完善新時期國土空間規劃體系的思考

鄧麗君 李平

摘要：建立新時期國土空間規劃體系是實現“多規合一”、構建可持續發展空間格局的重要手段，可以從根本上解決“規劃打架”等制約空間利用質量和效率等問題。當前，國土空間規劃體系重構在戰略規劃和概念規劃的作用、區域規劃的功能定位、特定經濟區的規劃編制、城市設計的“模糊”地位與歸屬、社區規劃的編制管理與銜接等方面仍存在一些問題。完善新時期國土空間規劃體系，應增加戰略專題或專篇、強化跨行政區域國土空間規劃地位、賦予特定經濟區管理機構適當程度的規劃編制權、明確城市設計的管理權限和編制要點、創新新時期詳細規劃的編制內容與管控方式。

關鍵詞： 國土空間規劃;規劃體系;規劃編制權

中圖分類號：TU982.2

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.009

2019年5月10日，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號，以下簡稱《意見》）以中共中央國務院名義重磅發布，提出了“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”的工作要求，[1]從根本上解決了“規劃打架”等長期制約我國空間利用質量和效率提升的問題，真正實現了“多規合一”。《意見》明確了分級分類建立國土空間規劃的工作思路，要求建立形成“五級三類”國土空間規劃體系，即國家、省、市、縣、鄉鎮“五級”和總體規劃、詳細規劃、專項規劃“三類”，強調不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃，[1]確立了國土空間規劃體系的核心地位，真正實現了空間規劃的頂層設計。

一、完善新時期國土空間規劃體系的幾個問題

●關于戰略規劃和概念規劃的作用

戰略規劃和概念規劃都在我國規劃編制工作中占有一席之地，二者具有一定的共性特征，因此合并討論。

上世紀90年代末，我國不斷完善規劃體系，積極借鑒國外發達國家經驗，引入了戰略規劃和概念規劃。概念規劃在國外比較常見，最典型的代表是新加坡。新加坡城市規劃分為兩個層次，即概念規劃和總體規劃。概念規劃是一種長遠規劃，通過制定長遠的發展目標、原則和長期土地應用策略，提供策略方向和措施，同時考慮經濟、社會和環境等方面的需求平衡，從整體上實現可持續發展。新加坡的概念規劃修訂通常根據國際形勢轉變，一般每十年修編一次。[2]同樣，戰略規劃主要是圍繞城市發展具有方向性、戰略性的問題進行專門研究，從經濟、社會、環境等綜合角度構建城市發展目標體系，提出發展策略，從而適應城市迅速發展和決策的要求。[3]

進入21世紀以來，我國許多城市紛紛編制城市戰略規劃，一般規劃期限超過20年，甚至達到50年，勾勒城市遠景發展輪廓，用于指導城市建設，這對于城市建設日新月異的發達城市確實起到了一定的積極作用。從以往規劃成果來看，戰略規劃的對象傾向于城市本身，適當考慮城市所處區域范圍，而概念規劃更加傾向于城市次區域或園區。

新時期國土空間規劃體系并未將概念規劃和戰略規劃納入其中。從編制層次看，戰略規劃和概念規劃未被納入國土空間規劃層次，但在任何一個層次均可進行戰略規劃和概念規劃;從規劃對象看，戰略規劃和概念規劃帶有較強的綜合性，與國土空間總體規劃任務要求類似，但規劃對象上有所不同，更加傾向于方向性、戰略性和策略性等問題，[4]注重非空間性問題往往多于空間性問題，更注重從戰略層面指導空間布局，這與新時期國土空間規劃體系的涉及空間利用的本質要求有所不同。

《意見》明確要求，新的國土空間規劃要落實中共中央國務院重大戰略部署，體現國家意志，自上而下編制各級國土空間規劃，[1]層層落實，對空間發展作出戰略性、系統性安排，其實質就是要將戰略性內容作為編制國土空間規劃的首要任務，這在一定程度上已經強化了戰略規劃層面內容在國土空間規劃中的體現。從可操作性看，由于戰略規劃和概念規劃涵蓋內容十分寬泛，編制主體涉及較多，以往發改、住建、國土等部門分別從各自管理角度均可組織編制，從編制任務的分解落實角度存在一定爭議，同時在規劃期限上沒有嚴格的界線，更加傾向于中長期甚至遠景目標。從新時期建立完善國土空間規劃體系角度出發，戰略規劃和概念規劃仍有其存在的意義，國土空間規劃仍需要戰略規劃發揮其戰略導向作用，作為國家意志落地的中間承載，承擔發展意識與空間布局的有效匹配，搞好國家發展規劃和國土空間規劃的過渡銜接，指導實現合理空間布局，滿足國土空間規劃體系的剛性管控和分解落實要求。

