村莊規劃視角下全域土地綜合整治探討

李星雨

【摘要】在新時期，國土空間規劃體系下的村莊規劃不僅要以人為本，而且要重視生態保護。村莊規劃屬于國土空間規劃體系下的一個分支，是進行鄉村建設的詳細規劃，在規劃的過程中，必須按照鄉村發展的歷史，以及鄉村的具體布局，對城鄉之間的關系進行統籌，實現兩規合一，節約土地資源，從而提高土地的利用效率，實現生態環境的可持續發展。基于此，本文主要探討了村莊規劃視角下全域土地綜合整治。

【關鍵詞】全域土地綜合整治;鄉村振興;對策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.026

1、我國國土空間規劃提出的背景

我國開展國土空間規劃的構建是由兩個方面提出：一是為了實現“一張圖”管控多種規劃的矛盾問題;二是為了由于生態文明建設的提出而進一步管控國土問題。我國以前實行的空間規劃包括住建部門主導的城鄉規劃、國土部門主導的土地利用規劃和發改委主導的主體功能區規劃三大空間規劃類型。但三大規劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規劃和城市總體規劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出，因此出現了大量規劃需要調整的問題，不僅減弱了規劃在頂層設計的權威性，而且對實際實施落地帶來巨大的影響。只有國土空間規劃的統一搭建，才能從問題的源頭解決多種規劃帶來的矛盾。隨著生態文明戰略逐步上升為國家戰略，因生態要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015年國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態保護的同時，明確提出構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，編制統一的空間規劃。至此，我國的國土空間規劃拉開序幕[1]。

2、開展全域土地綜合整治的思路及對策

開展鄉村全域土地綜合整治試點工作，應該突出生態優先、注重規劃引領，通過多部門聯動、多項政策整合、多元化投入，整體推進全域土地綜合整治工作順利實施，助力鄉村振興。

2.1突出生態優先，注重規劃引領

（1）堅持把山、水、林、田、湖、草作為一個生命共同體，通過整體考慮，在規劃、設計、施工等方面，突出生態理念，因地制宜，統籌推進耕地保護、生產生活環境改善、閑置土地整治、建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治，以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態環境整治修復。

（2）建立統一協調的工作平臺，協調政府各個相關部門以及社會相關組織和企業，整合自然資源、農業農村、生態環境、交通、水利等各方資源推動鄉村全域土地綜合整治工作;完善全域土地綜合整治項目的報批規則，簡化審批事項、審批流程和審批材料;允許試點地區綜合運用美麗鄉村建設、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發、基本農田等相關政策手段，對全域土地綜合整治實施的各類項目實行統一規劃管理[2]。

2.2城市生態背景下的空間發展格局

城市生態空間作為城市的必要組成部分，開始承擔起社會矛盾與城市問題緩沖器的作用，服務對象也由少數人擴展到大多數。在當前背景下，城市生態在國土空間規劃中所表現的是在生態學原理和城鄉規劃理論的指導下，通過調節城市復合生態系統內部的各種生態關系，改善生態系統結構和功能，合理利用自然資源，維持生態系統平衡，促進人與社會、經濟、自然的協調發展。充分響應國土空間規劃的要求下，以生態保護區位為基本出發點，目的是以能落地實施的空間管控為重點，進行生態保護和修復。國土空間規劃中所要求的空間管控的統一落實，從城市的生態環境和自然資源為基礎進行研究，以城市生態規劃為理論出發點，結合目前城市的經濟發展、資源消耗等現狀，對城市發展所帶來的影響進行預測。

2.3充分發揮基層組織的主體作用，激發內生動力

有效治理是鄉村振興戰略的要義之一，開展全域土地綜合整治應建立健全鄉鎮土地管理工作機制，促進鄉鎮治理結構和治理能力完善。通過提升鄉村治理能力，在規范管理和制度約束的基礎上，由自然資源部門負責提供政策平臺和業務指導，村集體經濟組織充分發揮主體作用，凝聚民心，共同參與到全域土地綜合整治的規劃編制、項目申報、項目實施及后期管護等工作中。同時，開展全域土地綜合整治應以人為本，實現鄉村生態環境得到改善、宜居性得到提升、一二三產業得到融合發展等，搞活農村經濟，激發農民開展全域土地綜合整治的內生動力。

2.4從工程規劃邁向政策規劃

現階段的村莊規劃依然側重于工程建設，這樣的規劃對政府而言是有利的，但剛性較強，實施效果并不是很好。村民真正的需求并非只有進行工程建設才能解決。就目前情況來看，根據村民的實際需求，需要進行政策性的規劃，這才是村莊規劃的主導，通過制定相關的政策，讓村民可以有足夠的發展空間，這樣有利于村民發揮自己的聰明才智，實現個人的發展，從而推動整個村莊的發展[3]。

2.5強化多領域、多專業的合作

村莊規劃涉及很多領域，是一項比較復雜的工作。目前，村莊規劃通常依靠城鄉規劃師來進行村莊的規劃編制，城鄉規劃師雖是專業人員，擁有較寬的視野，但在研究時很難做到深入。所以，在進行村莊規劃時，應該成立一個專業人員的項目組，由多個專業人員共同探討，進行更加專業的研究。另外，村莊規劃屬于國土空間總體規劃中的詳細規劃，在進行規劃時，需要按照一定的順序制定村莊規劃體系，從而更好地指導村莊進行建設。

2.6將用途管控作為保障

在進行村莊規劃時，需要把土地作為載體，然后依據國土空間的用途管制規則，守住生態保護的紅線和永久基本農田的紅線。在規劃時，還要結合鄉村生活及產業建設發展的需求，對產業的發展、公共基礎設施建設及居民點的建設等進行統籌規劃，讓國土空間規劃可以和其他規劃進行有效銜接，嚴格控制建設規模。根據村莊的類型和項目的需求，對村莊的建設用地進行綜合分配，在利用村莊土地時做到合理有序，從而有效保障村莊規劃得以順利實施。

2.7加強監管評估，嚴控風險

各級自然資源部門要嚴格履行監管職責，抓住關鍵環節開展事前、事中和事后監管。一是在試點階段嚴格項目申報，從村莊規劃、資金保障能力、群眾意愿等方面，優化選擇試點鄉鎮。二是建立全域土地綜合整治監管系統，實現全域土地綜合整治從申報、實施到驗收全流程信息化管控。三是利用遙感手段，定期監測村莊規劃的落實情況，防止侵犯農民權益、影響社會穩定的不良傾向。四是嚴格驗收評估，做好全域土地綜合整治的年度評估和綜合評估，嚴格規范新增耕地指標的驗收認定和交易管理。五是做好績效運行監控和評價，全面掌握全域土地綜合整治資金使用情況，及時評價經濟效益、社會效益和生態效益等建設成效。

結語：

村莊規劃屬于法定規劃，在國土空間規劃體系中，村莊規劃是鄉村地區中的詳細規劃，在多種沖突及融合的基礎上，用村莊這個最小的行政單位。站在全局的角度上，對村莊的生產、生活，以及生態等空間進行相應的安排。編制好國土規劃體系下的村莊規劃，對村莊的發展及實現精準脫貧，以及建設好新農村，都具有重要的意義。

參考文獻：

[1]賈文濤.全域土地綜合整治著力釋放綜合效益[N].中國自然資源報，2020-2-5（3）.

[2]李紅舉，曲保德.全域土地綜合整治的實踐與思考[J].中國土地，2020（6）：37-39.