達到的城鎮化水平，再拿那個常住人口城鎮化指標給中和一下，我認為當下中國的真實城鎮化水平應該在50%左右。按照國際經驗，中國的城鎮化的高速發展階段，應該還有20個點左右的空間，一年上升一個點，也還要走20年——一般的國際經驗是到了70%左右城鎮化水平以后，這個城鎮化發展過程仍會繼續，但它的速率會降下來。

中國現在所處的這樣一個過程中，“城市更新”這一主題的意義是非常重大的。創新升級的過程中，中國必須追趕時代進步，繼續大踏步跟上時代，實現自己和平崛起的現代化。而在城市更新概念上，實際上講的是中心區域狀態升級，而且中心區域會越來越多地覆蓋主要人口部分，它的宜居宜業的水平，要盡快地在更新中去靠近國際上已經形成的發達經濟體的現代化水平。我們面對的挑戰和機遇是并存的。

這就需要再進一步來討論，中國改革開放以來，我們的城鄉居住在文明程度和它的相關表現上，和城鎮化的進步這方面所值得肯定的亮點，以及也不得不面對的一些糾結和窘迫。有必要全面考慮現實生活圖景中值得肯定的方面，和必須解決的負面問題、落后問題，這些應一起放到我們眼界之內。

二、中國改革開放以來城鄉居住文明城鎮化的進步與亮點、糾結與窘痛

首先要說到進步和亮點。改革開放初期，中國城鎮的人均居住水平只有約三平方米（比如當時上海是非常典型的居住條件緊張區域），而現在已經到了全國人均超過33平方米，在統計數據來看是翻了不止十倍了。我們的城鎮化率，如前所述真實水平應在50%左右，各城鎮中心區域的供水、供氣、供暖等等的升級發展，有目共睹。筆者小時候，開始時家里必須生煤球爐，以后變成蜂窩煤爐（那比煤球爐的進步已非常明顯了），再往后60年代走過“三年困難時期”之后，北京的小區越來越多引入液化氣罐，當時感覺生活質量有明顯的“上臺階”。現在大家知道，更多的是配上管道天然氣了。農村也要放在眼界之內一起考察：現在強調城鄉一體化的發展，農村在扶貧過程中，有異地搬遷等方式的精準扶貧，還有新村建設也在努力使全中國所有的社會成員一起共享改革開放的成果。

到了住宅概念之下，大家都知道人們的室內裝修日趨考究，對配套景觀、宜居環境等等，老百姓的要求也不斷升級。比如現在如果自己買房或者租房，都必然要充分考慮周邊的環境，并不是簡單地有個地方可以安排自己的居住就行了。有很多的“宜居”因素，人們會越來越看重和越來越多地綜合考慮。對新生代而言，據筆者觀察，他們的特點、他們所要求的環境配套因素，與老輩人不太一樣，但共性在于，他們也是非常注意條件、環境的，而且在這個發展過程中，已趨向于數字化和智能化條件的配套，這個特征非常明顯。

在這些進步值得肯定之外，繼續發展的同時，還必須正視相關的糾結與窘迫、痛點。中國二元經濟中的一個相對低端部分，是農村。我們在農村可看到的情況，是較普遍存在著人們的居所大而無當，宅基地占的面積比較大，房子還要三層四層，甚至五層六層，但是農村住房的空置、空心和破敗的情況，也比較明顯。城市的“房地產”，則是人們最關心的、不斷在社會上形成熱議的一個重大現實問題。這方面，大家看起來是“熱”也不行，“冷”也不行：“熱”了老百姓非常焦慮。前一段時間深圳、上海還有北京，房價似乎又迅速上升，很多的不滿情緒就表現為百姓焦慮，傳導到政府，壓力非常大。而回想前面已有幾輪“冷”的情況，“冷”起來也不好過，地方政府容忍著一直“冷”下去也不可能。那么在老百姓和政府都很難受的情況之下，看現實情況，中國人自有住房的比例，在全球相比卻已相當高，接近90%了（當然，中國農村區域一般都是自己持有居所，把這個指標抬上去很多，雖然有些房子并不好，但畢竟屬于自有住房），城市的自有住房從比例上來看也相當可觀，但是其中的兩極分化問題不可回避。有些“房叔”、“房姐”，動不動就是幾十套房，甚至上百套也不新鮮，而另有一些人雖有自己的住房，但稱為“蝸居”；還有很多的年輕白領在吐槽說自己是“房奴”，必須每個月把收入一大半去交按揭；還有，就是我們仍然沒有完全解決棚戶區的問題（雖然這些年大力解決中已成績很大）。這種棚戶區，實際上就是過去所說在其他很多發達經濟體也都在很長時間里存在的貧民窟式的非常低端的住宅區；在發展中經濟體，這更是問題，比如巴西、印度，有大片的貧民窟。應該講，中國在這方面在近些年高度重視之后，棚戶區改造取得了很多進展，但還要把這個事情取得最后完全的達標。