●關于區域規劃的功能定位

區域規劃是為實現一定地區范圍的開發和建設目標而進行的總體部署，為城市規劃提供有關城市發展方向和生產力布局的重要依據。[5]

歐洲國家較早建立了規劃體系，如德國建立的空間規劃體系較為明確地提出了區域規劃的層次，重點解決和協調各州之間的規劃問題;英國曾在20世紀80年代取消了倫敦和大都會地區的規劃議會機制，導致區域規劃一度停止，由于缺乏區域統籌，一些跨區域性的規劃建設如基礎設施建設不能有效實施。21世紀初，英國政府將規劃體系結構由兩級重新調整為國家、區域、地方三級，并出臺相關法案，確保區域規劃的協調作用的發揮。

我國自20世紀50年代起，結合新工業基地和新工業城市的規劃建設，逐步開始重視區域規劃。隨著城市化進程的不斷加深，規劃范圍不斷擴大，從最初小尺度關注工業基地和城市的區域規劃轉向了中等尺度的關注城鎮體系、國土空間、都市圈、城市圈等區域規劃，再向更大尺度的區域規劃轉變，如沿海經濟帶發展規劃、粵港澳大灣區發展規劃綱要、京津冀協同發展規劃綱要、長江三角洲區域一體化發展綱要，都體現了區域多主體協作和多方共贏。[6]這種大尺度區域規劃更加注重戰略性、導向性，往往上升為國家戰略。由此可見，區域規劃在規劃體系中發揮著重要作用。在《意見》中，區域規劃并沒有作為一個獨立的規劃層次提出，而是劃歸至國土空間規劃范疇，等同于相關專項規劃，即“相關專項規劃是指特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃”。這里有兩點值得進一步探討和明確。

一是區域規劃的功能定位問題。此前，中央文件《關于統一規劃體系 更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發〔2018〕44號）以中共中央國務院名義于2018年11月18日正式印發，明確了區域規劃的定位與任務，即“國家級區域規劃是指導特定區域發展和制定政策的重要依據”，“國家級區域規劃要細化落實國家發展規劃對特定區域提出的戰略任務，由國務院有關部門編制，報國務院審批”，[7]“國家級區域規劃主要以國家發展規劃確定的重點地區、跨行政區且經濟社會活動聯系緊密的連片區域以及承擔重大戰略任務的特定區域為對象”，[7]“以貫徹實施重大區域戰略、協調解決跨行政區重大問題為重點，突出區域特色，指導特定區域協調協同發展”。[8]可以看出，區域規劃在文件中被認定為一個注重戰略性的規劃，而非空間性規劃。《意見》中的跨行政區域的國土空間規劃是對空間開發保護利用作出的專門性規劃，涉及空間利用，簡單來看，兩者從規劃對象、規劃內容方面具有共性，但是在規劃方向上互有側重，仍存在潛在問題。

二是跨區域國土空間規劃的指導地位問題。跨區域國土空間規劃發揮著區域規劃的統籌作用，但其與所跨區域內城市國土空間規劃的層級關系有待明確。《意見》中明確提出，“下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃”，跨行政區域或流域的國土空間規劃的地位在《意見》中規定為相關專項規劃層級。編制跨行政區域的國土空間規劃要依據域內城市的國土空間規劃，專項規劃要體現特定功能，對空間開發保護作出安排，很有可能與原有規劃有沖突，這就對域內城市的國土空間規劃提出了編制調整要求。

●關于特定經濟區的規劃編制權限

特定經濟區泛指由國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準，在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。[9]自20世紀80年代開始，我國興起了“開發區熱”，特定經濟區如雨后春筍，遍地開花，成為我國經濟發展和建設的重要推動者。圍繞此類區域編制的各類規劃也層出不窮。

