基于數字化轉型的頂層設計與政策比較研究

任宗強 黃奧 陳凌云

隨著信息技術的迅猛發展，加快數字經濟建設成為促進經濟發展的重要手段，世界各國對數字經濟建設給予高度重視，數字經濟也成為我國經濟發展的新動能。2016年，我國在G20杭州峰會上首次將“數字經濟”列為G20創新增長藍圖中的一項重要議題；2017年政府工作報告中正式提出“數字經濟”概念；2020年，我國31個省（自治區、直轄市）的政府工作報告中，有26個省（自治區、直轄市）明確要大力發展數字經濟，各地頒布的數字經濟相關政策數量占比高達37%；60余項與數字經濟相關的政策中，與行動計劃和產業規劃相關的政策占比達到86%。可見，在數字經濟時代，數據要素資源已經成為核心戰略資源，對社會發展和商業模式產生了極大影響。

在數字化轉型的驅動下，科技革命和產業變革正如火如荼地進行，各地積極響應國家數字經濟戰略政策，紛紛出臺政策措施，范圍覆蓋商業創造、公共治理、居民就業、教育醫療等各領域。由于各地經濟發展狀況和科技發展水平等存在差異，因此經驗側重也有所不同。通過分析各地數字化轉型的產業政策目標、政策方法異同和政策實施效果等，可以更精確地把握數字化發展方向。

一、數字化轉型的政策共性

目前，已有多個省（自治區、直轄市）出臺了數字經濟政策，其中廣東、北京、江蘇、浙江、上海等地區已經構建起了較為完善的數字化轉型發展框架，并向全國推廣了可復制的成功經驗。雖然各地在數字化轉型的產業政策方面存在差異，但是主要方向基本一致，都是借助信息技術和數據要素的共享，打破各部門和行業之間的數據壁壘，實現產業融合發展并提高行業整體運行效率。具體來說，各地出臺的數字化轉型的產業政策基本都圍繞數字基礎設施建設、數字生態構建和數字化應用場景三方面展開（見圖1）。

圖1 數字化轉型的系統構建

（一）數字基礎設施建設

新型數字基礎設施既涵蓋了傳感終端、5G網絡、大數據中心和工業互聯網等，也包括利用物聯網、邊緣計算和人工智能等新一代信息技術，這些技術的應用推動了經濟活動的數字化、網絡化、智能化改造升級。以數字化為核心的新型數字基礎設施可以促進制造業技術改造和設備更新，支撐新型服務業和新經濟。數字基礎設施是支持數字時代的技術底座，只有建立起數字化公共服務的基礎性平臺設施才可以進一步促進產業數字化轉型。因此，各地區都將數字基礎設施建設作為數字化轉型之路的必要一環，加快推進5G網絡、工業互聯網、數據中心建設等部署。如佛山市禪城區利用區塊鏈技術，探索“區塊鏈+數據反哺”新模式；麗水市運用大數據、云計算、物聯網和科學管理等新技術、新方法、新思想，全面建成“花園云”智慧體系，并且加快推進以衛星遙感大數據為基礎支撐，對接推進“天眼守望”服務項目等。

（二）數字生態構建

通過構建數字生態，核心企業數字化進程中的相關企業團體可以系統地實現企業信息數字化和數據流通，幫助企業提高運營效率。各地為構建數字生態，在數據要素產權改革和數據安全方面出臺了一系列政策，除了數字基礎設施建設外，主要涉及數字資源整合和市場拓展兩個方面。數字資源整合是指通過統一的用戶界面來為用戶提供服務，加強平臺統合，目前各地通過打造數字供應鏈、虛擬產業園、數字孿生城市等，實現數字技術和行業經驗深度融合，如天津市濱海新區就基于數字孿生平臺實現了城市大腦、安保、消防、智慧工地、社會治理等信息化建設。此外，還需打造數字化龍頭企業，加快技術應用和成果轉化，更好更快滿足市場需求，如杭州市、寧波市、湖州市、宜賓市和南昌市等將區塊鏈技術應用于農貿市場追溯食品安全；北京市農村商業銀行建設的數字孿生金融網點系統打造了端到端的可視化監管方式。各地依靠商業化的數字產品和優質服務，推動數字產業化、產業數字化在平穩健康的軌道上快速發展。

（三）數字化應用場景

沒有應用場景，流通數據和新穎的技術都只是鏡花水月。當前，各地數字化轉型的應用場景涉及政務、醫療健康、交通、金融、教育、民生和城市治理等多個方面。數字生態構建的目的是通過運用物聯網、信息技術和運營技術等新興技術促進數字化賦能千行百業，如上海市徐匯區城市運行“一網統管”，重點打磨平安指數、風貌保護、營商服務、精準救助、民意分析等高頻應用場景；深圳市羅湖區集成打造政務與公共服務管理平臺“i羅湖”，提供“場景化”服務，實現民生、醫療、文體、交通的“一體聯動”。但是數字化轉型不是孤立的，而是未來整體性轉型，要通過對產業場景的規劃，確定未來數字化轉型的場地，通過培育典型成功案例進一步引導行業整體轉型，充分發揮市場力量和專業人員作用。

