芻議遼寧省水質斷面生態補償制度的立法完善

王 珺 張尤佳 許萌哲 李崇銘 屈甲茂

(東北大學 遼寧沈陽 110000)

在環境保護領域，法律也是制度構建之根本。分析可知，上世紀九十年代開始有國內學者研究生態補償，2004-2013年間研究數量快速上漲，2013年至今對這一主題的研究雖有波動，但總體量仍較大（見圖1）。與研究體量不符的是，關于生態補償法制度的研究究少之又少（見圖2），由此可見，我國還未構建起完善的生態補償法律制度體系。因此，本文結合遼寧省河流斷面水質污染補償立法現狀，對生態補償立法相關問題進行分析，并提出相應建議，以完善遼寧省生態補償立法體系。

圖1 生態補償相關文獻發文量

圖2 生態補償相關文獻主要主題分布

河流斷面水質污染補償屬于生態補償，生態補償作為實現綠水青山就是金山銀山、促進流域上下游間協調發展的重要制度保障，其實施可兼顧社會經濟效益和生態環境效益，可謂雙贏。河流斷面水質污染補償以保護河流生態環境為目的，通過獎優罰劣來平衡流域上下游之間的社會經濟效益和生態環境效益。

一、遼寧省河流斷面水質污染補償現狀

（一）遼寧省河流斷面水質污染補償立法現狀

我國還沒有頒布圍繞生態補償的專門立法，在生態補償主體界定、范圍劃定、補償方式及測算標準等方面的規定還未成體系，各項內容散見于多個法律法規之內，使得生態補償的在現實的操作中出現很多難題。生態補償專門立法的缺失導致地方雖有相關規范性文件，但約束力較弱。

由表1可知，目前遼寧已經形成了相對來說比較完整的生態環保補償制，由下游受水區定期向水源地保護區與上游達標城市支付相應的補償費，用于補償上游城市的生態環保成本與各項損失并對生態保護區建設進行補貼。

表1 遼寧省河流斷面水質污染補償立法現狀梳理

近年來，遼寧省財政廳堅持以生態環境保護為重點，講求“先環保，后經濟”，以健全重點生態功能區補償機制、加強工作保障為工作原則，不斷完善現有的轉移支付制度，建立新型財政縱向生態補償機制，使遼寧省生態環境保護事業取得了較大進展。

（二）遼寧省河流斷面水質污染補償實施現狀

在遼寧省出臺河流斷面生態補償方案后，在2017-2019年間，各地級市紛紛出臺了有關當地河流斷面水質補償的地方政府規章。各地規章以當地實際出發，形式上落實上級文件規定，實質上加強了河流斷面水質污染補償的補償和監管力度，把考核指標、考核周期等考評內容以條文的形式固定下來。各地規章中規定了基層政府、市環保局與市財政局之間的協同關系，在宏觀上以法律的形式確定了生態補償的主體范圍。與此同時，文件中新建立常態化監管與應急管理相結合的監管方案，也使得補償制度更加完善。

由下表可知，在2014至2017年間，遼河流域主要斷面各類水質中劣Ⅴ類水質占比呈持續增長態勢。2017年4月遼寧省水流斷面補償規范性文件頒布后，這一情況在2019年得到了巨大的改善，遼河流域主要斷面各類水質中劣Ⅴ類水質占比較2018年大幅下降，I-Ⅲ類水質占比也有較大提升。由此可見，遼寧省遼河水質狀況雖然在2018年有所反彈，但總體態勢向好，足以說明遼寧省水質斷面生態補償立法是有一定成效的。

表2 遼河流域主要斷面各類水質占比情況

二、遼寧省河流斷面水質污染補償立法困境

（一）生態補償量化標準難以測算

目前遼寧省有關生態補償的規范性文件中多使用核算法作為生態補償量化標準。核算法會對生態環境破壞后恢復成本、保護生態環境所喪失的機會成本進行估算，而后以估算數值為基礎確定生態補償金額。這種測度方式以單一的現金流為標準，以時間順序把所需補償的資金流串聯起來，補償同一主體可以做到分條列點、不重不漏。但在具體執行過程中，環境治理以及保持成本由于其尚未實際發生的屬性，在補償的具體標準中往往難以進行細致評估，導致部分成本未被納入考核范圍，使受償者利益受損。如何把環境治理以及保持成本計算清楚，是用核算法測度的一大難題。

通過對比《遼寧省東部重點區域生態補償政策實施辦法》和《山東省自然保護區生態補償暫行辦法》發現，遼寧省在測算補償標準時，分類別制定了各個指標的固定比例，總補償金額固定。而山東省則劃分出了基本補償資金和賠償資金兩個項目，補償資金會隨著污染減少的面積和程度而變化，生態保持越良好，補償數額就越大。因此，由于生態補償標準難以測算，遼寧補償的方案更多傾向于機械地套用核算法的計算標準，補償標準偏向計劃性，即使對各個地區補償可以區分出優劣緩急，也無法滿足總體的補償需要。山東的補償方案在生態補償測算問題上，對遼寧具有一定的可借鑒性。

