頻譜資源經濟價值評估和定價機制研究及展望

董潔，李恒志，陳巖，王文娟

（1.國家無線電監測中心，北京 100037；2.中國工程院戰略咨詢中心，北京 100088）

1 引言

隨著新一代信息技術與傳統產業的深度融合，以移動互聯網、物聯網等為代表的無線電技術和業務，正加速向經濟建設、國防建設和社會發展等領域滲透，成為新型工業化的基礎與動力。作為信息化無處不在的唯一載體，無線電頻譜資源的作用無可替代。無線電頻譜資源是一種稀缺的國家戰略資源。2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新政府配置資源方式的指導意見》，其中將頻譜資源定性為“非傳統的自然資源”。其非傳統特性主要體現在它可以被人類利用，但不能被存儲，也不會被消耗，不利用和利用不當都是一種浪費，甚至造成危害。此外，它在空氣中傳播容易受噪聲的干擾，導致不能準確有效地傳送信息，具有一定的易受污染性[1]。

黨的十九大報告指出，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。在我國無線電頻譜資源配置過程中引入市場化手段，既有利于保障頻譜資源國家所有者權益，提升資源配置的公平性和利用效率，又有助于促進我國無線電技術進步和相關產業結構調整，推動兩化深度融合。2016年，新修訂的《中華人民共和國無線電管理條例》首次從法律層面上明確“地面公眾移動通信使用頻率等商用無線電頻率實施許可，可以依照有關法律、行政法規的規定采取招標、拍賣的方式”。2017年，我國新疆、安徽、山西、河南等省份先后在1 800 MHz頻段完成了采用競爭性方式開展頻率使用許可的試點工作，這一有益嘗試對于推進我國頻譜資源市場化配置進程具有實踐意義。構建科學有效的頻譜資源經濟價值評估和定價機制，既是推進頻譜資源市場化配置的迫切需要，又是實現頻譜資源有償使用制度的前提和基礎，也是落實十九屆五中全會“構建高水平社會主義市場經濟體制”的必然要求。

2 頻譜資源的價值構成

近年來，國內開展了一些關于頻譜資源屬性的研究，但對其價值沒有進行更深層次更系統的剖析。頻譜資源價值是指人類與頻譜資源相互作用與相互影響的關系中，對于人類和頻譜資源這個統一的整體的共生、共存、共發展具有積極的意義、作用和效果[2]。根據傳統自然資源的價值構成[2]，頻譜資源價值的完備結構式如式（1）所示。

頻譜資源的使用價值取決于頻譜資源的有用性，其價值大小取決于它的功能或質量，這也體現了頻譜資源價值的結構性特征。由于頻譜資源具有非耗竭性，且如果嚴格按照國家規定開發利用，基本上不會產生環境污染和生態破壞。但是由于頻譜資源具有易受污染性，頻譜資源的補償價值主要體現在人類為了管理、保護和重耕頻譜資源而投入的費用，其價值大小取決于維持頻譜資源生態良性循環的不可替代性。

3 頻譜資源的價值特征

3.1 頻譜資源價值的時間性

在人類漫長的歷史長河中，頻譜資源被開發和利用的時間很短。從1894年馬可尼完成無線電波的發送和接收實驗至今，僅有120余年，在此之前，無線電波對于人類幾乎毫無價值。此外，人類使用的頻段或波段隨時間也發生了很大變化，基本上遵循從低頻到高頻的規律，大致可分為以下5個階段。

（1）長波、中波等波段（0～3 MHz）：由于長波在地表激起的感應電流較小，繞射能力較強，所以較先應用于無線通信領域的便是長波波段。與長波相比，中波在地面波傳播時由于波長較短，地面損耗較大，繞射能力較差，傳播的有效距離比長波近，比較有代表性的業務是中波廣播、航空無線電導航等。

（2）短波波段（3～30 MHz）：短波通信設備比較簡單，成本較低，建立鏈路機動靈活，對于自然災害或戰爭的抗毀性能較強，因此，從20世紀初到60年代中期，短波通信一直是遠距離通信的一種重要手段，主要應用于航空移動、短波廣播（國際廣播）、固定通信等領域。