還有，與很低端的棚戶區相映照的，確實又還有一些天價豪宅。在一個多元化的市場經濟社會里，這是必然出現的，上海過去早早就知道有“××一品”，曾經成為社會上大家都熱議的一平米20萬元的案例，而現在一平米20萬元已經不新鮮了，還有更高的。北京曾經出現過高到標價一平米30萬元以上、稱為北京最高級的豪宅“×××七號”，后來群情洶洶，政府不得已派出工作組去，做了調查以后，規定這個樓盤的購買價格必須壓低一大半，不能超過一平米15萬元，使老百姓覺得心里得到了極大的安慰。但其實應仔細想想，就是壓到15萬元，跟一般的老百姓有關系嗎？那時北京住房的均價可能也就是一兩萬，一般老百姓是不可能翻上十倍去考慮這種豪宅的，但是這時他們卻有一種心理安慰。作為研究者，應指出這是一種很糾結的情況：政府把這種高端的商品住房壓到它原來標價的一半，實際上是幫了富人，給他們壓了價了，政府自己的稅收也減少了，富人高興，能跟著以半價買豪宅真是天上掉了餡餅。但是政府不這么做呢，似乎社會輿論壓力又扛不住，這些都是很糾結的例子。

這種兩極分化的矛盾中，最近這幾年，我們要承認新市民和年輕人的向往，往往對應的是不安與不滿。現在有些年輕人有一種特別心態，有不滿、牢騷，通過自己要躺下來呆著來表達，實際上他們真的就躺倒不干事兒嗎？這只是一種不安和不滿心理吐槽式的表達形式，這都是令人們糾結的。

直觀地看，中國的高自有住房率伴隨著高空置率，這是一種資源的低效使用與浪費，還帶來社會上不可忽視的不安心理。有些發展得不錯的城市，比如深圳，高房價對于它的產業升級發展已早有明顯的擠壓，華為不得不把它的新區遷到東莞去，使員工解決住房問題沒有那么大的壓力，等等。這些事情如果合在一起，是一種錯綜復雜的情況。歷史上工業革命發生以后，英國曾經有日新月異的發展，狄更斯的名言是把這個錯綜復雜的情況說成一個段子，“最好和最壞的時代是交織在一起的”。現在人們討論問題，有時也愿意援引這種比較生動的語言，但一定需要注意，錯綜復雜的情況交織，有的時候感覺最好，同時又會伴隨著最壞，合在一起，還是要有在認識上不走極端這方面的理性把握。我們應該肯定，中國在城鎮化伴隨工業化、以及伴隨改革的市場化與開放的全球化、再有現代的信息化等等這種發展潮流中，我們已取得了長足的進步，但是問題也還不少。城市的更新在我們的這些建成區，特別是中心區域，一定要面對現實問題的挑戰。

三、高質量發展：相關的取向與展望

在中國整個的現代化取向之下，對居住文明和城市建設高質量的未來，在此可略作展開地談一些自己的觀察與認識。

首先，對國際經驗還是需要作適當借鑒。比如，應引導中國的新生代更多地認可“梯級消費”，不能認為應在大學一畢業時，就能出手拿到自己的產權房，世界各國都認為這不適合客觀的梯級消費這個發展規律。年輕白領，工作了若干年，專業生涯中收入上升以后，他們才可能從租房改為購房；再到中年或者中老年階段，事業有成，可能買第二套房子，即我們說的改善性住房。這是比較一般的情況。如要說特別的情況，如生在富豪之家，那另當別論。也有因特殊原因自己落入弱勢群體狀態，必須由政府提供保障房的，那也屬另外一種比較極端的情況。大部分的中產階級（在中國會越來越多）還是要認同梯級消費。對這種梯級消費，在融資支持方面，一開始買一般商品住宅的時候，應該配上已經有初步經驗的消費信用方面的房貸，居民住房消費在不動產概念上，這種貸款的支持是必不可少的。

另一個，是我們要認可：以后的宜居宜業，首先從“住有所居”開始，老百姓的要求是多元化的。有愿意在中心區域居住的，也有人愿意自己往周邊比如郊區，靠山的地方、靠水的地方、靠鄉村的地方，去安排自己的居住。那么配套條件上，是要建設以后越來越好的公交體系，比如軌道交通網；或者老百姓能買機動車，在認為可容忍的距離之內，比如上下班開車50分鐘、一個小時之內，他認為可以接受，就可能于居住上作出新的選擇落在周邊地區。還有越來越多的老百姓，現在愿意去旅游，一年可能有可觀的一段時間走出去，特別是有些人退休以后，到處去觀光，游山玩水，于是旅居、民宿、甚至還有開房車的模式，這都是現在多樣化的要滿足人民需要的供給形式。