無論是如何測量生態補償中環境保持成本，還是補償標準如何得到官民的一致肯定，抑或是如何把民意真實地納入到補償標準的考量范圍，都是擺在生態補償測度議題上的難題。

（二）生態補償標準偏低，實際操作效果欠佳

水源地生態補償標準根據水源地對生態保護的功能價值以及建設投入的機會成本和限制經濟發展的成本綜合決定。國家財政通過財力進行生態補償，地方政府是專項補助，對水區天然林和公益林的補助是專款專用，此部分補償只能用于天然林和公益林的造林、管理、防火等。當前，專項資金的投入很少，天然林和公益林每畝補償約為3.5元，該投入力度對于生態環境的保護作用非常有限。

根據遼寧省林業局規定，護林員人均負責約2000畝林地，但遼寧新賓縣水源地財政捉襟見肘，導致人均管理七八千畝，管理力度不足，林地被破壞面積增大。2000年以來，慶元縣和新賓縣因生態保護禁止木材采伐，收入減少近19億元，但是得到的補償僅有1.22億元。在富順縣，水田旱地平均每畝補償標準為1100元，但是每畝的平均收入卻早已經超過2300元，補償標準低，農民損失較大，可見在生態補償標準的制定和執行上仍有改善空間[1]。

另外，目前生態補償的范圍往往局限在水體質量的治理方面，而忽視了水域周圍的林木保養和水土保持費用。本就不夠充足的財政撥款更是捉襟見肘，“輸血”方式的做法本就無法從根本上解決難題，而“輸血”的不足更是讓基本問題都難以解決。因此，合理有效地分配補償資金，改善補償量化方法和擴大量化因子，適當提高補償最低標準，更體現得尤為重要。

（三）生態補償金來源渠道單一

目前，遼寧省生態補償金的主要來源是國家縱向轉移支付，即政府通過財政支付系統把資金直接撥付到應當受償的水源地。自2008年始，遼寧省財政每年拿出1.5億元用于新賓等東部山區16個縣（市、區）的生態補償[1]。這種生態補償模式雖然可以準確地掌控具體的資金流量，控制財政預算規模，在政策上協調生態補償與經濟發展規劃之間的關系，但其中存在的問題也十分明顯。定額財政撥款不能夠根據生態保護實際情況靈活調整補償政策和標準，造成財政撥款分配不均，生態補償金購買力逐年縮水，補償金額無法滿足居民實際需要，資金捉襟見肘等問題[2]。如何保證遼寧在其他領域建設不受影響的情況下獲得充足的資金？拓寬生態補償資金的來源途徑是重中之重。

山東省在這一問題上有著較為合理的解決方案，《山東省生態補償條例》指出，生態環境受益的自然人與法人都需繳納生態補償費，損害生態環境的自然人與法人也需繳納生態補償費，同時，條例中提示性地指出：接受國際國內和社會各界捐贈的社會資金。在這種多方參與的模式下，對損害環境的相關企業征繳生態補償費來加了高污染企業生產成本，倒逼企業改進環保設施，從源頭有利于產業優化升級；對受益的企業和個人征繳補償費，可以增加人們對于生態領域的重視程度，激勵相關單位和個人在污染苗頭剛剛起步時就行動起來，對破壞環境的主體及時舉報；同時，重視接受社會捐贈和國際援助也是獲取資金的重要途徑，在這一過程中，需要破除資金來源的意識形態枷鎖，廣泛吸納來自全球的社會各界人士的傾囊相贈，打造一艘生態補償資金池中的“鐵甲戰船”。但是，遼寧省在生態補償資金問題上，更多地堅持單一的政府財政撥付形式。資金定額的垂直調動，顯然已經不能滿足生態補償標準提高之后生態補償費用支出的需求[3]。

（四）利益相關者不清

目前，我國流域生態補償主要集中在單一行政區域內中小流域的水源地和水生態環境中，對于流域面積較廣的跨省流域來說，因為涉及多個行政主體，且各主體各自為政，導致現行政策呈現片斷化，缺乏長效性。基于水體流動性和流域跨區較廣的特點，水體污染物隨著河道流向，以污染源為中心，向下游擴散，輻射整個流域。上游污染，會影響下游用水，同時當然也存在上游保護，下游受益的情況，這種上下游之間的交叉影響也在很大程度上給補償主客體的確定帶來了難度。是選擇單向補償還是雙向補償？補償額如何確定？地方立法相關利益主體難以界定的問題成為橫亙在流域生態補償政策制定者之間的難題。

三、遼寧省河流斷面水質污染補償立法建議

（一）完善補償標準量化方法

可在現有《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》的指導下，繼續完善補償標準量化方法來為流域生態治理提供科學理論和技術支持。首先，應使用意愿調查法對公眾使用水資源的支付意愿和受償意愿以定量的方式分析大樣本，為保證數據準確性，結合具有遼寧本地特色的大伙房水庫試點經驗，結合現有的市場價值、生產成本和機會成本進行多方協商，在意愿兩主體間進行平衡，以環境經濟學方法估算評價標準。最終，以估算的評價標準試運行，在實踐中檢驗補償量化標準的可實施性。

