新時期國土綜合整治規劃體系初探

趙玉華

【摘要】土地整理致力于優化土地空間，改善生態功能，促進自然資源與環境的保護利用，促進人地關系協調。因此，要改變我國傳統的土地整理的傳統做法，以單一因素為中心，以土地空間為基礎進行綜合整地和恢復。促進土地整理的轉型發展，對于全面建設小康社會，促進人與自然和諧共處具有重要的理論和現實意義。

【關鍵詞】國土;綜合整治;規劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.019

1、新形勢下傳統土地整治需要改進的問題

1.1整治規劃實用性不足

此前的土地整理規劃分為國家、省、市、縣四級。自上而下編制，約束性指標逐步落實。規劃的重點是安排高標準基本農田和補充農田工程。在兩輪土地整理規劃的編制和實施方面，存在四個方面的不足。一是規劃層次多，國家和省級規劃作用較弱，且優先發布指標;市縣規劃的內容是相似的，但沒有體現出差異。二是土地整理屬于鼓勵扶持政策，其規劃約束性不強，地方規劃積極性不高。三是規劃內容包括高標準農田建設、補充耕地、農村建設用地整理、城鎮建設用地整理等，但由于編制時間和資金的限制，編制深度不夠。四是缺乏有效的考核機制，除了高標準農田建設目標外，其他規劃目標的落實也參差不齊。

1.2土地整理工程重點

土地整理注重對工程項目的管理、監督和評價，并以此作為土地整理效益的評價標準，由此產生了“土地整理工程”。項目化土地整理雖然在優化城鄉資源配置、優化城鄉空間布局等方面發揮了積極作用，但由于缺乏對農村的統籌規劃，功能注入不足，土地整理的作用有限。地方政府更加注重爭取資金投入和政策紅利。

1.3土地整理保障體系不完善

目前，我國還沒有土地整理方面的法律法規，大多是規范性文件。土地整理現狀不高仍是客觀現實。同時，目前的土地整理主要停留在項目管理層面，與綜合需要相去甚遠。相關標準的宣傳、培訓和跟蹤評價不及時，存在標準使用有限、應用轉化效果不高等問題。此外，地方土地整理機構人少事多，專業技術人員缺乏，土地整理機構水平參差不齊，技術力量分散，技術水平差異大，技術推廣應用不足。

2、構建國土綜合整治規劃體系的思考

2.1規劃體系構建的整體思路

一是借鑒我國國土空間規劃體系“四梁八柱”的頂層設計，結合地方實際，建立“分類、分級”的土地綜合管理規劃體系，其中可以包括規劃體系，政策管理體系和技術標準體系。其次，總結現行土地整治規劃體系的不足，明確土地綜合整治與生態修復的關系，簡化現有的四級體系，體現各級規劃的定位。三是明確各級土地綜合和土地管理職能定位。自然資源部可重點開展政策引導、標準修訂、動態監管、技術推廣等工作;省自然資源廳應注重政策細化和績效考核;市自然資源部門重點做好專項規劃編制、實施方案審查、工程進度監督和總體驗收等工作;縣級自然資源主管部門重點做好項目申報、實施方案編制、總體規劃和項目推進工作。

2.2構建“專項規劃+改造單位規劃+工程規劃”的分級規劃體系

一是定位市專項規劃，指導改造項目選址、資金協調和項目整合。規劃期為五年，由市自然資源部門組織編制，報同級人民政府批準。主要內容是根據資源環境承載力、現有發展密度和發展潛力劃分農村主體功能區;在功能區劃的基礎上，以行政村為單位確定土地綜合整治單元;提出土地綜合整治的目標是構建農村生態景觀體系;與農業、水利、園林等相關規劃銜接，明確土地綜合整治重點領域，建立土地綜合整治項目數據庫。二是縣級整修單位規劃是深化鄉一級土地和土地空間總體規劃，實施村規劃一體化運作的“產業規劃實施”。縣級自然資源主管部門或者鄉政府組織編制，報市自然資源主管部門審核。規劃的主要內容是明確功能定位、建設目標、產業發展、用地布局、生態修復、農村風貌、資金需求、時序安排等，為改造單位實施和農村發展提供前瞻性、系統性的指導。三是項目規劃，是指為指導具體項目建設而編制的相關規劃、設計和方案，如城鄉建設用地增減掛鉤工程實施方案、高標準農田工程規劃設計等，建設區域規劃設計、綠色建設規劃等，由縣級有關職能部門或者鄉政府組織，按照審批權限報批。

2.3健全政策管理體系

按照全生命周期“閉環”管理思路，完善相關管理制度，明確國土綜合整治項目立項、施工、變更、竣工驗收等各環節的工作流程及任務要求，規范國土綜合整治項目運行;依托國土空間基礎信息平臺，搭建“全國—省—市—縣”互聯互通的國土綜合整治項目信息系統，實行全生命周期監測與信息化管理，實現數據共享與信息交互。

2.4完善技術標準體系

為適應新時期國土綜合整治需要，應對現有涉及土地整治的國家標準、行業標準、地方標準等技術標準進行評估，及時優化提升。建議國家標準或者行業標準中增加生態型整治技術、工藝、材料、設備等內容，推動土地整治生態轉型。同時，響應生態文明建設要求，市級專項規劃應重視大地景觀規劃，構建“點、線、面”結合的鄉村景觀體系，塑造具有地域特色的鄉村風貌;整治單元規劃應強化產業謀劃和鄉村景觀設計，解決農業發展內生動力不足的困境，以及鄉村勞動力減少導致農田景觀均質化問題。此外，各地應根據實際，制定整治項目后評價指南，提升項目監督管理、資金使用水平，提高投資效益和實施效果。

2.5統籌規劃，發揮“土地整治+”綜合效應

加強規劃指導，樹立綜合規劃設計理念，統籌農業、旅游、文化等方面的產業發展規劃，綜合考慮結合鄉村發展、鄉村旅游、農業業態、地方文化傳承等方面。結合當地特點和群眾需求，主動發揮土地綜合整理平臺作用，開展項目區總體功能區劃布局、總平面設計、土地利用規劃、基礎設施規劃和特色項目設計，明確建設藍圖，發揮“土地整理+”的綜合效應。最后，要嚴格執行村莊規劃，嚴格控制村外建房和審批前建房的行為，嚴格審批農民按村莊規劃建房，引導農民到新城鎮、新社區建房，探索建立保障房基地有償退出機制。

結論：

按照生命共同體的理念，創新自然資源管理體制，實行自然資源統一配置，實行分區控制，完善使用控制，加強對土地空間規劃的指導和約束，科學布局土地空間生產生態空間。隨著我國生態文明建設的戰略部署，生態環境部等部委全面落實全面保護和綜合治理責任，形勢更加嚴峻，突破科學技術，拓展專業學科內涵迫在眉睫。

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