我國煤礦托管運營行業發展歷程及趨勢

代雙成，刁宗憲，李海宏，邢旭東

(北京天地華泰礦業管理股份有限公司，北京 100013)

煤炭是我國的主體能源，是保障國民經濟健康穩定發展的重要基石，為我國工業的長足發展做出了巨大的貢獻[1-2]。煤炭在我國大規模開采歷史中一般為煤礦所有者自行組織開采。在市場需求、行業發展和政策推動[3]的作用下，誕生的煤礦托管運營的煤礦生產模式，在我國煤炭開采行業中的作用越來越重要。

煤礦托管運營是指在采礦權、所有權、利稅關系和隸屬關系不變的前提下[4]，委托方(煤礦業主)并不直接組織實施煤礦生產的全過程，而是將煤炭生產的全過程或主要生產環節委托給承托方(專業化托管企業)來管理和運營，委托方負責采購、銷售和監管，承托方負責煤礦生產、安全、技術、質量等運營管理工作[5-6]。煤礦托管運營的方式主要有:整體托管、部分托管、管理托管和技術托管四種[7-8]。

1 我國煤礦托管運營行業發展歷程

我國煤礦托管運營行業作為市場經濟大發展、煤炭行業大繁榮的時代產物，形成至今已有近20年歷史，按照時間順序可將我國煤礦托管運營行業發展歷程分為萌芽起步期(2002—2006年)、政策推動期(2007—2013年)、市場調控期(2014—2015年)和規范運營期(2016年至今)，如圖1所示。

圖1 我國煤礦托管運營行業發展歷程

1.1 萌芽起步期(2002—2006年)

自2002年我國停止發布電煤政府指導價格后，煤炭定價機制步入煤炭市場化改革探索中的價格雙軌制階段[9]，促使煤炭行業全面進入市場競爭。在自身發展需要和市場紅利驅使下，非煤行業和民營企業等多元化的投資主體紛紛進入煤炭行業，改變了由國有重點煤礦、鄉鎮煤礦和地方國有煤礦組成的煤礦所有者格局[10]。多元化的投資主體無法應對具有高危性、復雜性、動態性和技術密集性的煤炭生產工作[5]，迫切需要掌握先進生產和管理經驗的企業或單位采用礦井生產技術委托服務、專業化服務等方式協助其進行礦井安全管理或生產運營[11]。在此背景下，具有技術、人才優勢和行業影響力的中央企業開始成立專業化托管運營機構，從事專業化的煤礦生產與技術管理工作，如：北京天地華泰礦業管理股份有限公司(2005年成立)。此外，一些東部地區和中部地區大型國有煤炭企業利用其技術、人力和管理優勢，也開始走上煤礦托管運營的道路，如徐州礦務集團等。自此，充滿活力的煤礦托管運營行業應運而生。

1.2 政策推動期(2007—2013年)

隨著我國煤炭行業市場化改革的不斷深入，在煤炭市場供需兩旺的背景下，我國煤炭產量逐年遞增，但煤礦安全事故問題也日趨嚴重。隨著煤礦托管運營模式日漸成熟和對安全作用的顯現[8]，為解決小煤礦安全生產管理和開采技術方面的問題，且在對已成即成事實的煤礦托管運營模式具有較高認知和充分肯定的基礎上，山西省、陜西省、安徽省，以及國家安全生產監督管理總局等地方和國家政府部門和煤炭行業管理部門分別針對本地區和全國煤炭資源特點先后出臺了煤礦企業土托管經營的管理政策(表1)[3,12]，鼓勵、引導重點煤炭企業組建煤礦生產運營服務管理公司、中小煤礦接受托管，同時對煤礦托管運營行業作了相關規定，以期減少煤炭安全事故和對小煤礦的資源整合，實現煤炭企業可持續發展。

表1 2007—2013年國家及地方有關煤礦托管政策法規

政府在煤礦托管運營行業發展的政策推動期起到了關鍵性作用，各項利好政策的鼓勵支持和市場的認可，肯定了托管運營行業的法定地位，使得煤礦托管運營行業得到了多元化發展。國有煤炭企業成立的煤礦生產運營服務管理公司(如新汶礦業集團、皖北煤電集團、山西焦煤集團等)在煤礦托管運營行業逐步“站穩腳跟”，部分礦建單位(如中煤一建、中煤三建等)依托礦建先入優勢也順勢進入煤礦托管運營行業，此外，部分民營企業通過技術和資本積累逐步形成了具備煤礦托管運營水平的隊伍。同時，委托方也不僅是民營煤礦和小煤礦，部分在煤礦生產技術和煤礦管理等方面優勢不明顯的較大煤礦也開始采用煤礦托管運營模式來加強其安全生產。據不完全統計[5]，截止到2013年底，晉陜蒙采取托管運營模式的礦井已近百座，具有一定實力和規模的承托方近20家。

