建設更具韌性的安全發展城市

薛宏偉　杜永吉　王婧

城市是一個復雜的社會系統，不可能徹底遠離風險，但可通過增強韌性，讓其擁有更強的能力來應對風險。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出建設“韌性城市”，反映了城市發展向內涵提升、品質提高轉變的時代要求。長期以來，江蘇十分重視城市的安全發展建設，城市韌性不斷提升。作為建設美麗宜居城市的題中之意，“韌性城市”寫進了江蘇“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標中。建設更具韌性的安全發展城市，正在成為江蘇建設高質量平安中國示范區和安全發展示范城市的重要內容和推動城市治理現代化的重要抓手。

從城市安全發展的角度來說，今天的“韌性城市”具有更加豐富的特質。

更具韌性，要求城市安全發展的內涵更加豐富。從安全發展的理念出發，“更具韌性”的城市不僅要能夠有效應對和解決來自大自然的沖擊和損害，也要能夠及時妥處和消除社會風險所帶來的破壞和影響。此外，防范次生災害也不容忽視。特別是，當自然災害與社會風險相伴而生時，風險疊加交織，更會影響城市安全。

更具韌性，要求城市安全發展的特性更加鮮明。在城市安全發展中，不僅有常態風險，也有特質隱患。因此，既要不懈防范常態性風險，又要積極關注“特質隱患”，即每個城市或某一類事件中特殊性的風險隱患。江蘇13個城市的發展既有共性、更有特質，如南京高樓較多，高層防火壓力大;沿江、沿湖城市，水質安全是重點;化工產業集聚的城市，防止化工事故則是重中之重。針對“特質隱患”，城市治理要在事前預警、超前研判時，把握走向、留有冗余，在制定措施、進行處置時，從法律規范、風險評估、社會適應、事中監督等多角度進行調控，防止政策措施偏離預期。

更具韌性，要求城市安全發展的能力更加全面。既關注“韌性”指標，又關注“韌性”應對;既提升“硬件”體系，又關注“軟件”實力建設。在“韌性”視角下，城市安全風險治理在很大程度上不僅取決于城市設施、物資貯備、力量準備等可見投入，也與看不見的“軟件”密切相關，如有效的應急管理指揮體系、智能化的信息系統，以及平和的社會心態、完善的法律法規、健全的社會組織。特別是在城市人口、規模不斷擴大，功能不斷增強，運行系統日益復雜的背景下，更需要城市在組織、制度、文化等領域呈現敏銳性、回應性、包容性和調適性。

基于城市高質量安全發展考量，鑒于韌性城市具備的系統性適應能力，打造更具韌性的安全發展城市要從以下四個方向著力。

一是理念引領頂層設計，增強城市發展韌性。以韌性理念指導城市規劃。要將韌性城市理念作為指導性原則融入城市經濟、社會、文化、生態等各個系統，覆蓋空間規劃、設施建設、系統運行、協同治理等各個方面，貫穿理念拓展、規劃部署、執行細化等各個流程，實現統籌布局和全面推進。明確韌性城市發展目標。隨著各類要素持續向城市聚集，城市安全發展將始終面臨各類傳統和新型風險因素的挑戰。打造更具韌性的城市，要注重增強城市的綜合應急能力以及應對未來挑戰的適應和創新能力，重點提升城市應對風險的吸收能力、防御能力和適應、學習提升能力，建立事前預見、事中可控、事后提升的全周期閉合鏈條。優化城市韌性指標體系。城市韌性指標通常包含基礎設施、經濟、制度、社會韌性等多個維度。在韌性指標選擇上，要注重江蘇本土特色，突出各個城市的安全風險特質，兼顧物質因素和社會因素，平衡技術因素和人文因素，體現個體、社區、城市和城市群等不同維度韌性的聯系和互動，根據城市發展戰略和水平進行動態調整，及時對接規劃部署與執行。

二是加強城市安全設施建設，增強基礎設施韌性。城市基礎設施是韌性城市建設、發展、運營的根本，是保障城市公共安全的基石，其自身可靠性、相互關聯性和災害適應性是城市韌性的重要構成。完善平戰結合的基礎設施建設。充分規劃現有空間，以多中心和混合功能為建設目標，實現老城區和新城區建設聯動，強化固定防災避險場所和預控應急場所布局;完善生命線工程建設，保障城市水電油氣管道的系統冗余和靈活性;加強現有基礎設施維護升級，并制定交通物流、市政能源、通訊保障等應急方案和通道;將居民小區的生活功能與安全功能相結合，建設綜合性智慧小區。推進新舊基礎設施建設融合發展。推進人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設，以及傳統基礎設施數字化、網絡化、智能化改造，提升城市公共安全應對效率。強化跨區域基礎設施一體化建設。如長三角城市群地緣相鄰、產業集聚、往來密切，突發安全事件易產生輻射性、整體性、破壞性影響。要在強化跨區域基礎設施一體化建設、完善區域基礎設施運營管理機制基礎上，充分利用數字資源優勢，統籌協調域內資源，增強城市群協同抗擊風險的空間韌性。

三是突出社會參與，提升基層治理韌性。構建“公助+共助+自助”常態治理的“韌性模式”。堅持和推進“大數據+網格化+鐵腳板”的防控經驗，形成政府、社會、市民多元共治、齊抓共管的城市治理格局，將各主體潛能轉化為風險防控的強勁韌性，共同推動公共安全網絡構建。打造基層治理單元的“韌性社區”。加強社區公共服務設施和應急空間、物資準備，將防控資源、服務、力量匯聚下沉到社區，將社區打造成為城市安全發展的基本單元，增強城市韌性的“動力源”。同時，以人為本培養城市居民“精神韌性”。社會心態和公眾輿論是城市韌性的重要支撐，應正面引導取得社會認同，為城市韌性打造“防波墻”、增添“粘合劑”。

四是強化科技支撐，科技賦能城市韌性。科學技術的發展進步是推動韌性城市建設的外部動因。大數據、人工智能、云計算、5G和物聯網等新一代信息技術的廣泛應用，打破了政府、社會和企業之間以及私人部門之間的信息壁壘，已成為重要的治理工具。而科學技術與經濟社會的高度融合，也深刻影響國家治理理念和實現路徑。黨的十九屆四中全會明確指出，要“重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平”。為此，要鼓勵社會各界挖掘各類信息技術在韌性城市安全發展中的契合點，建立合理、規范、實用的技術標準體系，加大科研經費投入，形成易于韌性城市建設的技術體系和模式。切實發揮大數據的預測分析和知識服務、人工智能“頭腦”智慧化感知、區塊鏈信用賦能作用，實現數據共享、風險測算、態勢感知、恢復重建和后續跟蹤，全面提升城市風險識別能力、公共服務水平、災害預防能力和災后恢復能力，使城市運作更高效、管控更精準、服務更到位。

（作者單位：公安部現代警務改革研究所）

責任編輯：何樂