當前，國家級新區、自貿區、經濟示范區成為新的焦點，各地爭前恐后地加入申報行列，但仍有兩個問題值得探討。

一是責權問題。《意見》中明確了各級政府和自然資源主管部門作為編制主體，并未明確特定經濟區管委會具備國土空間規劃的編制權。同時，《意見》提出注重操作性的編制要求，即“按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點”。長期以來，各類開發區管委會發揮著政府職能，推動各類規劃的實施。自《意見》印發以來，部分省市陸續出臺本行政區域的配套文件，其中，浙江省印發的《關于加強國土空間規劃體系建設并監督實施的意見》提出部分類型詳細規劃可由市縣自然資源主管部門或由市縣自然資源主管部門會同屬地鄉鎮政府、管委會組織編制。北京市發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》明確提出，北京市區級國土空間總體規劃由區政府或北京經濟技術開發區管委會會同市規劃自然資源委組織編制，明確了開發區管委會的規劃編制權限。而其他未明確管委會規劃編制權限的省份有可能在規劃編制和實施過程中引發問題。

二是規劃編制主體潛在動態變化。特定經濟區是經政府批準設立的，因批準范圍并非完全是完整的行政區域，導致開發區、新區等特定經濟區的規劃范圍涵蓋多種情況。一般情況下，特定經濟區如國家級經濟技術開發區是在城市范圍內設定，按照《意見》要求，其規劃編制主體應為所在區域政府;特定經濟區如國家級新區有些是在本行政區域內設定，有些是跨行政區域設定，按照《意見》要求，其規劃編制主體應為所在區域政府或上一級自然資源主管部門;特定經濟區如國家級旅游度假區、保護區依然存在在本行政區域或跨行政區域的情況，其編制主體存在潛在動態變化的可能。在批準機關均為國務院的情況下，其規劃的編制主體可能是國家相關部門、省級政府或市級政府。一方面，地方政府作為編制主體有利于充分結合實際;另一方面，中央機關作為編制主體有利于國家戰略的貫徹落實。從一定程度上看，這種編制主體潛在的動態變化可能影響未來特定經濟區的申報設立。

●關于城市設計的“模糊”地位與歸屬

在構建新時期國土空間規劃體系之前，城市設計一直是城鄉規劃編制工作的重要組成部分。《意見》要求運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段改進規劃方法，提高規劃編制水平。[1]可以看出，國家在構建新時期國土空間規劃過程中，充分肯定了城市設計的作用，將其作為手段是促進國土空間規劃落實、提升詳細規劃可操作性的重要輔助。因此，搞好城市設計與國土空間規劃的銜接顯得尤為重要。

一是城市設計長期處于“模糊”地位。一直以來，城市設計的非法定地位問題被諸多學者和從業人員所詬病。《意見》指明將城市設計作為手段，在一定程度上表明了其不作為法定規劃類型而作為輔助性規劃的地位。但結合以往工作實踐，城市設計工作更多地充當著城市“三維”管理的參考依據，發揮著不可替代的作用。從工作對象看，城市設計側重城市中各種關系的組合，重點研究建筑、交通、開放空間、綠化體系等內容，是一種整合狀態的系統設計，介于空間規劃、景觀建筑和建筑設計之間。[10]從工作內容看，城市設計的重點是建筑高度（天際線景觀）、室外空間、街墻界面、人車分流的解決方案、整體材質色彩等等。[11]《意見》所指“三類”法定規劃，即總體規劃、專項規劃和詳細規劃，城市設計很難被簡單認定屬于某一類型。而在現實規劃工作中，一方面，并未具備法定規劃的實施權威地位，設計管控“失靈”;另一方面，城市建設對“三維”空間的管理行為不斷增多，城市立體空間的景觀營造需要指引，城市設計需求旺盛，成果層出不窮，投入大量的人力、物力和財力。因此，城市設計“模糊”地位問題亟待解決。

二是城市設計的管理權限有待明確。部門職能調整前，城鄉規劃、城市設計由住房和城鄉建設部門組織編制;機構改革后，城鄉規劃管理權限劃歸自然資源部門，但城市設計的編制權是一并劃歸還是繼續保留并未明確。一方面，城市設計未作為法定的規劃類型，已出臺的文件僅明確了國土空間總體規劃、專項規劃和詳細規劃的編制主體;另一方面，雖然城鄉規劃管理工作權限變更，但住房和城鄉建設部門所負責的城市建設、舊城更新仍需開展城市設計等工作，尤其針對已建成區域內的設施更新、立面改造、景觀打造、綠化等等，確實難以在詳細規劃指標控制中得以體現，缺乏針對性較強的規劃指引。從這一點來看，編制城市設計具有較強的現實指導意義，因此，盡快明確城市設計的編制主體十分必要，同時對新時期進一步豐富和完善詳細規劃提出了新的要求。

