基建項目概算偏低的原因及不利影響

褚春軍

【摘要】基建項目概算必須是公正、合理、嚴格、科學，應能為工程造價宏觀調控起到指導和監督作用，概算偏低對整個國民經濟產業鏈上的各行各業都造成較大不利影響。目前，項目概算嚴重偏低現象較為普遍，造成工程決算經常超概，概算編制和審核的改革是一項艱巨而緊迫的任務。

【關鍵詞】基建項目;概算;原因;不利影響

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.174

基建項目即基礎設施建設項目，主要包括公路，城市道路，機場，港口，橋梁，水利及城市給排水，供氣，供電設施和提供無形產品或服務于科教文衛等部門所需的固定資產，一般為政府投資，屬勞動集約型產品。基建項目在國民經濟中的投資比重較大，概算一旦偏低，造成數量龐大的從業人員工資降低或增長乏力，從而影響國民經濟增長。我國拉動經濟增長的主要努力方向就是內需的增長，即擴大內需以解決或緩解經濟壓力。基建項目概算偏低負面影響當前經濟政策，也使政府各類宏觀財政政策、調控目標事倍功半。

基建項目概算是確定的建設項目從籌建至竣工交付使用所需全部費用的文件。項目概算應當真實、準確的反映出建設項目的最高投資控制目標，經有關部門批準后，不應隨意突破。但就近幾年的工程實際情況來看、概算在執行過程中往往沒有起到控制工程造價的作用。項目概算嚴重偏低現象較為普遍，造成工程決算經常超概，有些項目甚至超出幅度非常大，經常采用追加概算來解決問題，造成投資失控;更有甚者，強行壓減施工企業工程結算，以達到不超概的最終目的，雖然強行控制住了概算，但負面影響較大。

1、基建項目概算偏低的主要原因

1.1 主觀因素

微觀角度的認知意識占主導地位，認為概算越低越好，概算低就是節約投資，就是為國為民的負責任。從宏觀經濟角度去理解的少之又少。宏觀經濟考慮的是整體經濟，包括諸如通貨膨脹、失業和經濟增長這樣一些問題，宏觀經濟學問題可以解釋為什么基建經濟正在經歷的衰退，以及為什么在部分基建經濟體規模越來越大，但利潤卻增長緩慢甚至出現負增長。

1.2 編制過程因素

目前，設計單位在認識上存在偏差，主要從項目的技術、功能、美觀等角度來評價設計方案的優劣。因此，可以說所有設計院都存在重設計輕概算，對設計概算的編制質量并不關心，概算編制長期處于從屬地位，未體現出其工作的價值和重要程度。概算編制人員一般也非設計院核心人員，業務能力較差，概算編制純粹為編而編，機械按照初步設計編制概算，指標錯套，缺項、漏項，基礎材料價格偏離市場價格等現象普遍存在，且概算完成后也無人分析、校對、修正，編制結束即完成，導致概算質量不高。

隨著許多新技術、新工藝、新材料的逐步采用，但響應對基建項目測算的數據庫建設卻是空白，導致概算人員只能靠個人經驗進行估算，導致概算往往和實際相差甚遠。

為了滿足建設單位的需求，部分基建項目的勘察設計時間較短，造成前期勘察設計工作較為粗糙，設計工作深度不夠。編制概算只能按設計進行，不能指導、優化和平衡初步設計方案。概算編制人員和設計人員又欠缺交流、配合，從而影響概算的編制質量。

1.3 外部審核立場缺失

多條線、多部門、多層次反反復復的審核，而負責審核、審查、審批事項的人員立場不中立，只減不增，單以審核核減率作為控制指標、考核指標，存在官僚主義、形式主義的現實問題。邀請專家審核時，專家代表性不足，代表施工方的專家幾乎沒有，專家審核時間較短，無法全面客觀的提出整體審核意見，只提出價格偏高的子目，而對價格低且不合理的子目一般選擇視而不見。原理就是價格估算偏高會有責任，而價格偏低卻基本不會追究責任。工程項目層層轉包造成的危害性大家都相當了解，可以說次數繁多且立場缺失的審核危害性與之不相上下。

1.4 周期較長

一般概算審核后 到實際招標、施工完成一般都需2-5年，大型項目還需更長。市場經濟的變化不以人們意志為轉移，變化的周期越來越短，國家政策雖然有相應調整機制，從文件到實行也需一定的時間，調整概算也不能做到隨文隨改。

近來，相當多的基建項目，概算歷經多年，決算時材料價格和各種費用已翻一番甚至更多，而概算中的漲價預備費都有相對固定的費率，編制時也不可能超出指導費率，實際上遠遠不能覆蓋材料價格及各類費用的上漲幅度。結算時調整難度相當大，造成施工企業不得不用人工費、管理費來抵沖材料成本，甚至用以前的利潤填窟窿。

1.5 行政干預對概算的影響

近幾年國內基本建設及經濟發展速度較快，資金緊張的局勢無根本改變，地方政府又有更快速發展的動機，造成基建項目大都處于“等米下鍋”的境地。面對這種情況，為了使工程不至于“上不了馬”，采取“丟卒保帥”的辦法，在同意項目投資的同時又對概算進行幅度較大的限制。