（二）探索補償來源的多樣性

打破補償資金主要來自于專項撥款的傳統模式，持續增加橫向財政補償，逐漸增加市場補償占比，利用稅收調整、政策支持的輔助手段，盤活民間與市場的力量，建設更多渠道完善補償制度。

1.鼓勵多渠道投資和社會資本介入

打破補償資金主要來自于財政專項撥款的傳統模式，按照“誰收益，誰補償”的原則，將補償的主體由受水地政府擴大至社會各界，對直接受益的企業和個人額外征收補償費用，拓寬補償渠道，建立由流域行政單位主導，社會各界共建的多元投資體系。同時廣泛吸引社會資本，由政府發行債券、設立基金會等方法積聚更多資本，建立由流域行政管理單位主導，多元共建的多元投資體系。

2.建立“造血型”生態補償機制

通過制定規范性文件建立“造血型”生態補償和特色產業發展體系。吸引個人承擔生態系統農業、生態系統林業、生態系統旅游、可再生能源開發和循環經濟等項目，將生態補償轉變為當地的經濟發展助推力。并通過實施項目為當地居民創收，同時，通過銀行政策性貸款和投資增加對特色地區和優勢產業的支持。促進特色產業效益的增長，為增加地方政府的財政收入和增加工作崗位發揮推動作用以反哺生態。

（三）完善河長負責制

建立新的統一協調機制，完善建立河流基本檔案，整理河流污染物、生態補償方式、檢測體系等相關信息的收集工作，發揮河長制的協同功能和技術支持功能。解決遼寧省河長制建設權責不明的問題，管理真空地帶無人能管、無人愿管，導致工作無法順利開展的問題。

同時，也應建立與河長制相匹配的監督體系，避免“一言堂”和權力過剩的問題，推動此項機制走向常態化、法制化，真正發揮其應有的效果。將信息公開與民間監督結合起來，改變遼寧省河長制的公共參與度低，缺乏社會力量的參與的狀況，倒逼地方政府了解水域的基本情況，強化河流綜合治理。

（四）推動生態補償法制化

首先，有必要利用2015年后遼寧省及地級市具有立法權的優勢，通過省級制定規則，結合流域的自身狀況，對癥下藥，以法律條文的形式規范相關內容、框架、措施和生態補償利益各方行為來保證生態補償實施的長期性和延續性。這些立法包括水資源保護法規、資源開發法規、廢物排放法、生態移民法規等。

其次，立法的同時，要健全利益協商仲裁機制[4]，從跨省、省內跨市、跨縣等三個維度層面入手，給予流域管理部門相應的法律職權，如管理補償資金，監管其使用等，同時仿照青海、貴州建立生態專業法庭，使生態活動進入司法程序。通過法院的案件審判，使生態文明建設在法律層面上得到具體體現，讓人們樹立生態意識、尊重自然規律，將保護生態作為公民的法定義務。

四、結束語

隨著近年來遼寧省河流斷面水質污染補償制度的逐步完善，遼寧省河流水質狀況呈現良好態勢，但仍然存在生態補償量化標準難以測算、生態補償標準過低、生態補償金來源渠道單一、利益相關者不清晰以及基礎性制度缺乏導致的法律適用紊亂等問題。這些問題的存在，致使我省在水污染防治工程實施至今，仍然不能徹底解決劣IV類水質對我省環境質量的困擾。這與山東省在2020年徹底消除劣IV類水體的環保進程相比，仍然存在一定的差距。

本文結合我省生態補償法規立法現狀，同時參考了各級政府部門河流水質斷面生態補償相關政策文件，對我省水質斷面補償情況進行了綜合分析，制定了較為詳細的解決策略：

1.完善補償標準量化方法。以聯合國SEEA標準為指導，對遼寧省的人口、經濟、民族、政治等相關因素、狀況進行研究，制定適合流域特點的有針對性的補償辦法。

2.探索多樣性的補償方式。專項撥款制度受限于遼寧省的財政狀況，政府財政壓力過大，也存在財政缺口的風險。因此，加強流域行政單位之間的協作性，鼓勵多渠道投資和社會資本的介入、建立“造血型”生態補償機制是解決生態補償資金來源的當務之急。

3.建設河長負責制。當前我省河長制已全面推行，但河長制制度背景下，問責主體往往不能夠統籌整個流域的生態補償標準，易引起補償標準不一，污染治理難以統籌、有心無力的困境。因此，強化河長問責制，細化河長責任分工，加強河長對河流治理與生態補償合作勢在必行。

4.推動生態補償法制化。建立健全利益協商仲裁機制，建立生態專業法庭，使生態活動進入司法程序，加強法治宣傳。“立法、執法、司法、守法”多角度共建新型法制體系，讓生態補償制度繼續在法治的軌道下前行。