（3）超短波波段（30～3 000 MHz）：相對于短波，超短波波段能夠容納較大的通信容量，也可以采用一些新技術，因此，逐漸得到廣泛應用。從20世紀40年代開始，微波通信由于通信容量大、抗災能力強等優點得以迅速發展。此外，20世紀80年代誕生了第一代移動通信系統，經過近40年的發展，移動通信已成為現代通信網中不可或缺并且發展最快的通信方式之一。

（4）厘米波波段（3～30 GHz）：厘米波波段主要采用視距通信，而使用衛星通信系統運營空間業務，能從根本上克服地形和距離的影響。衛星通信使用的厘米波波段主要包括S、C、X、Ku、Ka等頻段。

（5）毫米波波段（30～300 GHz）：5G、雷達、衛星通信等無線電應用與系統也將毫米波波段作為現在和未來使用的重要頻段[3]。隨著科技的不斷進步，毫米波通信必將呈現更廣闊的應用前景。

由此可以看出，一方面，頻譜資源開發利用的范圍越來越廣，從低頻到高頻，使用頻段將向更高頻段擴展。另一方面，隨著頻譜復用等技術的發展，頻譜資源的使用逐漸由窄帶向寬帶、由獨占向共享轉變，頻譜資源利用效率越來越高，使得頻譜資源滿足人們需要的功能越來越多，也就是說，單位頻譜資源的價值越來越大，具有一定的時間性。

3.2 頻譜資源價值的整體性

與其他自然資源一樣，頻譜資源的價值具有一定的整體性，是使用價值和補償價值的向量和。

具體來說，頻譜資源的使用價值是在人類與頻譜資源之間“需要與被需要”的關系中產生的，離開了這種關系，頻譜資源就無所謂使用價值。隨著無線電技術和業務的不斷發展，無線電應用的寬帶化、泛在化、移動化趨勢越發明顯，無線連接無處不在，各行各業對頻譜資源的需求持續增長，頻譜資源的使用價值將得到更加充分的體現。頻譜資源的補償價值，一方面體現在：國家為了實施頻率和無線電臺（站）管理、無線電監測和電波秩序維護等一系列管理行為，會有相應的監管支出，比如我國的監管支出主要用于無線電基礎設施和技術設施建設及運行維護、專項監管、無線電頻譜規劃調整補償以及其他相關活動。另一方面則體現在：部分頻譜資源的開發利用（比如對射電天文臺、氣象雷達站、衛星測控（導航）站、機場等工程項目的電磁環境保護）可能會對其他自然資源或公共資源產生一定的影響，這也可以理解為一種補償。

3.3 頻譜資源價值的結構性

由于無線電波的傳播特性，頻譜資源在頻段和地域上表現明顯的結構性。從頻段來看，有的頻段比較“肥沃”，比如對于具備傳播特性良好、覆蓋成本低等優點的低頻段資源，用戶普遍關注度高、需求量大，都想要獲得該頻段的使用權，甚至出現“爭搶”的現象；而有的頻段則比較“貧瘠”，比如開發利用成本比較高的高頻段資源，用戶關注度相對較低、需求量較小。從地域來看，我國中東部地區和西部偏遠地區由于人口密度、經濟發展、無線電應用開發利用的方式和程度等方面的不同，頻譜需求量不盡相同，相應的使用價值也有或大或小的差異。

3.4 頻譜資源價值的社會性

一方面，《中華人民共和國物權法》第五十條規定：“無線電頻譜資源屬于國家所有。”這明確了頻譜資源的公共資源屬性。另一方面，補償價值多轉移給社會（如消耗的監管成本），加之人們對頻譜資源價值的認識水平、對頻譜資源利用效率的關心和重視程度，與經濟社會的發展水平和人們的自身素質、社會氛圍等社會因素有一定的關系[2]。因此，頻譜資源價值具有一定的社會性。社會性具體體現在以下幾點。