二、數字化轉型的政策差異性

雖然各地促進數字化轉型的產業政策主要方向類似，但是由于各省市產業結構不同、數字化發展程度參差不齊，所以數字化轉型的政策側重點也有所不同。根據賽迪顧問發布的《2020中國數字經濟發展指數（DEDI）》，本文選取產業指數、基礎指數和融合指數三個維度作為數字化轉型產業政策效果的衡量標準，將數字化指數排名靠前的15個城市按照數字化程度的不同分為了三個梯度，通過各省市數字化指數分布情況看，產業指標的均值為24.6，基礎指標的均值為31.3，融合指標的均值為30.1，第一梯度和第二梯度省市的數字化指數都高于均值（見圖2）。第一梯度省市數字經濟全面發展，廣東省數字化水平領跑全國，北京、江蘇、浙江、上海緊隨其后；第二梯度省市產業數字化發展水平較高；第三梯度省市數字化指數水平有待提高。可見不同省市數字化發展水平參差不齊，但是數字化發展水平不高的城市也有專注的領域是頭部城市無法比擬的，本文進一步細分了每個省市數字化轉型的產業政策。

圖2 各省市數字化指數分布情況

（一）營商環境建設型，強調數字經濟賦能

作為與浙江、江蘇同被評為“營商環境最佳口碑省份”的工業大省，廣東工業行業門類齊全，大類行業基本實現全覆蓋。在提出要打造全國最優營商環境新高地后，廣東省專門設立了營商環境改革創新實驗區，率先成立首個營商環境改革局，專門出臺了《廣東省人民政府關于印發廣東省深化“放管服”改革優化營商環境近期重點工作任務的通知》，其中提到要加強數字政府建設，拓展電子印章、電子證照等應用，拓展“一網通辦”“一機通辦”“一窗通辦”，2020年底前實現40%以上省級申請政務服務事項辦理結果電子化、省直部門共享數據掛接率和數據鮮活率達80%以上。

浙江同樣十分重視利用數字化轉型促進營商環境優化，2020年11月，浙江省發布的《中共浙江省委關于制定浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“以數字化改革牽引全面深化改革，基本建成營商環境最優省、市場機制最活省、改革探索領跑省。”政務服務情況直觀反映了一個地區營商環境的法治化程度，浙江省過去五年“最多跑一次”改革和政府數字化轉型取得重大突破，推出了優化營商環境“10+N”便利化行動方案，以企業全生命周期“一件事”理念優化業務流程，加快“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”建設，持續完善“浙里辦”“浙政釘”平臺建設，成為審批事項最少、管理效率最高、服務質量最優的省份之一。

（二）綜合全面發展型，強調標桿引領作用

北京計劃建設全球數字經濟標桿城市。2020年9月，北京市發布《2020北京工業互聯網發展報告》，提出下一步將以“賦能全國數字化轉型”為目標，圍繞完善發展環境、夯實基礎設施、打造賦能體系、深化行業應用4個方向推進工作，同期發布了《北京市促進數字經濟創新發展行動綱要（2020-2022年）》，提出要將北京打造成為全國數字經濟發展的先導區和示范區。為此，北京加快建設新型網絡基礎設施、數據智能基礎設施、生態系統基礎設施、智慧應用基礎設施，打造金融科技基礎設施，大力推進科技與金融的深度融合；在不斷提升國際領先基礎設施建設的同時，持續深化一二三產業數字化轉型，做大做強軟件和信息服務業、電子信息制造業等數字產業，推動農業、工業、服務業高質量轉型發展，加快數字技術與經濟社會深度融合；推進數據交易平臺、數字貿易試驗區、數據跨境流動安全試點先行先試，打造輻射津冀兩地、服務全國的國家級工業互聯網產業集群。

（三）數字服務生活型，側重發展金融科技

在其他省市聚焦局部數字化轉型時，上海已經開始全面推進城市數字化轉型。上海人口密集，定位于國際金融中心和國際服務型城市，如何利用數字化讓城市真正服務于人，使數據賦能金融貿易是重點工作。今年1月，《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》正式發布，其中提到要推動“經濟、生活、治理”全面數字化轉型，助力創新型經濟、服務型經濟、開放型經濟、總部型經濟、流量型經濟“五型經濟”發展。在金融科技方面，打造上海“五個中心（國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心）”和“金融科技中心”，建設數字貿易會展合作平臺、數據賦能普惠金融、數字人民幣試點等；在數字生活方面，不只是打造智慧城市，而是將城市看作一個生命體，打造一流數字基礎設施的同時，引導市場主體參與數字化轉型場景運營，完善城市治理體系，使城市更有溫度。

