聚焦小型規模化農戶完善糧食產業支持政策體系

文/張照新

（作者為農業農村部農村經濟研究中心研究員）

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。貫徹新的糧食安全觀，糧食支持政策體系也進行了大幅度的調整，形成了以高標準農田建設、糧食最低收購價、生產者補貼為核心的支持政策體系，這對于增強我國糧食綜合生產能力，促進糧食生產穩定發展，保障國家糧食安全發揮了重要作用。但也要看到，隨著農民分工分業不斷深化，我國糧食生產主體發生了深刻變化，規模化種植戶，尤其是小型規模化農戶在糧食供給中占比不斷提高，成為保障糧食生產發展的關鍵性力量。

因此，國家糧食安全政策在大力實施藏糧于地、藏糧于技戰略的基礎上，應聚焦小型規模化農戶，重點從保險、金融、社會化服務和產后儲藏流通等方面，完善支持政策體系，穩定糧食生產，保障國家糧食安全。

小型規模化農戶在糧食產業發展中具有越來越重要的作用

改革開放以來，隨著我國土地承包經營制度的不斷完善，尤其是在三權分置政策的推動下，農民分工分業不斷深化，大批農村勞動力進入城鎮和非農業就業領域，土地流轉比例不斷提高，我國農業生產主體構成發生了一系列重大變化。

一是傳統農戶兼業化程度提高，口糧農業趨勢明顯。對于傳統農戶而言，由于家庭承包土地面積大多在10 畝左右，甚至更少。農業尤其是種植業收入難以提高，非農就業逐漸成為主要收入來源，農業收入尤其是種糧收入在收入增長中的貢獻大幅度下降。2018年農村居民人均工資性收入達到5996 元，占人均可支配收入的比重為41%，而同期家庭經營收入為5358 元，占比為36.7%，明顯低于工資性收入。如果扣除家庭非農收入，農民農業家庭經營收入占比更低。由于種糧收入比重的降低，兼業戶在糧食生產決策中，更多從勞動力優化配置和自身口糧需求的角度考慮種植決策，政策對其種植決策的影響程度大大降低。

二是規模種植戶占比逐步上升，成為影響糧食生產的重要力量。近年來隨著土地流轉加速，部分專業農戶通過土地流轉擴大種植規模，成為糧食生產發展的重要主體。2013年以來，我國加快發展新型農業經營主體，構建新型農業經營體系，進一步加快了土地流轉和規模經營的發展。全國農戶家庭承包土地流轉面積超過5.3億畝，占家庭承包地面積的比例超過40%，而其中糧食種植土地面積2.92 億畝。盡管缺少規模種糧戶的產量比例，但根據2013年的數據估算，規模種植戶在糧食總產中占比約1/4。對于專業種植戶，由于糧食生產是其主要收入來源，種糧收益的高低直接影響其生產的積極性。價格和政策的變化對其種植的面積和規模具有重要影響。和傳統農戶相比，規模種糧戶糧食生產穩定性相對要低，也是影響糧食產量變化的關鍵力量。

三是小型規模化農戶在我國糧食生產中具有比較優勢。在規模化種糧主體中，大體可以分化兩類。一類是小型規模化種植戶。這類農戶種植規模在50～300畝，部分地區可以達到500 畝，少數接近1000 畝，主要以家庭勞動力為主；一類是大型規模化農戶，種植規模普遍在2000～3000畝，少數超過5000畝，主要以外雇勞動力為主。從以往大多數調查研究結果看，種糧戶規模在100～150畝左右時，土地產出率相對較高。隨著土地經營規模的擴大，前一類規模種植戶的土地產出率要明顯高于后一類。從實際經營效益看，由于大型規模化農戶大面積成方連片流轉土地，土地流轉費用明顯高于小型規模化農戶，而且外雇勞動力成本較高，加上監督成本等問題，大型規模化農戶成本利潤率明顯低于小型規模化農戶。從我國人地關系看，我國農戶眾多，發展大型規模化種糧戶也不現實。因此，小型規模化種糧戶應是糧食政策支持的重點。

