中國碳市場：國際借鑒與發展建議

文/任寶祥 編輯/張美思

碳排放權作為一種權利化的商品，其理論基礎來自于上世紀60年代經濟學家科斯提出的產權理論，即利用產權的界定和市場的交易來解決經濟外部性問題，以達到資源配置的帕累托最優。隨后加拿大學者達利斯提出了建立排污權交易市場解決水污染問題。此后，美國將該理論應用到了二氧化硫排放權交易中。1992年在聯合國環境與發展大會上制定的《聯合國氣候變化框架公約》和1997年達成的《京都議定書》，使得通過控制二氧化碳等六種溫室氣體排放預防氣候變暖成為全球共識，利用市場化手段解決二氧化碳等溫室氣體的經濟負外部性問題開始提上日程。經過多年試點的建設摸索，我國統一的碳排放交易市場即將上線交易。與美國和歐盟等發達國家相比，當前我國的碳交易市場在分配制度、交易規則、監管體系、獎懲機制等方面仍不完善。未來，應在多方面發力，以進一步推動我國碳排放權交易市場的發展。

美國與歐盟碳排放交易市場的發展歷程

相對于中國，美國與歐盟等發達國家碳排放交易市場起步較早，發展相對成熟，其發展經驗具有一定的參考意義。

美國方面

2001年,美國拒絕簽署《京都議定書》，因此其碳排放交易市場均不屬于《京都議定書》模式下的市場，沒有國家層面的強制性減排義務與法律基礎。美國沒有形成覆蓋全國的碳排放權交易體系，只有州和地區級的區域性碳排放權交易體系，包括芝加哥氣候交易所（CCX）、西部氣候倡議（WCI）、區域性溫室氣體倡議（RGGI）、氣候儲備行動（CAR）、中西部溫室氣候減排協定等。

2003年，美國芝加哥氣候交易所（CCX）率先運營，開展了二氧化碳等六種溫室氣體的排放權交易。CCX實行自愿加入的會員制，并實行總量控制與交易制度（Cap and Trade）。碳金融工具（CFI）是芝加哥碳交易體系的主要交易對象，一單位CFI相當于100噸二氧化碳。會員資助的碳抵消項目所產生的碳減排產品也可以在交易和履約中使用。西部氣候倡議（WCI）和加州總量控制與交易體系創建于2007年，交易機制為區域限額，參與方包括加拿大的4個省和美國的加利福尼亞州。WCI覆蓋行業范圍廣泛，初期納入電力、工業、交通運輸等主要碳源行業。區域性溫室氣體倡議（RGGI）于2009年正式實施，是美國第一個以市場為基礎的強制性減排體系，組成方為美國東北部的10個州，僅納入電力行業。

總體來看，美國的碳排放交易起步較早，已經構筑了碳排放交易體系的基本雛形。但也應當看到，由于美國沒有構建全國統一的碳交易市場，其區域性交易市場覆蓋范圍和行業不同、交易品種規格也不同，難以形成互聯互通的交易市場。這導致各個區域市場的流動性較低，市場供求關系不平衡，交易價格容易出現較大的波動。

歐盟方面

2005年，歐盟排放交易體系（EU ETS）正式運行，歐洲多家交易所均加入了EU ETS體系。EU ETS體系創建之初就覆蓋了歐盟所有國家和主要碳排放行業，項目品種的設置與《京都議定書》機制相對接，現貨和期貨、期權、遠期等金融衍生品同步上線，場內和場外交易同時進行。完善的機制、多樣的交易品種和豐富的交易方式，使得EU ETS體系一經推出就成為碳排放交易體系的典范，交易量占全球碳排放交易量的四分之三（見圖1）。其運行特點主要包括如下幾方面：

圖1 歐盟排放交易體系EUA期貨歷史成交價與成交量

其一，EU ETS采用循序漸進的分階段運行機制。第一階段為2005—2007年，是EU ETS的試驗階段。在這一階段，該體系內只對二氧化碳排放權進行交易，超過95%的配額都是按照國家分配方案免費發放。其行業覆蓋了能源、石化、鋼鐵、水泥、玻璃等高能耗行業，所覆蓋行業的溫室氣體排放占歐盟總排放的近五成。第二階段為2008—2012年。這一階段為履約階段。在此階段，各個成員國須履行《京都議定書》規定的減排義務，體系涵蓋的行業和企業進一步增加。第三階段為2013—2020年。該階段的減排目標設定為總量減排21%（2020年相比2005年），年均減排1.74%，所覆蓋的產業也進一步擴大并逐漸走向成熟。自2021年起，EU ETS體系進入第四階段，其計劃減排目標總量比2005年的水平減少43%，線性減少系數在1.74%的基礎上增加0.46%，達到2.2%。