（四）優化產業結構型，主推工業轉型升級

山東省經濟結構以第二產業為主，重工業占比較大，“四新經濟（新技術、新產業、新業態和新模式）”比重偏低，“調結構”和“促轉型”是山東省經濟高質量發展的重點。山東省的數字化轉型側重企業生產環節的效率提升和重點行業的轉型升級，2020年10月山東省發布《關于加快推進新型智慧城市建設的指導意見》，提出大力“培育數字產業新業態”和“推動傳統產業數字化轉型”兩項任務；此外，山東省啟動產業鏈固本強基工程，“一業一策”編制分行業重點產業鏈提升方案，對成熟行業、龍頭企業率先展開產業鏈、供應鏈重構；以工業機器人作為發展重點，開展智能工廠、數字車間培育工作，帶動制造業的智能化改造。目前，山東省專精特新“小巨人”企業數量達23家，居全國首位，一批制造企業在自身制造模式數字化、智能化的過程中已經實現了從生產型制造商向服務型制造商的轉變。

（五）以點帶面發展型，側重創新場景化應用

四川和福建都是國家數字經濟創新發展試驗區之一，均重視數字化應用場景的構建，通過構建多個場景化應用和典型案例，以點帶面帶動更多產業數字化轉型發展。如四川在今年政府工作報告中提出要“培育5個左右數字經濟發展先導示范區”“10個左右數字經濟產業示范園區”，并構建智慧醫療、智慧康養、智慧交通、智慧文旅、智能空管、普惠金融、網絡視聽等多個數字應用場景，為打破“數據煙囪”問題，建設公共數據開放網，共開放21個應用，包含資源能源、社保就業、財稅金融、商貿流通等22個主題。福建目標是打造“數字應用第一省”，2020年發布了135項數字經濟應用場景，“八閩健康碼”作為我國首個省級健康碼，廣泛應用于交通出行、返崗復工、就診、旅游、考試等場景，今年福建省將推動更多行業領域數字化應用，并提出要培育工業互聯網示范平臺和應用標桿企業，拓展產業數字化應用場景。這些應用場景不只具備示范意義，還能向更大范圍復制推廣，以點帶面驅動行業整體轉型。

（六）新型產業引領型，側重產業優化布局

湖北十分重視產業布局，大力布局光電子產業，率先提出要建成“芯屏端網”重要數據樞紐，打造“芯片-新型顯示屏-智能終端-互聯網”的產業集群格局，截至2019年，產業鏈聚集企業近400家，產業規模突破3000億元。“十四五”時期，湖北省進一步提出將著重培育打造一批萬億元產業集群，圍繞“四大產業集群、四大重點基地、四大創新融合”發展壯大戰略性新興產業。重視新興產業的引領作用，提出大力推動集成電路、數字、生物等十大重點產業發展，打破數字化轉型過程中重點領域的“卡脖子”問題。此外，湖北省還從產業和區域兩個維度，構建了“一芯兩帶三區”總體產業格局、湖北省“十大重點產業”布局、百家產業集群分布，因地制宜繪制了湖北省的產業布局圖。

三、數字化轉型的政策啟示

我國很多地區的經濟結構以傳統企業為主，行業分布廣泛且企業數量較多，如蘇州、溫州、泉州等地區產業結構和分布具有典型性，從這些城市地區特性出發，總結其數字化轉型經驗對全國大部分城市的產業數字化轉型具有重要的啟示意義。如溫州企業缺乏整合，經濟底部表現為典型的“低小散”狀態；蘇州新興高科技企業積聚但體量較小，難以獲取高質量發展韌性；泉州地區傳統產業面臨需求端多變、產品供給側結構性改革緩慢的壓力。實際上，這類城市的數字化轉型共性體現為傳統型制造業的產業數字化不足而新興產業的增長動能乏力，這種情況下，數字化轉型可以通過技術賦能實現產品迭代升級，為促進傳統產業優化升級打開新的窗口，也讓生物醫藥、電子元器件等新興產業獲得提升研發效率、靈活響應市場的能力。這些城市的數字化轉型的產業政策可以從要素市場出發，積極發揮多元聯合機制以構建新型生產關系，具體表現為要素、市場到生態的三步升級路徑：

（一）布局數據要素市場

資源基礎觀認為稀有資源可以創造價值和競爭優勢，而在數字經濟時代，數據成為需求和供給的橋梁，且企業的數字化程度越高，產生的價值增值效應越明顯。為促進當地政府充分釋放數據紅利，推動數字化轉型高質量發展，要加快數據發展成為促進社會生產的生產要素。

