小支點撬動大治理

摘要：推行村級“小微權力”清單制度，是鄉村振興戰略背景下全面從嚴治黨向基層延伸、凈化鄉村政治生態、厚植黨的執政基礎、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要抓手。近年來，山東省郯城縣堅持從“小”處著眼、從“微”處著手，以加強村級“小微權力”監督為重點，以提高村民自治水平為核心，以優化服務群眾機制為落腳點，著力推行村級“小微權力”清單制度創新，在監督完善村級“小微權力”工作上探索出一套行之有效的“郯城實踐”“郯城方法”。

關鍵詞：“小微權力”;清單制度;鄉村治理;村治價值

中圖分類號：D427.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.007

村級“小微權力”是指村（居）組織依法行使和依法協助政府行使的村級重大決策、重大活動、重大項目等涉及資金、資產、資源使用的各種村級事務的管理服務權力。“小微權力”雖然微小，但受眾廣，并且這些權力一頭連著政策，一頭連著老百姓，關系著民生利益，是基層人民群眾關注度高、感觸大的權力。當前，村級權力運行不規范、監督不到位、決策隨意性大等問題十分突出，不僅影響了農村基層組織建設，損害了人民群眾的利益，啃噬了人民群眾的幸福感、獲得感，而且制約了鄉村振興的進程。推行“小微權力”清單制度，探索鄉村治理新模式，是全面從嚴治黨向基層延伸、凈化鄉村政治生態、厚植黨的執政基礎、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要抓手。山東省郯城縣推行村級“小微權力”清單制度的有益探索，為豐富和完善鄉村治理體系提供了重要借鑒。

一、村級“小微權力”清單制度創新的緣起

村級“小微權力”清單制度的推行是鄉村振興戰略背景下，對鄉村治理制度化轉型的一種積極回應。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，國家日益加大對農村的扶持力度，大量的涉農資金以項目形式下撥到村。但由于監管乏力，加上部分村干部黨紀國法意識淡薄，村級“小微權力”運作不規范，尋租空間大，在扶貧、惠農、征地拆遷、集體資產等領域出現了大量的弄虛作假、優親厚友、不公不明、以權謀私等不正之風和腐敗問題。據統計，2019年，全國共查處扶貧領域腐敗和作風問題8.5萬個。據中央紀委國家監委公布的相關數據，2020年6月全國查處違反中央八項規定精神問題中，鄉科級及以下查處問題數57791個，占比93.2%，占到了查處總數的9成以上。習近平總書記強調，相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切，“微腐敗”也可能成為“大禍害”。基層干部直接面對群眾，是惠農政策的宣傳者，也是涉農項目、資金在“最后一公里”落實的執行者，村干部在權力行使中的打折扣，嚴重影響黨的惠民政策在基層落地生根。如何更好地預防農村基層腐敗，規范村干部手中的權力，已成為擺在各級黨委、政府面前的一個重大現實問題。正是在這樣的背景下，權力清單制度浮出水面。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出地方各級政府及其工作部門要建立權力清單制度，依法公開權力運行流程。2015年3月，中辦、國辦聯合印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。截止2016年年初，權力清單的編制在全國各省級政府陸續完成，各地方政府也隨之開始廣泛關注農村基層“小微權力”的規范運行。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，推行村級“小微權力”清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度。十九屆四中全會更是突出強調，要明晰權力邊界，規范工作流程，盯緊權力運行各個環節，壓減權力設租尋租空間。在黨、政、民多方面的共同努力下，農村“小微權力”治理困境得到了有效改善。郯城縣村級“小微權力”的規范運行正是國家治理體系和治理能力現代化在基層的真實寫照。

二、郯城縣村級“小微權力”清單制度的主要做法及其村治價值

近年來，郯城縣堅持從“小”處著眼、從“微”處著手，以加強農村“小微權力”監督為重點，以提高村民自治水平為核心，以優化服務群眾機制為落腳點，著力編織關住村級“小微權力”的籠子。為更好地全面貫徹落實十九屆四中全會精神，推進制度創新，2020年3月初，郯城縣開始推行村級“小微權力”清單制度，努力在監督完善村級“小微權力”運行工作上探索一套行之有效的“郯城實踐”和“郯城方法”。