再有，從雅致品味這方面，筆者觀察，80年代中后期，從“龍崗農民城”開始，中國的建筑、建安方面有一種“土豪風”，這些年已經有所改變，越來越多地講求審美情趣、藝術品位、高雅風格。另外還有人文關懷，比如學習日本的經驗，居所的裝修，在衛生間里怎么樣，在居室怎么樣，都要有特別適合老年人的一些具體設計。在城鄉一體化過程中，中央的要求，講的是經濟、社會、政治、文化、生態文明建設“五位一體”總體布局，大環境之下還要有尊重個性、容忍偏好的小環境。城市更新緊密結合著社會文明進步和社區和睦和諧這樣的概念，要以這種寬容性，允許各種偏好得到它的彈性空間和應有的所謂“百花齊放推陳出新”，這是一種我們應該遵從的多樣化導向。

特別地，可歸結性地強調一下促進居住文明、推進城市更新的大思路：應是因城制宜，治本為上，在改革創新中實現高質量發展。

各個城市的定制化解決方案，顯然是不可能去拿一個什么模子來套。上海有上海的特點，北京有北京的特點，重慶是山城，更是有特點。這些怎樣改造，怎樣擴建，怎樣新建，一定要因城制宜，形成定制化的解決方案。解決各種問題，肯定需要標本兼治，但“治本為上”。為了治本，需要從基礎性的制度建設抓起。中央明確要求，房地產市場作為大眾關心的一個特別有代表性的領域，它的健康發展長效機制，必須依靠基礎性制度建設支撐。我們在這個概念之下，實際上要解決一系列改革攻堅克難的問題。原則上講，物質文明、精神文明、民族特色、順天應人這些概念都用得上，制度創新、科技創新和管理創新要充分地結合，而這后面實質性的問題，我覺得很值得討論。在此，提出認為應特別強調的三個創新的視角。

第一，在我們的城市更新、城市的升級發展中，以制度創新促進居住文明和城市宜居宜業。顯然住房在可以預見的歷史時期之內，一定還必須是雙軌制的供給，就是托底的保障房和老百姓有支付能力以后自選的商品房，在供給里面都不可缺少。這樣來合力共同實現住有所居。在住房制度改革方面，這稱得上是基礎性制度改革之一。在各個城市雙軌運行中間，所提供的有效供給是多少，這就沒有一個簡單的模子可以套用了。重慶曾經在前些年明確說本地的保障房（后來中央管理部門對保障房歸結為兩大基本形式，一個是公租房，另一個是共有產權房），要提供出住房的40%；后來深圳在壓力之下，市領導層給出一個態度，要爭取把保障軌上的有效供給提高到60%，即達到一多半。當然，這些做起來談何容易（還有新加坡的例子，新加坡的組屋，總體來說是政府給予一些特別政策和資金支持的保障軌上的供給，能占到80%）。這種雙軌制，我認為在中國可以預見的很長歷史時期內，必然是同時存在的，與之相關的金融支持，也一定是商業性金融和政策性金融要結合好，一起來支持。

還有一個，是各方在這一段時間又投入更多關注的房地產稅改革問題。上海和重慶是敢為天下先，在中國以房產稅的名義（在法律上，有國務院得到全國人大授權，可以規定具體方案的法律依據），實行了改革試點，在住房的保有環節上，兩地開征了稅收。上海的特點是比較柔和，只動增量；重慶稍激進一些，動了最高端的存量，就是所謂的花園洋房獨立別墅。前些時候大家都注意到，沉寂多年沒有人討論試點問題的情況，突然改變了，財政部和有關方面開了座談會，很多的相關推測也都出來了。個人覺得，既然開這個座談會，就不排除決策層、有關管理部門的一些意向處在討論中：原來中央說的加快房地產稅立法并適時推進改革，實際的過程是困難重重的，后來的文件里不提“加快”了，改為“穩步”，“穩步”后來又改為“穩妥”，又穩又妥，連步驟都不提了，這個事情肯定是阻力很大的，很難下較大的決心。那么，是不是現在已經開始打主意要在擴大房產稅試點范圍這方面調動一些創新的潛力？這從邏輯上講是有可能的，否則不會開這樣的座談會。但能不能談成可操作的方案，我覺得還得拭目以待。實話實說，過去在研究生涯里，曾經參加過兩地試點之后有無可能于長三角重要省級行政區跟進的討論，這個討論之后沒有下文了，就是沒有談成。現在我們還可拭目以待。