●關于社區規劃的編制管理與銜接

國外對建成社區的規劃稱為“社區發展規劃”，也稱作“社區規劃”、社區設計。[12]我國針對社區規劃的研究和實踐起步相對較晚，在計劃經濟體制下的社區帶有明顯的單位屬性，處于“亞社區”狀態，其社區功能是所屬單位高度行政化功能的延伸。[13]社區規劃缺乏應有的社會基礎和相應的體制支撐。

改革開放以來，市場經濟蓬勃發展，社區管理逐漸得以在全國推行，但是，由于詳細規劃實現城市規劃區全覆蓋，且注重空間要素配置，忽視了社區功能和人文要素，從某種程度上看，20世紀末我國仍沒有完整意義的社區規劃。進入21世紀以來，社區發展、社區治理受到各界的普遍關注，各城市發起了“規劃師進社區”活動，全國掀起了社區規劃的浪潮。成都市組織編制《成都市城鄉社區發展治理總體規劃（2018-2035年）》、溫嶺市組織編制《溫嶺市城市社區布局規劃（2017-2035）》。但《意見》中并未涉及社區規劃，社區規劃并未被納入新時期國土空間規劃“五級三類”規劃體系中。從規劃范圍角度，社區空間范圍與多數城市詳細規劃的單元劃分范圍基本重合;從規劃內容角度，當前社區規劃關注角度主要包含布局、治理、產業、功能等等，類型較多，涵蓋內容相對寬泛。

一是社區規劃的編制與實施管理有待細化。首先是社區規劃的編制主體。從《意見》規定來看，政府或自然資源主管部門具有規劃編制權，實際操作過程中，由人民政府或自然資源主管部門編制城市級社區規劃、由所在片區自然資源主管部門會同社區編制社區級規劃更為合理。其次是社區規劃的編制內容。如果從非空間利用角度出發，如社區治理、社區發展、社區改造等角度編制，相關主管部門可能變為民政、發改、住建等其他部門，從某種程度上講，社區規劃的編制內容是確定編制主體的關鍵。最后是社區規劃的實施。對于新建社區，其規劃編制與實施應由政府或自然資源主管部門負責，但對于已有社區，其更新改造等非新建、改擴建行為，如綠化、建筑立面整治、廣告牌匾出現“規劃失靈”，其實施則由住房和城鄉建設部門負責，這也對新時期詳細規劃的編制創新提出了更加細致的要求。

二是社區規劃與詳細規劃的銜接關系有待明確。按照《意見》規定，城市級社區規劃，如《溫嶺市城市社區布局規劃（2017-2035）》可以作為專項規劃申請審批。但社區級規劃并不能作為專項規劃審批，而從規劃層次和規劃內容角度看，社區級規劃與詳細規劃具有較大重合，如何有效銜接二者的規劃內容有待進一步明確，有學者建議合并編制審批或者將社區規劃作為其輔助性規劃相對合理。[14]從這一點看，在研究明確新時期詳細規劃的編制內容過程中有必要提出創新要求，使二者達到最大限度的融合。

二、完善新時期國土空間規劃體系建設的對策與建議

●進一步細化戰略層次和內容，探索全新工作模式

《意見》要求規劃編制要體現戰略性，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略。[1][15]國家已發布的《省級國土空間規劃編制指南（試行）》提出“制定省級國土空間開發保護戰略”的要求，[16]其具體內容與編制要點、是否應設置專題研究等問題并未明確。因此，首先，建議省級、市級編制國土空間規劃增設戰略與區域研究專題，縣級及以下編制國土空間規劃設置戰略與區域研究專篇，重點研究明確上位戰略落實和區域協調問題。其次，建議進一步細化戰略層次和內容，細化省級、市級、縣級戰略的編制要點和具體范圍，如在省級國土空間規劃編制層面，明確跨省際協調、省內次區域協調、各市縣空間開發保護協調等等。最后，建議探索全新工作模式。眾所周知，空間布局與經濟社會發展不能分割而論，制定空間開發保護戰略必然要緊密結合國民經濟和社會發展的目標定位，因此，建議探索全新工作模式，在發展規劃體系與國土空間規劃體系開展專題研究中，互設專題，協同推進，如省級國土空間規劃設置戰略專題，由自然資源部門會同發展改革部門共同推進專題工作，確保“一張藍圖”的發展與空間一致性。