●郯城縣村級“小微權力”清單制度的主要做法

明確權責清單，厘清村權力邊界。為規范村居干部廉潔用權，制定“權力清單”“責任清單”和“負面清單”三張清單。其中，“權力清單”涵蓋村級重大決策、村級“三資”管理、村級工程招投標管理、救助救濟等8類30項小微權力，明確了村級組織的權力“邊界”。“責任清單”與“權力清單”相銜接和配套，明確了村黨組織、村委會、村務監委會、村集體經濟組織等村級組織相關的16項職責以及6項鄉鎮職責和4項縣直相關部門職責，確保權責相統一。“負面清單”明確了違規舉債、坐收坐支等10種重點禁止行為，以“十不準”為干部履職劃定“底線”和“紅線”，堵住村級事務辦理中可能出現的“潛規則”。

制定運行流程，強化規范用權。制定出臺《村級小微權力運行規范指南》，對8項“小微權力”涉及到的30個事項逐項找出其權力運行的關鍵節點，厘清各個節點的內在聯系，科學繪制權力運行流程圖，明確每項權力的辦理主體、操作流程、時間要求、監督管理等具體要求，引導村級組織和村干部“照單辦事、按圖操作”，切實減少村級權力運行的隨意性。

推行“三務公開”，堅持陽光曬權。健全完善黨務、村務、財務等“三務”公開制度。一是規范公開內容，將村級黨組織、村民委員會、村集體經濟組織的黨務、村務、財務納入公開范圍，做到運行程序公開、過程公開、結果公開。二是豐富公開方式，通過“三務”公開欄、村情發布會、燈塔——黨建在線、黨群微信等多種渠道，定期公布重要事項，確保群眾知情權、參與權。三是提升公開時效，明確專人負責“三務”公開工作，確保按照規定時限及時有效公開到位。四是創新公開制度，有序推行“點題公開”“疑問反饋”“村務卡結算”“村級會計委托代理”等制度，增強權責“透明度”。

強化四級監督，杜絕“權力尋租”。2019年以來，郯城縣積極整合各方監督力量，暢通多方監督渠道，強化“四級監督”體系，切實構建立體監督網絡，確保村級“小微權力”在監督下有序運行。一是強化村級自身監督。積極引導廣大黨員和村民參與村級重大事項的決策、執行和結果公開，對重大事項全程監督;村監事會每月審查一次本村經濟組織財務情況并向股東公布;村務監督委員定期收集、受理村民意見建議，每月組織開展“微巡查”，發現問題及時上報。二是強化鄉鎮屬地監督。派員參加村級重大事項決策，對“小微權力”運行不力的進行約談督促;強化鄉鎮監督檢查，對村級“小微權力”運行情況每年檢查一次，將“小微權力”運行情況列入本鄉鎮年度考核，對發現的問題及時反饋整改。三是強化紀委監委專責監督，設立互動二維碼，引導群眾反映違反小微權力運行的相關問題，適時組織開展“小微權力”落實專項檢查。三是強化紀委專責監督。設立互動二維碼，引導群眾反映違反“小微權力”運行的相關問題;適時組織開展“小微權力”落實專項檢查;加強談話提醒，把村級“小微權力”規范運行情況納入廉政談話內容。四是強化部門職能監督。把落實村級“小微權力”規范運行情況納入縣委巡察重要內容，加強農村集體經濟組織審計監督，對群眾來信來訪反映強烈的村組織進行重點審計，對農村財務中的熱點難點進行重點監督，通過大數據等不斷推進監督方式方法和手段創新，推動縣委巡察向行政村延伸。

堅持違責必究，完善制度配套。制定出臺《郯城縣村級小微權力運行監督和責任追究辦法（試行）》，細化3類25種責任追究情形;精準運用監督執紀“四種形態”，科學精準審慎有效進行追責問責，明確通報曝光典型問題、提出紀檢監察建議、推動以案促改3種追責方式;用好追責結果，將其與報酬補貼掛鉤、評先評優掛鉤;盯緊“小微權力”運行各環節，加大追責問責力度，及時糾偏，精準問責，做到“有權必有責，違權必懲罰”，以懲戒性的約束，倒逼權力規范運行。