（1）共用性

頻譜資源屬于國家所有并非私有，這表明頻譜的使用想要排除其他人是不可能的，不具有排他性，每個公民都有權利使用它，社會公眾的受益程度應是評價頻譜資源管理價值取向的重要標準[4]。此外，頻譜資源具有量的確定性，導致人們需要通過“競爭”的方式獲得頻譜資源的使用權，所以必須保證頻譜資源的合理、公平分配。

（2）競爭性

某一社會成員對頻譜資源的使用并不能阻止其他人使用的權利，但會對使用的收益造成影響，即頻譜資源具有“擁擠性”的特點，當使用者的數目或發射功率等增加到某一個值后，就會出現邊際成本為正的情況。頻譜資源到達“擁擠點”后，每增加一個使用者，將減少原有使用者的效用。

（3）整體性

一方面，頻譜資源是一個多頻段的統一體，任何一個頻段都有可能被開發利用，只要對各頻段的開發利用不沖突，可以同時進行開發利用。另一方面，作為公共資源的頻譜，如果沒有科學合理的監管，私人作為“經濟人”，所考慮的僅是自己的投入與產出是否相稱，或者是否能夠獲得利益的最大化，而不會考慮其“外部成本”，即自己對頻譜資源的使用對其他使用者造成的損失和帶來的社會成本，由此將導致加勒特·哈丁所說的“公地悲劇”[5]。比如，有些使用者為了獲得更好的覆蓋，擅自增大發射功率、增高發射天線。因此，政府有必要通過有償使用制度使頻譜使用權人的“外部成本”內在化，使其個人利益與資源的合理利用成為一個相互統一的整體。

4 頻譜資源的價值存在形式

4.1 直接價值和間接價值

直接利用無線電頻率進行商業活動的頻譜資源（如公眾移動通信頻率），其產生的價值可以視為直接價值；間接利用無線電頻率進行商業活動的頻譜資源（如電力、地鐵、交通等行業專網頻率），其產生的價值可以視為間接價值。有些頻譜資源可產生社會效益，但不直接產生收益，也可視為間接價值，比如廣播（提供教育、培訓和新聞）、應急通信、研究（氣象學、射電天文學）等。頻譜資源在這類活動中產生的經濟效益并不是很明顯，目前尚無明確或易于衡量的經濟數值可以直接量化這些社會效益的大小。

4.2 潛在價值和現實價值

潛在價值是自然資源的潛能或待開發的價值，是自然資源中潛藏的未被開發利用的可能的價值。在通常情況下，這些能量不會釋放，只有在一定條件下，客體蘊藏的能量才會發揮出來，這個條件就是主體的開發利用。目前，人類對300 GHz以上的頻譜還無法有效地進行開發利用，這些頻譜的價值就是一種潛在價值。如果科學技術發展到一定水平，人類可以開發利用300 GHz以上的頻譜，則潛能被釋放，成為現實價值。

4.3 物質價值和精神價值

物質價值是指自然資源能夠供給人類物質和能量來源，滿足人類的物質生產和生活所需，能夠產生直接經濟效益，并在國家收入賬戶中直接反映出來的價值[6]。比如以移動互聯網、物聯網為代表的無線電技術和應用，正加速向各行業領域滲透，頻譜資源得到了更多更廣的開發和利用，釋放出蘊藏的巨大經濟價值[7]。精神價值是指能滿足人們精神文化生活需要的資源，比如使用頻譜資源的廣播電視對人們生活方式和價值觀的引導。

5 頻譜資源定價的內涵

5.1 頻譜資源使用權

頻譜資源定價針對的是頻譜資源使用權。無線電頻譜資源所有權專屬于國家，但由于國家是政治組織而非經濟組織，一方面國家作為唯一的所有權人享有頻譜資源所有權，但它又不可能直接對頻譜資源進行開發利用，并從中獲得收益；另一方面由于頻譜資源的公共資源屬性，頻譜資源所有權的確立并沒有解決頻譜資源的有效利用問題。

