長(zhǎng)春市推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式的對(duì)策建議

張永新 李鵬 張人戈

摘要：“十四五”期間，長(zhǎng)春市應(yīng)試點(diǎn)推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展，強(qiáng)化政策聚合和資源鏈接作用，強(qiáng)化養(yǎng)老人才隊(duì)伍的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化智慧養(yǎng)老的平臺(tái)作用，強(qiáng)化社會(huì)力量的支撐作用，打造適合長(zhǎng)春實(shí)際的養(yǎng)老融合模式，提升長(zhǎng)春市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)春市;養(yǎng)老;融合模式

中圖分類號(hào)：D669.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.010

“十四五”期間，長(zhǎng)春市在解決日益凸顯的結(jié)構(gòu)性矛盾的基礎(chǔ)上，應(yīng)試點(diǎn)推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展，推進(jìn)長(zhǎng)春市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平整體、高效、穩(wěn)步提升。

一、長(zhǎng)春市推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式面臨的問題

機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式主要有兩類：一是機(jī)構(gòu)社區(qū)化，即依托現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，把機(jī)構(gòu)內(nèi)專業(yè)服務(wù)模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)引入社區(qū)家庭。二是社區(qū)機(jī)構(gòu)化，即以社區(qū)為載體，嵌入一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、便利化及個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人“養(yǎng)老不離家”的需求。目前，長(zhǎng)春市嵌入式養(yǎng)老模式還處于摸索試點(diǎn)階段，雖已打造“博遠(yuǎn)·祥祉圓”養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園、仁大醫(yī)養(yǎng)中心、親親園養(yǎng)老護(hù)理康復(fù)中心等41家集老年護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)為一體的綜合性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，但嵌入式的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向社區(qū)延伸還沒有可復(fù)制的成功案例。

●養(yǎng)老服務(wù)需求與供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年上半年，長(zhǎng)春市60周歲以上老年人口達(dá)189.66萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?2.15%;65周歲以上老年人口達(dá)117.43萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?3.71%。老年人口比例年均遞增0.8%，人口老齡化呈不斷加快趨勢(shì)。①老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快、高齡失能老年人口比例高且撫養(yǎng)比大，使得專業(yè)照料服務(wù)、醫(yī)療保健、心理慰藉等需求日益增長(zhǎng)，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。調(diào)查顯示，全市23%的老人傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，28%的老人選擇社區(qū)養(yǎng)老，農(nóng)村老人選擇居家養(yǎng)老達(dá)90%以上。影響老年人對(duì)養(yǎng)老模式選擇的主要因素在于老年人的經(jīng)濟(jì)收入水平、身體健康狀況以及消費(fèi)理念和生活理念的變化。

當(dāng)前，長(zhǎng)春市養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性矛盾體現(xiàn)在傳統(tǒng)家庭安養(yǎng)、社區(qū)托養(yǎng)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給主體各自為戰(zhàn)，無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置，無法滿足多層次老年人的養(yǎng)老需求。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)與老年人數(shù)比例失衡。現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)范圍、設(shè)施、項(xiàng)目、人員不能滿足老年人的需求。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡。城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)村則嚴(yán)重滯后。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，保障范圍窄，只能提供吃、住、看護(hù)等基本服務(wù)，休閑娛樂、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)嚴(yán)重缺失。三是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展后勁乏力。居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展還沒有專項(xiàng)資金支持，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本高，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展后勁不足。

●推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式的政策支持力度不夠

推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式需要政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療單位、其他民間社會(huì)組織、社區(qū)等各方力量的共同努力。由于受傳統(tǒng)觀念影響以及養(yǎng)老公眾教育的缺失，人們對(duì)機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展模式缺乏清晰的認(rèn)知，機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老仍舊是唱“獨(dú)角戲”。一是居家養(yǎng)老服務(wù)扶持政策還不完善，需制定出臺(tái)適老化改造的政策。二是從投入上看，養(yǎng)老行業(yè)投資較大，利潤(rùn)較少，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本對(duì)投資社區(qū)（農(nóng)村）養(yǎng)老服務(wù)信心不足。

●養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化隊(duì)伍薄弱

長(zhǎng)春市2017年以來，通過政府采購(gòu)聘請(qǐng)第三方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)2100名養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員進(jìn)行了培訓(xùn)。截至目前，全市城區(qū)有照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員持證上崗率達(dá)80%以上。2020年創(chuàng)新開展長(zhǎng)春天津?qū)诤献骶W(wǎng)上培訓(xùn)5298人，實(shí)現(xiàn)全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全覆蓋。①但相對(duì)于老年人需求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是專業(yè)護(hù)理人員較為短缺，專業(yè)高校及職業(yè)院校不多，現(xiàn)有護(hù)理人員多是“半路出家”，且年紀(jì)普遍偏大，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心工作人員專業(yè)水平較弱。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)留不住人，服務(wù)人員從業(yè)率低，服務(wù)質(zhì)量難以保障。三是適應(yīng)長(zhǎng)春市實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員補(bǔ)貼制度還未能建立，缺少鼓勵(lì)專業(yè)人員從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠政策和保障機(jī)制。四是基層衛(wèi)生工作人員業(yè)務(wù)能力不足，滿足不了健康養(yǎng)老的需求。據(jù)調(diào)查，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在編衛(wèi)生技術(shù)人員中有31.5%為大專以下學(xué)歷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為48.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編衛(wèi)生技術(shù)人員中50歲以上占35%。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員更新不及時(shí)，年齡結(jié)構(gòu)偏大，知識(shí)老化，人才隊(duì)伍出現(xiàn)斷檔。②