其二，EU ETS同樣采用總量控制和交易機制。其在第一和第二階段采用“自下而上”的碳排放配額總量確定方式；在第三階段取消了國家分配的方案，改為由歐盟確定配額總量，并根據各個成員國和主要企業的實際情況進行差異化的分配，免費配額逐步減少，拍賣分配占比提高。

其三，EU ETS體系的開放性和實用性也值得借鑒。EU ETS體系下交易量最大的信用產品是歐盟排放權配額（European Union Allowance，EUA），納入排放控制的企業通過歐盟內部的免費發放和拍賣形式獲得，根據自身減排量情況可在交易市場進行EUA的買入和賣出。其中，一個單位EUA代表企業有排放一噸二氧化碳的權利。

其四，EU ETS與《京都議定書》機制對接，因此CER、ERU、AAU等碳排放信用產品也可在EU ETS體系下交易。核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）是在發達國家和發展中國家間合作減排的清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）下產生的項目產品；排放減量單位（Emission Reduction Unit，ERU）是在發達國家之間合作減排的聯合履約機制（Joint Implementation，JI）下產生的項目產品；分配數量單位（Assigned Amount Unit，AAU）是在國際排放貿易體系（International Emissions Trading，IET）下產生的配額分配產品（見圖2、圖3、圖4）。通過引入CER、ERU等減排產品，將CDM、JI市場與EU ETS市場連接，擴大了EU ETS體系的適用性，降低了EUA的市場價格和企業的履約成本，也為歐洲以外的地區推進減排提供了現實的激勵，在全球產生了顯著的減排效應。

圖2 清潔發展機制（CDM）

圖3 聯合履約機制（JI）

圖4 國際排放貿易機制（IET）

其五，EU ETS還與非《京都議定書》體制下的自愿減排市場對接。該市場下的自愿減排量（Voluntary Emission Reduction，VER）產品也可在EU ETS市場交易，與歐盟排放權配額EUA具有同等效力，間接打開了美國市場，進一步擴大了EU ETS體系的適用性。未來，如果我國的碳排放交易市場和歐盟排放交易市場產品可以相互承認且對接，則有望建立覆蓋全球的碳排放交易市場。

中國碳排放交易市場的發展歷程

我國是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽署國，但我國的碳市場建設起步相對較晚。經過多年的試點建設，我國的碳排放市場正在逐步走向成熟，建立全國統一的碳排放交易市場已經箭在弦上、蓄勢待發。

2011年，國家發改委選擇北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個省市開展試點碳排放交易市場建設。從2013年年中開始，深圳率先啟動試點碳市場，之后上海、北京、天津、湖北、廣東、重慶試點碳市場相繼啟動。2016年，福建省成為國內第8個碳排放市場交易試點。整體上，試點碳排放交易市場的流動性相對缺乏，但逐步增強了重點排放企業的低碳轉型意識，倒逼企業節能減排，提高了碳資產的管理能力，擴展了我國低碳技術研發和低碳項目融資來源，對試點地區經濟的低碳可持續發展做出了一定的貢獻（見圖5、圖6）。

圖5 中國碳交易試點歷史累計成交量

圖6 中國碳交易試點累計成交量（萬噸）及占比

在地方試點的基礎上，全國碳排放權交易市場自2017年年底啟動籌備。國家發改委2017年12月發布《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，提出以發電行業為突破口，分基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三個階段建設全國碳市場。2021年1月5日，生態環境部正式發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》。《辦法》自2月1日起施行，全國碳排放權交易市場發電行業第一個履約周期正式啟動。地方碳排放權交易市場亦不再建設，此前已經存在的地方碳排放權交易市場將逐步納入全國碳排放權交易市場。全國碳交易市場采取“雙中心”模式，武漢為碳排放權注冊登記中心，上海環境能源交易所為交易中心。武漢已經為首批2225家電企辦理完成開戶手續，上海也為相關企業開通了交易賬戶，以確保今年6月底啟動線上交易。