●郯城縣村級“小微權力”清單制度的村治價值

通過扎實開展工作，郯城縣探索監督完善村級“小微權力”運行工作取得了明顯成效，逐步構建起權責明晰、公開透明、操作規范、相互制衡、簡便高效、監督有力的村級“小微權力”運行機制，使村級“小微權力”運行有準頭、村干部有怕頭、老百姓有甜頭、鄉村振興有奔頭，為決勝脫貧攻堅提供了堅強的保障。

權力尋租空間大大縮小。“小微權力”清單制度將村級權力的運行以及公共服務的供給以一種清單的方式呈現，構筑了一整套具有內在邏輯性的規則體系，使得村干部職權定位更加精準化，職權邊界更加清晰化，清楚自己該干什么，不該干什么，不僅強化了“有權必有責、用權受監督、違規必處罰”的廉潔從政意識，而且讓權力嚴密運行于制度框架內，可以最大限度地減少自由裁量權，減少村級組織和村干部用權的隨意性，有效遏制了權力尋租的沖動，消解了村干部政策執行的選擇性，保證了各項涉農政策執行不走樣，增強了群眾對村干部的信任度。

基層群眾辦事更加便捷。“小微權力”清單的可視性和流程性，使每一項村務辦理的流程、地點、所需材料、辦事人員、辦理時間等相關信息準確便捷地傳遞給村民，他們只要“照單操作”， 一次性就可以提供事務辦理所需的全部資料，減少了群眾跑腿的次數，辦事效率大大提高，滿意度不斷提升。2019年以來，全縣與村務有關的信訪矛盾不斷減少，信訪量大幅下降。

村務監督指向更加精準。“小微權力”清單制度的實施，厘清了服務群眾“最后一公里”的權力底數，流程化、圖表式、透明化的權力運行過程讓村級權力由抽象變得具體，模糊變得清晰，群眾看得懂、看得清、用得了，不僅有效保障了其知情權，而且通過流程設計明確了村務監督的程序、方式、介入監督的節點，大大提升了對群眾反映強烈的廉政風險較大的權力事項進行監督的針對性，有效消解了基層腐敗的風險。

鄉村治理的現代性趨向不斷增強。“小微權力”清單制度的實施給鄉村治理注入了許多現代性因子：權力清單制度中“限權”“定責”“保利”的法治邏輯，有效推進了村級治理由人情治理向依法治理的轉型。在“小微權力”清單制度治理方式的轉變中，權力主體由社會事務的管理者成為了公共服務的提供者，權力回歸到為人民群眾提供服務的最初涵義。“小微權力”清單制度對村民普遍公共利益的認可和回應，增強了他們對公共事務的參與意識，助推了村民公共精神的形成。“小微權力”清單推行過程中，“村民微信群”“鄉村公眾號”等數據平臺廣泛應用，鄉村治理的技術化和數字化趨向越來越明顯。所有這些，無不標志著鄉村治理現代性的不斷增強。

三、郯城縣村級“小微權力”清單制度的優化路徑選擇

為進一步有序推進郯城縣村級“小微權力”清單制度，破解辦事不公、財務不清、服務不優等問題，應強化責任擔當，準確把握“黨的領導、依法治村、務實管用、因地制宜、陽光公開”五條原則，正確處理“共性與個性、規范與便捷、線上與線下、頂層設計與基層首創”四個關系，切實增強制度體系與基層社會發展的適應性，全面規范村級權力運行，優化議事決策流程，破解辦事不公、財務不清、服務不優等問題。