1.3 市場調整期(2014—2015年)

煤炭行業經過黃金十年的大發展，煤炭產能過剩問題日益凸顯。2013年，我國煤炭產量達到39.9億t，同年國家取消電煤價格雙軌制，煤電價格進入市場化定價階段[13-14]。在國家供給側改革、“三去一降一補”等一系列舉措下[15-16]，至2015年末，煤炭行業整體虧損面已超過90%，煤炭行業處于發展“寒冬期”。部分先期進入煤炭行業的多元化投資主體因無法合規生產逐步退出煤炭行業，同時，中部地區、東部地區和東北地區部分國有煤炭企業在煤炭行業低迷和所屬礦井逐漸枯竭的條件下也面臨發展和生存問題。在此背景下，伴隨著我國煤炭資源開發重心由東部地區、東北地區向中部地區、西部地區轉移，煤礦采掘業“西進”[16-17]，國有煤炭企業和煤礦托管運營企業開始大力發展晉陜蒙寧甘地區的煤礦托管運營業務。

煤炭市場的調整進一步提升了煤礦托管運營行業的地位，優化了煤礦托管承托方主體和委托方主體。煤礦托管運營的跨地域、跨所有制運作使國有煤礦企業充分發揮了人才和技術優勢，緩解了其人員分流壓力。在部分多元化投資主體退出煤炭行業的同時采取煤炭托管運營模式無形中助力了我國煤礦資源整合。

1.4 規范運營期(2016年至今)

在能源革命、供給側結構性改革和煤炭工業深度調整等大背景下[18]，自2016年開始，“去產能”已初見成效，煤炭價格重拾價格雙軌制，煤炭行業逐步回暖。根據《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，東北地區、華東地區以關閉退出煤礦為主、晉陜蒙甘寧地區緩建停建一批在建煤礦、新青區緩建、停建一批在建煤礦，我國煤炭高效回收水平得到全面提升[19]。煤礦托管運營行業市場暫時緊縮，煤礦托管運營承托方市場開拓難度不斷加大。隨著煤礦托管運營行業的深入發展，這種煤礦生產模式中存在的問題也日漸明顯。國家和地方開始著力解決煤礦托管運營行業的問題，規范行業行為。

2015年，國家煤礦安全監察局便下發了《關于加強托管煤礦安全監管監察工作的通知》(安監總煤監〔2015〕15號)，在各地區政策法規的基礎上，從國家層面對煤礦托管運營行業進一步加強、規范了托管煤礦的安全監管監察工作，但安全責任等敏感問題在煤礦托管運營行業仍未明確規定。2019年12月6日國家煤礦安全監察局印發了《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)并規定于2020年4月1日在全國實施。《辦法》提高了煤炭托管運營行業的準入條件、解決了安全管理責任界定和托管資質標準問題，并要求“煤礦托管必須采取整體托管方式，不得違規將采掘工作面或者井巷維修作業作為獨立工程對外承包，現已形成托管事實的煤礦必須在本辦法實施前，達到規定的各項要求”。

2 煤礦托管運營行業現狀及問題

2.1 煤礦托管運營行業現狀

2.1.1 委托方和承托方現狀

經過國家在煤礦托管運營行業規范運營期的前期規范，現階段我國煤礦托管運營承托方主要有以徐州礦務集團各礦、皖北煤電集團、新汶礦業集團、西山礦業集團等為代表的大型國有煤炭企業，以北京天地華泰礦業管理股份有限公司、天地科技開采事業部、中煤礦建三十工程處等為代表的具有煤炭生產專業運營管理經驗的單位和以山東隆源煤礦集團有限公司、鄂爾多斯市泰普礦業工程有限責任公司等為代表的民營企業構成。委托方主要由以內蒙古伊泰集團為代表的先期進入煤炭行業的地方民營企業，以中國石化長城能源化工(寧夏)有限公司、中國華能集團等為代表的擁有采礦權的非煤行業國企和部分地方煤礦及資源整合煤礦。

2.1.2 托管礦井產能及分布現狀

根據調研，截至2019年，我國托管運營煤礦已超過120座，主要分布于晉陜蒙甘寧區和新青區，占93%，少量分布于東北區和華南區，約占7%。新青區作為我國煤炭資源的戰略儲備區，以往受國家政策、運輸條件和開采技術限制動用較少，隨著近年來開發不斷深入，煤礦托管運營業務正呈現出向該地區拓展趨勢。已托管礦井中民營礦井個數占比約為75%，國有礦井占比為25%，托管煤礦總生產能力已超過2億t。