完善中國碳排放交易市場的建議

回顧我國碳交易市場的建設歷程，橫向結合歐美碳排放交易市場的發展經驗，筆者認為，我國全國統一的碳排放交易市場建設還有很多需要完善之處，具體而言主要有以下幾方面。

第一，細化碳排放權配額分配機制和注銷機制。碳交易市場的核心要素是碳排放權配額的分配。當前我國的分配方法主要是采取“梯次分配”模式：首先根據我國具體情況制定統一的目標，由國家發改委根據各省、自治區、直轄市的經濟發展狀況和各個排放重點企業的排放情況，進行總量控制下的初次分配；此后，各級地方政府再根據本地企業的實際情況進行再次分配。以上只是原則性分配，而地方政府的分配方式并不統一，在免費分配和有償分配的具體標準和方法上沒有可操作的具體規定，公平性尚需要提高，同時還需要建立配額的注銷機制，以確保配額的稀缺性。

第二，擴大碳排放交易市場的覆蓋范圍。當前納入我國碳交易市場的主要是電力行業，此外，鋼鐵、水泥行業有所參與。為提高全社會減排力度，應盡快將石油、化工、建筑、交通運輸、物流等行業納入碳交易市場，提高全社會高能耗高污染行業的減排意識和碳資產管理能力。銀行、保險等金融機構也應逐步深入參與碳交易市場。在深入了解碳金融市場的規模和增長潛力后，金融機構應更加積極主動地參與碳信貸、碳債券等與減排相關的直接投融資活動。

第三，統一碳排放交易市場的運行體制。當前我國各地的碳交易試點在規則上有差異，而全國碳交易市場必須統一交易規則，包括市場準入標準、配額分配細則、企業碳信息披露制度、風險控制制度、監督管理制度等；需建立歸屬清晰、流轉順暢、監管有效、公開透明的碳交易運行體制，實現碳市場真正意義上的公平、透明、均衡和一致性。

第四，完善碳排放交易市場的價格形成機制。當前我國的碳市場還是以強制性參與為主，市場交易以政府為主導，市場調節作用較弱，無法形成真正的市場價格，控排企業也就無法了解碳配額的真正價值，導致交易意愿不強，市場流動性不足。因此，應擴大市場的參與主體，擴大碳排放配額的拍賣發放占比，讓碳配額產品在交易過程中逐步形成市場公允價格。

第五，擴大碳排放交易市場的項目品種。除碳排放配額交易外，應考慮引入CDM下的中國自愿核證減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）項目指標，以利于與國際碳排放體系接軌和聯動；引入非CDM機制下的國內VER項目指標，支持國內各行業自主的碳減排行動。這也要求國家發改委完善CCER項目審核機制，推動國內自愿減排市場的發展。

第六，強化碳排放交易市場的獎懲機制。對于排放超標且未購買配額的企業，應嚴格落實懲罰機制，加大懲罰力度，以提高企業的碳減排意識，提升碳交易市場的作用和影響力；同時，還應充分考慮地區、行業及企業的內在異質性，逐步實現分級式獎懲機制。

第七，豐富碳金融市場的項目建設。除碳排放產品的現貨交易外，碳交易市場應積極探索期貨、期權、遠期等碳金融衍生品的設計和上市交易。應積極引導金融機構和資本市場參與碳排放市場的交易，擴大碳交易市場的交易量，強化期貨價格發現功能，完善碳信用產品的價格形成機制，增強市場的流動性，為控排企業提供規避價格風險的套期保值工具。金融資本的深度參與，也會促進碳金融衍生品市場的創新和碳減排行業的直接投融資活動，推動碳金融市場的發展。

總體而言，經過多年試點建設和探索，我國統一的碳排放交易市場即將上線交易。總結試點建設的經驗，借鑒歐美等國的碳排放交易體系的優點，我國的碳排放交易市場具備后發優勢。在控排企業、資本市場、監管機構、社會各界的積極參與下，未來我國的碳市場有望成為全球第一大碳排放交易市場，力助我國“碳達峰、碳中和”目標的早日達成。