●受傳統(tǒng)觀念的限制，養(yǎng)老融合發(fā)展模式的探索和創(chuàng)新受到限制

一是部分老年人及其子女傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念尚未改變，絕大部分老年人習(xí)慣于獨(dú)居或空巢生活，他們的子女也不愿意老人加入社會(huì)化養(yǎng)老，對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老中的一些創(chuàng)新模式更是望而卻步。二是人們對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏足夠的信任。三是宣傳力度不夠，全社會(huì)共同關(guān)心建設(shè)養(yǎng)老事業(yè)的良好氛圍尚未完全形成。四是智慧養(yǎng)老進(jìn)程步伐較慢。

二、長(zhǎng)春市推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)融合模式的對(duì)策建議

2020年7月17日，民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)殘聯(lián)、全國(guó)老齡辦等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快實(shí)施老年人居家適老化改造工程的指導(dǎo)意見》，明確提出：“探索建立家庭養(yǎng)老床位，支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參與居家適老化改造并上門提供照料服務(wù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家社區(qū)養(yǎng)老融合發(fā)展。”“十四五”期間，長(zhǎng)春市應(yīng)積極試點(diǎn)施行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式，大力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文養(yǎng)結(jié)合并重的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

●強(qiáng)化政策聚合和資源鏈接作用

一是借鑒國(guó)內(nèi)養(yǎng)老融合模式的成功案例，打造適合長(zhǎng)春市實(shí)際的養(yǎng)老融合模式。如學(xué)習(xí)上海嵌入式養(yǎng)老模式，以政府招標(biāo)、企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)為主，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為輔，成立“長(zhǎng)者照護(hù)之家”，將社會(huì)各項(xiàng)資源進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)的分層與融合，將政府的福利性、企業(yè)的市場(chǎng)化和社區(qū)的個(gè)性化進(jìn)行高度結(jié)合，目前上海愛照護(hù)“長(zhǎng)者照護(hù)之家”已發(fā)展至70多家。這種“嵌入式”模式的養(yǎng)護(hù)中心，一般開辦在社區(qū)，依附社區(qū)閑置空地或閑置居民房建造或改建而成，能夠充分利用社區(qū)閑置資源。而且養(yǎng)護(hù)中心資金需求少，所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)小，在管理與運(yùn)行過程中，由于其規(guī)模限制，管理階層相對(duì)比較簡(jiǎn)單，管理難度和運(yùn)營(yíng)要求都相應(yīng)降低。二是養(yǎng)老服務(wù)和規(guī)劃設(shè)計(jì)相結(jié)合。長(zhǎng)春市要加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)劃，把養(yǎng)老服務(wù)和城市建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)養(yǎng)老用地、配套建房制定硬性指標(biāo)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，從政策層面、宏觀視角全方位推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。三是推行機(jī)構(gòu)社區(qū)居家融合模式試點(diǎn)。首先是開發(fā)利用社區(qū)內(nèi)的設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素等優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)的精細(xì)化和網(wǎng)格化服務(wù)。其次是積極倡導(dǎo)新建社區(qū)配建養(yǎng)老用房，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人活動(dòng)中心等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，充分利用并發(fā)揮社區(qū)各種資源和潛力。再次是加強(qiáng)老年人宜居環(huán)境建設(shè)，從老年人實(shí)際需求出發(fā)，提供方便、快捷、高質(zhì)量、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，滿足老年人就近養(yǎng)老需求。四是加大政府財(cái)政投入并引導(dǎo)社會(huì)資本注入。首先是充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)財(cái)政資金投入的績(jī)效評(píng)價(jià)，保證財(cái)政資金發(fā)揮最佳效能，吸引更多民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，逐步突破養(yǎng)老設(shè)施不能滿足養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸。其次是加大政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)力度，探索政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的新模式和新途徑。再次是加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的扶持和投入力度，將更多的資金投入到縣鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)方面，出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)人參與互助養(yǎng)老服務(wù)投資。最后是設(shè)立社區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)微基金，完善社會(huì)捐贈(zèng)管理體制，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)各界人士加入老年福利事業(yè)中來。

●強(qiáng)化養(yǎng)老人才隊(duì)伍的專業(yè)優(yōu)勢(shì)