1.6 設計、概算較為保守

很多項目，前瞻性不夠，智能化項目、品牌、性能較好的項目等非普通項目在設計階段不敢大膽采用，或是以觀念陳舊的所謂經驗進行估算。而實際施工過程中，各級政府出于采用新技術、新工藝或提高設項目的質量、功能或提高藝術美觀等原因而積極推廣使用（事實證明很多項目的性價比確實較高），造成偏差較大 拆東墻補西墻現象時有發生。

2、如何改變概算偏低的不利影響

2.1 改變主觀意識，政府方面加強宏觀思維

一般而言，政府基建項目投資是實現“穩增長，調結構”的重要手段，也是增加國民收入、拉動內需的重要方法。“十四五”時期經濟社會發展指導思想就是堅持擴大內需戰略基點形成強大國內市場。但近幾年來，基建投資拉動內需的效果卻一年不如一年。一個相當重要的原因就是投資概算越來越低，犧牲了造價構成中的管理費用及人工費用，造成從業人員工資不增長或增長緩慢。

從宏觀經濟角度來說，基建項目中管理費用及人工費用可以看作是一種轉移支付，轉移支付的資金轉變為從業人員的可支配收入。基建從業人員的收入水平相對較低，這也是一種平衡經濟發展水平和解決貧富差距的財政手段。各級政府不應單純以微觀經濟角度中的成本概念來考量政府投資中的管理費用及人工費用，必須站在公正、客觀的立場來看待項目概算，不應以壓低投資作為唯一目標。

2.2 提高編制質量、減少不必要的審核

2.2.1提高勘察設計質量

設計方案對概算的影響程度占到70%以上，粗劣的勘察、較低的設計水平會導致初步設計方案質量不高，甚至出現重大設計失誤，缺乏深入細致的調查研究，設計圖紙不夠完善將直接影響概算的編制。在施工圖設計階段或施工過程中才發現漏項、地質狀況比實際情況復雜等，都會造成概算編制缺項漏項，實際發生費用遠高于概算的現象。因此建設單位不得隨意壓縮勘察設計工期，讓設計人員有足夠的時間了解項目實際情況;并盡力選擇設計經驗豐富、設計水平和責任心較強的勘察、設計單位。

2.2.2 重視設計階段概算編制的作用

改變輕視設計概算的觀念，重視概算在設計中的地位，加強引進或培養概算人員，發揮他們的積極性和能動性，概算編制人員也應當有正確經濟觀念，通過不斷學習加強專業知識和增加實踐經驗，了解市場信息，完善自己的知識結構，提高專業技術水平。樹立概算與方案相結合的理念，概算人員參與到設計階段的全過程，當好設計人員的參謀，準確測算和論證技術方案，使概算投資更加準確合理。

2.2.3 減少不必要的審核

在2020年國務院召開的常務會議上就明確提出：在工程建設領域全面推行過程結算。相當大的原因就是減少層層審核對工程結算的危害。我們目前的概算審核也正面臨著同樣的問題，減少并增加不同立場專家參與審核已刻不容緩。

2.3 重視經濟趨勢研究，合理制定取費標準

概算編制中有一定的間接費、預備費費率指標，但在當前的經濟發展中，工資、物價上漲，貸款利率，外匯風險等動態變化因素經常遠遠突破文件規定的費率，因此在概算編制中應當重視經濟趨勢的研究，改革取費標準，制定出一個合理的相關費率。

2.4 不得對正常概算的行政干預

基建項目本質上是一項經濟活動，概算是專業人員的編制成果，隨意以行政手段大幅壓減造成的不良后果非常嚴重，貫穿到整個產業鏈的方方面面。地方政府應當明確不得以非正常手段干預正常經濟活動，避免人為“拍腦袋”限額，造成投資不足，除經濟原因外還會影響工程安全、工程質量。還有一種情況是，項目開始實施后，項目建設單位在政府部門的影響下隨意擴大規模，增加賠償（補償）和征地數量，提高建設標準和改變工程建設內容，不斷追加投資。

2.5 支持創新，對新技術、新工藝開放包容

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，創新也是高質量發展的強大動能。創新不但要體現在強大的科技創新能力引領上，也要體現在高效的體制機制和良好的創新環境支撐上。概算編制也需要一定的前瞻性，前沿引領技術、現代工程技術，概算編制、審核人員應當對新技術、新工藝采取開放包容的態度。

結語：

基建行業作為我國的經濟支柱性行業之一，必須要確保產業鏈各方的正常收益。高質量的設計概算才能有效控制項目的投資規模，才能對工程的實施給予正確的指導。因此，通過針對性的措施以及公正的審查工作保證設計概算編制的準確性，對于基建行業具有非常重要的意義。概算編制和審核的改革是一項艱巨而緊迫的任務，它必須是公正、合理、嚴格、科學，應能為工程造價宏觀調控起到指導和監督作用，概算偏低對整個國民經濟產業鏈上的各行各業都造成較大傷害。

本文僅是個人近年來工作中對基建項目概算方面的粗淺認知，可能會有一定片面性、局限性，謹與從事基建項目造價管理的同行們共同探討，以期集思廣益，達成共識。

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