1.構建新型數字基礎設施。從各省市的政策來看，目前新型數字基礎設施不只是利用以往的5G、工業互聯網、大數據中心等對交通、能源、生態、工業等傳統基礎設施進行數字化、網絡化、智能化改造升級，還包括發展物聯網、人工智能、邊緣計算等新一代信息技術的產業應用，催生創新業態，形成新的商業模式。

2.構建以大數據和大數據技術為核心的平臺，推動數據交易平臺合法化。自2015年開始，大數據發展上升為國家戰略，全國各地相繼成立大數據交易平臺，如貴陽大數據交易所、上海數據交易中心、浙江大數據交易中心等。通過建立數據交易平臺，可以推動數據的流通，發揮數據的商品屬性，促成數據交換、整合，推動數據開放共享，打破“數據孤島”和“數據煙囪”。

3.重視數據安全，建立數據安全相關制度。合理利用平臺的用戶數據，通過數據充分發掘和探索市場需求和競爭環境變化。目前的數據來源較為單一，縮窄了分析的視角，因此需要保障數據的流通，實現技術的共享、價值的迭代。

（二）建立政府引導、平臺賦能、龍頭引領和多元關聯方的聯合市場機制

數字化轉型不是一蹴而就的，而是一個協同進化、持續迭代的過程。協同的概念由德國物理學家赫爾曼·哈肯于1971年提出，其將協同效應理論定義為一個集群中的企業通過共享資源可以獲得高于單個企業的價值，集群協同效應進一步強調了產業鏈企業配合與核心企業帶頭引領作用對協同效應價值的影響。據此，筆者提出構建一個政府引導、平臺賦能、龍頭引領和多元關聯方的協同聯合機制。

1.政府制定好數字化轉型的相關法律、制度、監管措施，強化頂層設計和系統部署，穩妥推進數字化轉型進程。

2.在中層構建數字經濟綜合服務平臺，強化信息技術的應用，建設數字經濟園區和數字化平臺，推動實體經濟借助數字技術和新興技術設施實現轉型升級。

3.總結數字化轉型成功的典型經驗，加快培育隱形冠軍和單項冠軍，發揮龍頭引領作用，塑造傳統產業增長極。

4.充分發揮多元相關利益主體如數字技術供應商、咨詢機構和金融機構的輔助作用，特別是引入高端的生產性服務機構，從企業戰略、結構與信息系統架構等全方位服務傳統企業轉型升級能力。

（三）構建數字化生產關系

根據商業生態系統理論，商業生態系統中的每個成員構成一個整體，生態系統的運行需要生產者、消費者、政府部門和金融機構等各個組織的協調運作，單個企業的創新發展或者產業集群無法產生價值的多元創造。因此，產業數字化轉型不能只依靠企業數字化轉型，還需要構建數字化的生產關系。數字經濟下的生產關系創新具有三種主要形式：勞動適應性創新、組織制度適應性創新和契約治理適應性創新，而這些創新的實現，需要從全社會、全產業、全供應鏈的角度出發，創造匹配大數據、智能化、移動互聯網、云計算、區塊鏈等數字生產力的數字化生產關系。利用新消費、新投資等新經濟模式促進數字化轉型過程中的新供給、新需求，推動企業和政府部門自發進行數字化轉型。

1.在數字消費方面，通過信息技術廣泛連接消費主體，繼續推進電商平臺、遠程診療、數字文旅、網絡教育等新型消費模式。

2.在數字投資方面，鼓勵制造業企業“上云、用數、賦智”等具體行動、構建起“企業-產業鏈-產業生態”的數字化布局，推動傳統制造業智能改造。

注釋：

①“10+N”便利化行動方案：提升開辦企業、辦理建筑許可、獲得電力、獲得用水用氣、不動產登記、獲得信貸、跨境貿易、執行合同、納稅、辦理破產、企業注銷、知識產權保護便利度，以及證照分離改革便利度等涉企改革任務。

■旭日銜嶂｜付秀宏/攝

②數據煙囪即信息煙囪，又稱信息孤島（information island），指的是一種不能與其他相關信息系統之間進行互操作或者協調工作的信息系統。

③湖北“四大產業集群、四大重點基地、四大創新融合”戰略：集中力量建設集成電路、新型顯示器件、下一代信息網絡、生物醫藥四大國家戰略性新興產業集群，打造“光芯屏端網”、大健康等具有國際競爭力的萬億產業集群；高質量建設國家存儲器、國家航天產業、國家網絡安全人才與創新、國家新能源和智能網聯汽車四大基地；著力推動人工智能、大數據、物聯網、區塊鏈四大技術集成創新與產業深度融合，促進平臺經濟、共享經濟健康發展。