●進一步強化跨行政區域國土空間規劃的地位

建議進一步強化跨行政區域國土空間規劃的法定地位，便于在編制與實施過程中厘清層次。

首先，應強化頂層設計，明確跨行政區域國土空間規劃與區域規劃的地位關系，在兩個文件中分別處于不同的地位層次，容易導致該類型規劃在實施中產生矛盾。其次，進一步明確跨行政區域國土空間規劃與所在區域的國土空間規劃的地位關系。按照《意見》解讀，跨行政區域的國土空間規劃屬專項規劃范疇，專項規劃應當服從同級總體規劃，但是從規劃范圍來看，跨行政區域是從區域視角出發，注重解決協調城市間問題，認為城市級國土空間規劃應當服從。如在編制本級國土空間規劃確實需要變更已有跨行政區域規劃內容的，應當進行充分論證，經其審批機關同意后方可變更，從一定程度上確保本級規劃應有的規劃主權。

●賦予特定經濟區管理機構適當程度的規劃編制權

建議適當賦予特定經濟區管理機構一定程度的規劃編制權。《意見》要求，各省對非需報國務院審批的市縣及鄉鎮國土空間規劃由省級政府根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求。賦予特定經濟區管理機構一定的規劃編制權，對于區域發展與規劃實施具有一定積極作用，有利于責權統一。因此，建議省級出臺配套文件予以明確，特定經濟區管理機構會同與所在區域或上一級自然資源主管部門組織編制國土空間規劃。

●進一步明確城市設計的管理權限和編制要點

城市設計作為特殊的規劃類型，雖未被明確納入新時期國土空間規劃體系，但城市設計從一定程度上可承擔總體規劃與詳細規劃的過渡，尤其是對城市風貌、景觀結構、綠化營造等方面細化意圖，對詳細規劃提出要求。從城市建設和更新的角度出發，建議進一步明確城市設計的管理權限。首先是將其納入城鄉規劃管理范疇，管理權限劃歸自然資源部門。其次是由住房和城鄉建設部門繼續管理，但應盡快確立城市設計的法定規劃地位，作為城市“三維”管控的依據和標準，與國土空間規劃體系中的詳細規劃相銜接。最后是住房和城鄉建設部門會同自然資源部門共同管理，出臺城市設計管理辦法和管控細則，明確各自管理權限，如自然資源部門負責指標管控，住房和城鄉建設部門負責“三維”空間管控。不管城市設計的管控權限如何劃定，其指導城市“三維”空間發展的本質特征不變，因此，建議進一步規范城市設計編制內容，明確編制重點、任務以及審批要點和程序要求，最大限度地發揮城市設計的指導作用，塑造好城市景觀、風貌等人文資源。

●創新新時期詳細規劃的編制內容與管控方式

《意見》明確提出了運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段的編制要求。從現實操作看，城市設計與鄉村營造作為規劃輔助方式，與詳細規劃的編制聯系密切，而從國內外城市成熟的詳細規劃經驗看，新時期創新編制詳細規劃十分必要。首先是創新詳細規劃的編制內容。傳統詳細規劃注重指標管控，通過控制容積率、建筑密度等指標實現管理，新時期應在指標管控基礎上，運用城市設計手段，強化對空間形態、高度體量、風貌特色、交通組織的控制引導，相關“三維”空間管控內容納入詳細規劃成果文本和圖則中，如圍繞15分鐘生活圈和5分鐘便民生活圈，豐富詳細規劃涵蓋內容，適當增加建筑色彩、廣告牌匾等立體空間管控要求。其次是創新詳細規劃的管控模式。以往詳細規劃對用地性質、指標要求剛性強，新時期，隨著經濟速度的加快，應尊重市場規律，增強用地需求彈性，適當放寬用地控制，除必要的基礎設施、公共服務設施外，應以大類或混合用地屬性實施地塊管控、以清單制度實施區域管控，促進用地開發和更新改造。建議詳細規劃增加建設時序安排，對于必要的基礎設施和公共服務設施，明確其建設時序，探索優先建設模式，給予開發獎勵等方式，促進區域優先完善設施建設。同時，建議將社區作為詳細規劃的編制和管理單元，納入法定管控要求，以社區作為最小規劃單元，給予社區管理機構一定的規劃參與權和建議權，提升公眾參與程度，探索社區全流程參與模式和社區規劃公示制度。

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作者簡介

鄧麗君，長春市城鄉規劃設計研究院高級工程師，人文地理學碩士，研究方向：區域發展與城市規劃;

李平，吉林省社會科學院助理研究員，人文地理學碩士，研究方向：城市與區域發展研究。

責任編輯 王寶珍