2.2 煤礦托管運營行業存在的問題

2.2.1 托管運營市場開拓惡意競爭

近年來，在我國采掘業戰略轉移和能源結構戰略規劃作用下，雖然煤炭行業去產能政策逐步從以退為主轉變為進退并重，但新進先進產能多為國有大礦自營，煤礦托管運營市場開拓機會仍較小。在煤礦托管市場總體遵循低價中標背景下，各類承托方為爭奪煤礦托管運營市場而出現低價惡性競爭現象，對于民營企業承托方來說該問題更為嚴重。低價惡性競爭不僅破壞了煤礦托管運營市場的市場秩序，阻礙了煤礦托管運營行業健康發展，而且因托管方壓縮了自身利益，在托管運營的過程中勢必采取一些違規降低成本的措施，如安全資金投入減少、克扣職工福利、管理人員配備不足、降低勞保用品發放標準等，這些措施均有可能造成煤礦安全事故。

2.2.2 承托方、委托方關系不對等

現階段，煤礦托管運營行業承托方一般負責井下采掘機運通五大系統及地面后勤保障中的一項或幾項，部分整體托管運營礦井還負責地面原煤洗選運輸環節，委托方仍牢牢把控煤炭銷售、安全檢查等重要環節。委托方與承托方的責權劃分奠定了承托方在這種關系中的“弱勢群體”地位。在煤礦托管運營市場低迷的作用下，煤礦托管運營形成后，承托方更趨向于“從一而終”，除非面臨資源枯竭、重大礦井災害及其他技術難題等情況。但委托方與承托方協議(合同)期限一般為一年，當發生矛盾時或關系不融洽時，委托方對于合同到期是否續簽起關鍵作用。2020年，煤礦托管采用整體托管方式后，這一現象將會有所改觀，但承托方、委托方地位仍然不會改變。承托方、委托方關系的不對等使得托管經營作為一種平等的協議經營行為而變得不對等，委托方對承托方獎勵激勵機制因這種不對等的關系而形同虛設，這種權、責、利的不對等，阻礙了煤礦托管運營行業健康發展。

2.2.3 承托方運營水平良莠不齊

我國承托方主要有大型國有煤炭企業、具有煤礦生產運營經驗的單位和部分民營企業三類。在《辦法》執行后，三類托管方雖均會在煤礦托管運營行業占定法定地位，但整體托管運營水平良莠不齊。大型國有煤炭企業具有知名度高，以及技術、人力、管理等優勢，但在面對我國中等偏下水平的煤炭資源開采條件時[20]，技術優勢在跨地域、跨所有制托管運營時并不完全適用，難免出現“水土不服”的癥狀。具有托管運營經驗的單位其背后往往具有強大的技術力量支撐，如北京天地華泰礦業管理股份有限公司即依托中國煤炭科工集團在行業內技術優勢開展托管運營服務，但與大型國有煤炭企業相比，一線職工待遇在行業內無明顯優勢。民營企業與前兩類相比較為機動、靈活，但托管運營水平較弱，在生產技術、管理等方面的劣勢明顯。不同托管運營水平的托管方在托管運營行業競爭時，往往因其各類成本和考量因素不同，造成向委托方報價也不同。

2.2.4 行業尚無統一標準規范

我國各產煤區域自2007年開始對煤礦托管運營行業逐步認可，并出臺了相應政策，但各地區對于煤礦托管行業的規定各有不同[21]。國家層面在煤炭托管運營行業發展前期只是以鼓勵引導為主，正式的約束和規范為國家煤礦安全監察局2015年下發的《關于加強托管煤礦安全監管監察工作的通知》(安監總煤監〔2015〕15號)和2019年下發的《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》，且對于煤炭托管運營行業約束規范不夠詳細，現階段煤炭托管運營行業尚未有統一詳細的標準規范。

3 我國煤礦托管運營行業發展趨勢

1) 我國煤炭托管運營行業將會跟隨我國煤炭行業的發展而發展，根據我國能源開發布局和綠色資源開發戰略推測，短期內煤炭托管運營行業將會維持穩定，不會迎來大范圍的拓展。但隨著政策法令標準的逐步完善，在逐步優化承托方和委托方的過程中，部分委托方在更換承托方的過程中大型國有煤炭企業和具有托管運營經驗的單位所占市場份額會有一定增加，相應的民營企業承托方市場份額逐步減少。與此同時，多元化的委托方也會逐步優化為規模較大的煤炭集團。

2) 鑒于煤礦托管運營行業不對等的托管方與承托方關系、托管水平良莠不齊的現狀，國家正逐步完善各類相關政策法令體系，從確定托管運營前的招標程序、合同(協議)價格測算等到托管經營后的承托方與委托方的約束機制、技術保障能力等再到托管周期結束的退出機制，均應當做出詳細的規定，各地方政府根據屬地煤炭資源與行業特點制定適合自身發展的對應政策，煤炭行業管理部門出臺不同于自營煤礦的監管程序。煤炭行業托管運營方式會向更有利于管理的“全礦井托管”發展，規模較小的委托方將會將煤炭銷售權交于承托方進行管理。