基于此，國家需要將頻譜資源使用權從專屬于國家的所有權中分離出來，并以一定的方式交由非所有人行使[4]。頻譜使用權人有權對特定頻譜資源依法享有一定的使用、收益和處分權能（比如轉讓無線電頻率使用權），從而為企業、組織及個人進行頻譜資源開發利用過程提供途徑，并從中獲取經濟上的收益[8]。頻譜使用權人負有繳納無線電頻率占用費的義務，從而使國家的所有權益在經濟上得到實現。這樣，國家對頻譜資源的管理問題就轉化為對頻譜資源使用權的管理問題。頻譜資源使用權的授予是依照《中華人民共和國無線電管理條例》規定的權限，由主管部門執行。

5.2 頻譜資源經濟價值評估和定價

頻譜資源定價機制是頻譜資源有償使用制度的前提和基礎，完善的頻譜資源定價機制能夠為頻譜資源使用權順暢流轉提供保障。

國際電信聯盟在《頻譜管理的經濟問題》（ITU-RSM.2012-6報告）中指出，作為頻譜資源的所有者，國家有權要求頻譜使用權人繳納頻譜費（也稱之為頻譜占用費、頻率獲得費或頻譜使用費），還可依法要求頻譜使用權人繳納行政管理費（也稱之為頻率管理費、服務費或行政收費），以抵償因頻譜規劃、管理與監督活動而產生的所有成本。筆者基于前面對頻譜資源價值的分析，將這兩種費用（頻譜費和行政管理費）與頻譜資源經濟價值（使用價值和補償價值）對應，如圖1所示。

圖1 頻譜資源定價構成

頻譜資源經濟價值評估是頻譜資源定價的主要依據，是指根據頻譜的質量、發射功率、無線電業務種類、利用效益、利用潛力等指標，運用科學的方法，對頻譜資源的經濟價值做出的評定和估算。頻譜資源定價是國家確定頻譜資源使用權的價格，即頻譜使用權人為使用頻譜資源的使用價值和補償價值所應付出的費用。

5.3 頻譜資源定價方法

頻譜資源的定價方法有基于頻譜費的定價方法、基于行政管理費的定價方法、基于用戶總收入的定價方法和機會成本法等多種[9]。這幾種頻譜定價方法各有利弊，也都有自己的適用范圍。比如，基于頻譜費的定價方法旨在通過價格達到頻譜管理目的，從而對高效利用頻譜提供某些獎勵。在制定公式時，應考慮頻譜使用的各種因素（如人口密度、使用頻段、占用帶寬、覆蓋范圍、專用性、發射功率等），不同的頻段和業務可能需要使用不同的計算式，其優點在于能在某種程度上體現頻譜資源的稀缺性和級差租金，其主要缺點是計算式不可能考慮所有的變量?；谛姓芾碣M的定價方法需要考慮頻譜主管部門在受理申請的過程中所發生的直接成本以及間接成本，其優點在于可以提高頻譜主管部門收益，其主要缺點在于收費水平與所用頻譜的經濟價值之間的脫節?；谟脩艨偸杖氲亩▋r方法是基于用戶總收入的百分比收費，應與持照者從頻譜使用所獲得的總收入成正比，這種方法看起來比較公平，但它不適用于那些只是從頻譜使用間接獲得總收入的用戶。機會成本法的優點是直接以模擬市場價值為理想目標，從而鼓勵現有用戶考慮采用替代方式，并退回剩余頻譜，然而很難準確模擬出拍賣情況。

此外，根據調研了解的情況，各個國家和地區采用的頻譜資源定價方法不盡相同，有的基于頻譜費進行定價，有的基于行政管理費進行定價，有的則兩者皆有之[10]，基本上都是根據自己國家的特定情況（比如地理結構（如地形、大小、緯度）、無線通信基礎設施、潛在的服務需求以及需要與鄰國協調的程度等）制定相應的定價方法。部分國家的頻譜資源收費名稱、收費周期以及收費的業務類別，見表1和表2。

表1 部分國家頻譜資源收費名稱和收費周期

表2 部分國家頻譜資源收費的業務類別

各個國家和地區在頻譜資源定價時一般會綜合考慮技術和經濟指標、行政管理成本、頻譜資源利用效率、減免等因素。

（1）技術和經濟指標

在頻譜定價計算式中，技術和經濟指標主要包括使用頻段、占用帶寬、發射功率、覆蓋范圍、分時條件、電臺的地理位置、經濟發展水平或覆蓋地區的人口密度、社會因素、專用性、無線電業務種類等各類指標，見表3。比如，傳播特性好、組網成本低的優質頻段，收費一般較高；占用帶寬越大，占用的頻譜資源數量越多，收費應越高；發射功率越大，覆蓋區域越大，經濟收益越大，收費也應越高。