一是加強(qiáng)養(yǎng)老技能人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備。首先是在大學(xué)、職業(yè)教育院校增加養(yǎng)老專業(yè)課程，加快培養(yǎng)老年人醫(yī)療護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)保健、心理調(diào)節(jié)等方面的專業(yè)人才，建立職業(yè)學(xué)校教育、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培養(yǎng)、政府推動(dòng)、社會(huì)支持的養(yǎng)老技能人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備體系。其次是增加基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制總量，編制內(nèi)人員以招錄醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員為主。可適當(dāng)放寬招錄條件，暫時(shí)不能解決編制數(shù)額的，可探索采取政府購(gòu)買崗位的辦法保障工作開展需要，解決好同崗?fù)晖Ｕ蠁栴}。再次是積極組織農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員參加全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，積極擴(kuò)大年度轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)規(guī)模，擴(kuò)大全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)實(shí)施范圍，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村醫(yī)生參加全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。二是健全激勵(lì)機(jī)制。首先是建立健全養(yǎng)老護(hù)理員專項(xiàng)補(bǔ)貼制度、薪酬增長(zhǎng)機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的社會(huì)地位和福利待遇。其次是設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，組織開展養(yǎng)老護(hù)理員技能大賽。再次是建立基層衛(wèi)生人員專項(xiàng)補(bǔ)助，包括生活補(bǔ)助、交通費(fèi)、購(gòu)房（租房）補(bǔ)貼等等，綜合社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所處的地理位置、交通條件、生活環(huán)境等因素，確定分類分檔人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)人員隊(duì)伍。三是建立定期培訓(xùn)制度。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、管理人員及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)員的培訓(xùn)，切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等政策。積極開展居家養(yǎng)老公益培訓(xùn)，對(duì)家庭成員培訓(xùn)老年常見病護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練等基本養(yǎng)老護(hù)理知識(shí)，形成家庭、社會(huì)共同促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化的合力。四是開發(fā)就業(yè)崗位。在基層特別是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）開發(fā)一批養(yǎng)老服務(wù)崗位，優(yōu)先吸納就業(yè)困難人員、建檔立卡貧困人口和高校畢業(yè)生就業(yè)。

●強(qiáng)化智慧養(yǎng)老的平臺(tái)作用

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，將老年人的健康保健信息與養(yǎng)老服務(wù)資源相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)家庭、社區(qū)、社會(huì)與健康養(yǎng)老資源的有效對(duì)接和優(yōu)化配置。一是在長(zhǎng)春大腦建設(shè)中建立構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)的信息平臺(tái)。聚合家政公司、醫(yī)療資源、保健康復(fù)、心理治療等各方資源，提供全方位、多層次的服務(wù)體系，降低養(yǎng)老服務(wù)的成本，更好地為老年人提供服務(wù)。二是提供更多智能適老化產(chǎn)品和服務(wù)。切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)的困難，緊貼老年人需求特點(diǎn)，提供更多智能適老化產(chǎn)品和服務(wù)，幫助老年人更好地享受智慧養(yǎng)老帶來的便利和實(shí)惠。三是加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)構(gòu)筑衛(wèi)健委、公安、政法、教育、勞動(dòng)等部門參與的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。

●強(qiáng)化社會(huì)力量的支撐作用

長(zhǎng)春市應(yīng)積極出臺(tái)相應(yīng)支持政策，鼓勵(lì)那些有意愿、有能力的社會(huì)組織參與到長(zhǎng)春市機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式實(shí)踐中。一是建立時(shí)間銀行。宣傳用“時(shí)間銀行”存儲(chǔ)社會(huì)化服務(wù)理念，征求社會(huì)上所有具有創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的人員共同來服務(wù)現(xiàn)有以及未來的老年人，倡導(dǎo)“關(guān)愛現(xiàn)在老人的今天，即為服務(wù)我們自己的明天”的服務(wù)理念。鼓勵(lì)全社會(huì)各企事業(yè)單位、團(tuán)體、個(gè)人以及志愿者積極參與到為老服務(wù)的公益活動(dòng)中來。二是引入專業(yè)社工人才機(jī)制和志愿者服務(wù)機(jī)制，提高服務(wù)專業(yè)化程度。在推行政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目過程中，鼓勵(lì)分散的社會(huì)組織建立聯(lián)合體，以聯(lián)合體形式參與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)組織相互合作，增加養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給效率。三是發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)作用。為社會(huì)組織參與融合養(yǎng)老服務(wù)提供信息支持與合作平臺(tái)，發(fā)揮公益慈善組織和志愿者等社會(huì)力量在養(yǎng)老、助老中的積極作用。

注釋

①文中數(shù)據(jù)由長(zhǎng)春市民政局提供。

②文中數(shù)據(jù)由長(zhǎng)春市衛(wèi)生健康委員會(huì)提供。

作者簡(jiǎn)介

張永新，中共長(zhǎng)春市委黨校（長(zhǎng)春市行政學(xué)院）資政研究部教授，研究方向：民生改善與社會(huì)建設(shè);

李鵬，中共長(zhǎng)春市委黨校（長(zhǎng)春市行政學(xué)院）政治學(xué)教研部副教授，研究方向：中外政治制度與政府治理;

張人戈，中共長(zhǎng)春市委黨校（長(zhǎng)春市行政學(xué)院）資政研究部助理研究員，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

責(zé)任編輯 王寶珍