進入新世紀以來，為了保障國家糧食安全，我國出臺了一系列支持政策。一方面，堅持藏糧于地、藏糧于技戰略，加強農田水利設施建設投入，增強農業綜合生產能力。通過商品糧基地建設、綜合開發、新型農田水利設施建設等項目，完善農田基礎設施。2019年11月，國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》，提出到2022年前建成10 億畝高標準農田。另一方面，出臺了稻谷、小麥最低收購價政策，完善了玉米、大豆生產補貼政策，提高種糧農戶的收益，穩定農民種糧積極性。與此同時，加大對規模經營的支持力度。2017年中辦、國辦印發了《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，從財稅政策、基礎設施建設、金融保險、市場營銷、人才培訓和用地用電等方面出臺了相關政策，支持家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業、社會化服務組織等規模經營主體發展。由此形成了以價格支持、生產者補貼、基礎設施建設、規模經營和社會化服務為重點內容的糧食支持政策體系，由此推動我國糧食綜合生產能力持續提升，糧食生產連年豐產，有效保障了國家糧食安全。

完善小型規模化種糧戶的思路和政策建議

從未來發展趨勢看，在鄉村振興戰略深入實施的大背景下，城鄉融合體制機制和政策體系逐步形成，農業轉移人口市民化步伐加快，規模經營主體尤其是小型規模化農戶將成為保障國家糧食安全的關鍵性力量。因此，國家應在繼續實施藏糧于地、藏糧于技戰略的基礎上，聚焦小型規模化種糧農戶，從保險、金融、服務和產后流通加工等方面，健全支持政策，穩定我國糧食生產，保障國家糧食安全。

一是完善保險政策，為小型規模化種糧戶構筑收入安全網。現行農業保險保費補貼政策主要針對自然風險，而且保障水平偏低，難以覆蓋農民的經營成本。建議針對規模種糧戶對糧食價格比較敏感、抗風險能力弱的問題，可以考慮結合天氣指數、市場平均價格兩個方面的因素，構建種糧收益指數保險，將目前的農業保險由自然風險擴展到市場風險，為規模種糧戶構建風險防范體系。在政策操作上，一方面，合理確定保險保障水平，主要目標是在糧食價格大幅度下跌時，確保種糧專業戶能夠獲得包括物化成本、租地成本等在內的生產費用，避免農戶破產；另一方面，科學確定政府保險保費補貼水平，既要激勵農戶參與，同時也要保障農戶相對合理水平。借鑒美國經驗，可以根據不同保障水平，給予規模種糧戶不同的保險保費補貼。對于以保障經營成本為主的保險保單，政府補貼70%～80%，種糧戶承擔20%～30%；對于保障合理利潤的保險保單，政府補貼60%～70%，種糧戶承擔30%～40%。

二是利用國家農業信貸擔保體系為規模化種糧農戶提供融資渠道。由于大多數小型規模化農戶缺乏資產抵押，易出現融資難問題。應鼓勵地方農業部門建立規模化種糧農戶信息平臺，對所有規模化農戶進行信用評級，根據信用評級予以一定額度的授信，并由信貸擔保公司予以擔保，切實解決其流動資金難題。同時，探索中長期投資貸款問題，為規模化農戶固定資產投資提供資金支持。

三是完善對小型規模化種糧戶的服務體系。將社會化服務的資金重點用于支持規模化種糧戶的生產托管服務。同時，支持各類技術性服務組織，為規模化種糧農戶開展節水、節肥和綠色防控等綠色生產和循環經濟的專業化服務。支持地方政府或者行業組織完善當地主導產品的標準體系、品牌體系，推動糧食生產的綠色化、優質化。

四是妥善解決產后的設施用地、用電問題。推動各地按照中央政策要求出臺實施意見，解決規模經營種糧農戶產后的農機具庫棚、農產品儲藏、烘干和分級等初加工等用地問題，把農產品初加工用電按照農業用電收費。

五是支持小型規模化種糧農戶發展農民專業合作社。引導小型規模化種糧農戶按照自愿參加、民主管理等原則組建農民專業合作社，為成員提供產中作業服務，開展產后儲藏、烘干和分級等初加工和銷售服務，促進種糧農戶節本增效。

六是糧食生產扶持政策應以普惠性支持政策為主。逐步取消競爭性支持政策，讓更多小型規模化種糧戶享受到政策支持。同時，借鑒國外經驗，對于單個種糧農戶享受的政策支持金額，應制定最高限制，避免個別超級大戶或者企業過度占有政策資源。