表3 部分國家頻譜定價考慮的技術和經濟指標

（2）行政管理成本

為了對頻譜資源實施管理，國家需要使用各種資源來履行這一行政管理職能，執照費成為融資的來源之一，因此，行政管理成本是制定頻譜定價政策的一個重要考慮因素。美國聯邦通信委員會（Federal Communications Commission，FCC）執行成本會計制度，可以準確反映監管費對應的直接成本和間接成本，并且可以根據各業務特點，確定在持照者之間的分攤方式。德國基于成本會計法，建立了績效與財務系統，用于計算頻率指配費和頻率使用費，并根據頻率使用情況在持照者之間分攤。

（3）頻譜資源利用效率

英國采用行政激勵定價，激勵持照者提高頻譜資源利用效率，或占用更少的頻譜資源開展業務，避免由于占用更多的頻譜資源而繳納更高的費用。韓國為提高頻譜資源利用效率，設置了頻率使用效率減免因子。以色列實行激勵性收費，鼓勵用戶使用占用較少的頻段，以及更高效地利用頻譜。

（4）減免因素

一種是直接列出減免執照費的情形。比如英國對用于測試與開發或學術研究的執照進行減免。俄羅斯規定處于研發或試驗階段的無線電技術，可降低費用。另一種是通過設置因子進行減免的情形，比如韓國設置了環保費用減免因子、漫游費用減免因子以及頻率使用效率減免因子。

此外，對于大多數國家，頻譜資源定價方法并不是一成不變的，而是根據國家經濟社會、無線電技術和應用的發展，或根據頻譜資源定價政策評估結果，適時進行修訂和調整的。比如英國每1～2年修訂一次《無線電報（執照收費）規則》，先后調整了航空、模擬廣播電視和公眾移動通信系統的收費標準。俄羅斯在2011—2014年對頻譜資源定價方法的實際應用進行審查，針對發現的問題，對計算方法進行了修訂。以色列通信部每年調整一次頻譜費標準。

6 結束語

本文借鑒傳統自然資源的價值理論，并結合頻譜資源的“非傳統”特性，對頻譜資源定價機制理論進行了研究。這些理論的探索和提出，是構建頻譜資源定價機制的基礎和前提，也可為未來實施頻譜拍賣等市場化手段、更充分體現頻譜資源的使用價值提供參考和依據。

我國對頻譜資源的定價主要體現為無線電頻率占用費的收取。1998年2月，國家發展計劃委員會、財政部、國家無線電管理委員會發布《無線電管理收費規定》（計價費〔1998〕218號），其中第三條規定，無線電管理收費包括：無線電注冊登記費、無線電頻率占用費和無線電設備檢測費。后相繼取消了無線電注冊登記費和無線電設備檢測費，僅保留無線電頻率占用費。無線電頻率占用費不僅被視為一種政府的收入來源，而且是一種提高頻譜資源利用效率的有效方法。我國在設置無線電頻率占用費收費標準時，綜合考慮了使用頻段、占用帶寬、覆蓋范圍等因素[11]。此外，為貫徹落實國家“減稅降費”政策的要求，進一步加大行政事業性收費降費力度，切實減輕企業負擔，促進實體經濟發展，同時考慮一些公益事業的客觀情況，或為鼓勵新技術新業務的發展，我國先后出臺了一系列減免和優惠政策。

我國對頻譜資源的定價，綜合體現了頻譜資源的補償價值（監管成本）和使用價值。但是對于部分商用無線電頻率，其使用價值體現的還不夠充分。對此，建議繼續加強頂層設計，整體謀劃，進一步完善頻譜資源經濟價值評估和定價機制，形成系統方法，以適應不斷增長的頻譜資源需求，為建設制造強國、質量強國、網絡強國、數字中國提供強有力的頻譜資源支撐。