●妥善處理村級“小微權力”清單制度推進的持續性與內生動力不足之間的張力

“小微權力”清單制度創新既是地方黨委政府自上而下強力推進的制度變遷過程，也是農村社會內生性治理需求自下而上推進的結果。但在一定程度上，作為村莊治理主體的村干部和村民貫徹落實該項創新制度的內生動力不足，影響這一制度的持續性和治理效應。究其原因：一是村級“小微權力”清單制度的實施，某種程度上壓縮村干部的權力空間及以此為支點的追求制度外利益的機會，由此也影響了他們參與村務的動機;二是村干部低待遇與高責任之間的落差，致使村干部心理不平衡，影響了村級“小微權力”清單制度持續化推進;三是落實全面從嚴治黨的責任和壓力傳導呈現“上熱、中溫、下冷”逐級遞減之勢，在基層傳導不夠，個別鄉鎮存在不愿抓、不會抓問題;四是當前村民的生存需求大于政治參與需求，當村務與自身直接利益相關性不大時，其關注度和參與度大大降低，對村級“小微權力”的監督作用發揮不明顯。對此，一要完善對村兩委班子成員的考核評價及獎懲機制，對“小微權力”清單制度有力推進的村干部，通過激勵措施充分調動其履職盡責的積極性。而對于違背“小微權力”清單運行規范、造成村民利益受損的村干部，通過懲戒機制對其偏離制度的行為予以糾正，根據不同情節進行處罰，體現權責對等原則，從而更好地規范村干部用權。二要選齊配強村兩委班子，加強對村干部的廉潔教育，提升其為人民服務的宗旨意識。三要進一步加強宣傳，將“小微權力”清單作為一種價值理念導入到村級治理中，提升村民對小微權力清單制度的認同度，激發其對村莊公共事務的參與意識。四是提高村干部的待遇，推動相關配套改革，通過提升經濟待遇、拓展政治發展空間等舉措，找準推進村莊治理現代化和保障村干部合規利益之間的均衡點，激發其干事創業的內在動力。

●切實維持依規行事和務求實效之間的平衡

“小微權力”清單制度創新促進了村莊治理的有序化、規范化。但另一方面，過于紛繁復雜的條文章程，也在一定程度上減少了村莊治理的自主性、適應性和彈性空間，進而有可能弱化村莊治理的效力和活力。尤其是基層往往面臨一些應急事務的突擊處理，一方面工作任務比較緊急，另一方面又要履行權力清單程序，可能根本沒有足夠的時間貫徹整個清單流程，堅持民主、依章辦事與推進上級工作在一定程度上成為一對矛盾。所以，在村級“小微權力”清單制度運行過程中，既要保障規則的有效性，也要提升其回應村莊治理實際的靈活性、適應性。

●有效協調權力清單的相對靜態與村級事務動態變化間的沖突

權力清單一經形成便處于相對靜止狀態，具有一定的穩定性。但現階段，隨著鄉村振興戰略的持續深入推進，國家進入鄉村社會的領域、事項和范圍不斷變化，靜態的權力清單和村級治理中動態變化的村級事務存在一定程度的沖突。因此，應結合上級政策和農村工作的發展變化，按照“革新、求進、提質”的要求，強化對村級“小微權力”清單的動態調整和長效管理機制，在縣級確定的八項村級“小微權力”的基礎上，結合鄉鎮實際，對權力清單的有關內容、操作流程、界定標準等進行必要的修訂、完善，切實做好清權、減權、確權工作，使之更具可操作性和適用性。

●大力推進村級“小微權力”清單制度的標準化建設

村級“小微權力”清單制度的標準化建設的推進有助于有效解決各鄉鎮甚至各村之間存在的權力數量不統一、名稱不規范、流程不完善等問題，不但可以預防村級“小微權力”清單制度的碎片化，維護權力清單的統一性、嚴肅性，而且便于各鄉鎮橫向比較，取長補短，整體推進。一是編制流程標準化。科學設計清單編制的啟動程序、編制程序和審核確認程序，形成閉環的清單編制運作流程。二是編制內容標準化。應涵蓋與村級經濟社會發展息息相關的村級公共服務、重大決策、黨建政務、村民自治等重大事項。三是清單要素構成標準化。詳細列出村級權力事項的法律依據、實施主體、管理流程、監督方式等方面的清單要素，實現與其它層級政府清單要素的有機銜接。

“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。郯城縣村級“小微權力”清單制度的實踐探索仍在繼續，并不斷接受時代、實踐和人民的檢驗。

基金項目

2019年山東省社科規劃基金項目《鄉村治理體系的現代構建研究》（19CZZJ08）階段性成果。

作者簡介

王林霞，臨沂市委黨校基礎理論教研部副主任、教授，研究方向：政治學。

責任編輯 李冬梅