房地產稅這個改革的好處，在城市商品住宅的表現上，是它有利于通過保有環節的稅收負擔（屬于經濟手段）減少空置率，而且開發商會注意到由于有這樣一個制度性條件以后，買主可能會更謹慎考慮，不是一下子去買大戶型，而是更多地傾向于比較實惠的中小戶型。那么開發商拿地以后的供給，自然也要適應未來市場新的結構變化，于是這樣對提高土地集約利用程度是有好處的；而且也會減少空置率，哪怕原來有多套房的人自己的房仍不賣出，但是會把空置變為出租，這樣以租金對沖稅負壓力，又是資源配置效率提高。這個稅，可以使房地產市場有個壓艙石，特別是遏制肆無忌憚的炒作——這是最應該防止的泡沫化因素：由于有這個房產稅或者稱為“房地產稅”給出的經濟方面的持有負擔，從而可以遏制炒作行為。還有其他更廣泛的正面效應，比如與市場經濟匹配的分稅制財政體制，在進一步深化改革中間，要打造地方稅體系，引導地方政府更專心致志于優化本地投資與人居環境，提升公共服務水平，而正是因為房地產稅在保有環節上存在著每隔一段時間可重評稅基的這樣一個規范機制，這就帶來了財源建設方面引導地方政府職能行為更充分、徹底轉變的這樣一個內在動機，這都是很好的進步效應。還有，這個稅會在社區基層實際引出千家萬戶老百姓更多提升自己的公共參與意識——以后如果這個稅一步一步變成中國一個普遍性制度安排，老百姓交了這個稅以后，當然就會追問稅錢怎么用好，政府拿了這個錢怎樣給老百姓改善民生，這自然而然促進的是法治化、民主化。這個制度創新當然難度很大，觸動既得利益，是現在要“啃硬骨頭”的典型，需要大家再進一步凝聚共識，看看怎樣才能推動它。

當然，還有非常重要的戶籍制度改革，告別城鄉分治，消解身份歧視，促進社會和諧進步，還得分步走。現階段北上廣深這樣的地方，還不得不繼續實行最嚴格的戶籍管理制度，但是要打開一個進城人員可期待的前景，就是通過居住證和積分制度，讓這部分百姓感覺自己取得這樣的城市戶籍是一步一步在推進；有條件放開戶籍管理的中小城鎮，要趕快放開，這些都是要于配套改革里做好的事情。

第二，還有一個重要的層次，是管理創新。怎樣通過管理創新促進我們的居住文明、城市更新、宜居宜業？筆者愿意特別強調“規劃先行，多規合一”。這方面有非常明顯值得肯定的國內外經驗。一個國土開發事項綜合績效上的保障，首先是要有高水平的“一盤棋”式的這樣一個開發規劃，這一規劃要能盡可能地凝聚專家智慧，也要充分反映民意，爭取能夠使以后的宜居宜業實現為高水平。這樣一種宜居宜業所依托的國土開發方面的規劃、開場的設計至關重要，如果開發伊始，規劃走偏了，以后再想糾偏，代價非常大，甚至幾乎不可能。北京城在建國之后曾經有激烈爭議，其后“梁陳方案”迅速被否定，過了50多年大家才知道，這個梁陳方案真的是高水平，但是生米已經做成熟飯，老城已經基本拆光。現在不得已，北京來了一個可稱為影子式的新梁陳方案：在外面搞兩個副中心，一個叫做北京城市副中心，在通州潞河鎮那邊；另外一個叫首都城市副中心，在雄安新區。希望這次規劃能夠經受住歷史的考驗。另外又如網格化管理，這要結合著我們現在已經有經驗的安全與績效目標，通過網格化來體現出具體的高水平。

第三，是技術創新，這個層面人們也已特別關注。比如城市更新中，智慧城市在數字化的公共管理這方面，已經有很多努力。數字化的公共管理，也有現在一些更靠地方基層的先進經驗，比如浙江臺州，已經把政府“金”字號信息化工程對接社會，不僅政府部門，企業、社會公眾也可以進入聯網的平臺。天網、云儲存便捷的公共服務，等等，要一體化地體現在智慧城市的發展中間。

技術創新也要對接智慧家居，數字化的棲居，這些已經越來越接近中國人現在的生活。線上對接線下的社區團購，決不能完全否定，疫情來了最極端的情況之下，就得靠社區團購來維持被隔離社區的居民基本生活供應和社會的基本正常運轉。還有人工智能，會逐漸用于家政服務。至于我們城市更新中的軌道交通網建設，停車場、停車位的建設，我們的老舊小區改造等等，都要越來越多地運用技術創新的手段。