我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展歷程及趨勢

代雙成，刁宗憲，李海宏，邢旭東

(北京天地華泰礦業(yè)管理股份有限公司，北京 100013)

煤炭是我國的主體能源，是保障國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基石，為我國工業(yè)的長足發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)[1-2]。煤炭在我國大規(guī)模開采歷史中一般為煤礦所有者自行組織開采。在市場需求、行業(yè)發(fā)展和政策推動[3]的作用下，誕生的煤礦托管運(yùn)營的煤礦生產(chǎn)模式，在我國煤炭開采行業(yè)中的作用越來越重要。

煤礦托管運(yùn)營是指在采礦權(quán)、所有權(quán)、利稅關(guān)系和隸屬關(guān)系不變的前提下[4]，委托方(煤礦業(yè)主)并不直接組織實(shí)施煤礦生產(chǎn)的全過程，而是將煤炭生產(chǎn)的全過程或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給承托方(專業(yè)化托管企業(yè))來管理和運(yùn)營，委托方負(fù)責(zé)采購、銷售和監(jiān)管，承托方負(fù)責(zé)煤礦生產(chǎn)、安全、技術(shù)、質(zhì)量等運(yùn)營管理工作[5-6]。煤礦托管運(yùn)營的方式主要有:整體托管、部分托管、管理托管和技術(shù)托管四種[7-8]。

1 我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展歷程

我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、煤炭行業(yè)大繁榮的時代產(chǎn)物，形成至今已有近20年歷史，按照時間順序可將我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展歷程分為萌芽起步期(2002—2006年)、政策推動期(2007—2013年)、市場調(diào)控期(2014—2015年)和規(guī)范運(yùn)營期(2016年至今)，如圖1所示。

圖1 我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展歷程

1.1 萌芽起步期(2002—2006年)

自2002年我國停止發(fā)布電煤政府指導(dǎo)價格后，煤炭定價機(jī)制步入煤炭市場化改革探索中的價格雙軌制階段[9]，促使煤炭行業(yè)全面進(jìn)入市場競爭。在自身發(fā)展需要和市場紅利驅(qū)使下，非煤行業(yè)和民營企業(yè)等多元化的投資主體紛紛進(jìn)入煤炭行業(yè)，改變了由國有重點(diǎn)煤礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和地方國有煤礦組成的煤礦所有者格局[10]。多元化的投資主體無法應(yīng)對具有高危性、復(fù)雜性、動態(tài)性和技術(shù)密集性的煤炭生產(chǎn)工作[5]，迫切需要掌握先進(jìn)生產(chǎn)和管理經(jīng)驗的企業(yè)或單位采用礦井生產(chǎn)技術(shù)委托服務(wù)、專業(yè)化服務(wù)等方式協(xié)助其進(jìn)行礦井安全管理或生產(chǎn)運(yùn)營[11]。在此背景下，具有技術(shù)、人才優(yōu)勢和行業(yè)影響力的中央企業(yè)開始成立專業(yè)化托管運(yùn)營機(jī)構(gòu)，從事專業(yè)化的煤礦生產(chǎn)與技術(shù)管理工作，如：北京天地華泰礦業(yè)管理股份有限公司(2005年成立)。此外，一些東部地區(qū)和中部地區(qū)大型國有煤炭企業(yè)利用其技術(shù)、人力和管理優(yōu)勢，也開始走上煤礦托管運(yùn)營的道路，如徐州礦務(wù)集團(tuán)等。自此，充滿活力的煤礦托管運(yùn)營行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。

1.2 政策推動期(2007—2013年)

隨著我國煤炭行業(yè)市場化改革的不斷深入，在煤炭市場供需兩旺的背景下，我國煤炭產(chǎn)量逐年遞增，但煤礦安全事故問題也日趨嚴(yán)重。隨著煤礦托管運(yùn)營模式日漸成熟和對安全作用的顯現(xiàn)[8]，為解決小煤礦安全生產(chǎn)管理和開采技術(shù)方面的問題，且在對已成即成事實(shí)的煤礦托管運(yùn)營模式具有較高認(rèn)知和充分肯定的基礎(chǔ)上，山西省、陜西省、安徽省，以及國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等地方和國家政府部門和煤炭行業(yè)管理部門分別針對本地區(qū)和全國煤炭資源特點(diǎn)先后出臺了煤礦企業(yè)土托管經(jīng)營的管理政策(表1)[3,12]，鼓勵、引導(dǎo)重點(diǎn)煤炭企業(yè)組建煤礦生產(chǎn)運(yùn)營服務(wù)管理公司、中小煤礦接受托管，同時對煤礦托管運(yùn)營行業(yè)作了相關(guān)規(guī)定，以期減少煤炭安全事故和對小煤礦的資源整合，實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表1 2007—2013年國家及地方有關(guān)煤礦托管政策法規(guī)

政府在煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展的政策推動期起到了關(guān)鍵性作用，各項利好政策的鼓勵支持和市場的認(rèn)可，肯定了托管運(yùn)營行業(yè)的法定地位，使得煤礦托管運(yùn)營行業(yè)得到了多元化發(fā)展。國有煤炭企業(yè)成立的煤礦生產(chǎn)運(yùn)營服務(wù)管理公司(如新汶礦業(yè)集團(tuán)、皖北煤電集團(tuán)、山西焦煤集團(tuán)等)在煤礦托管運(yùn)營行業(yè)逐步“站穩(wěn)腳跟”，部分礦建單位(如中煤一建、中煤三建等)依托礦建先入優(yōu)勢也順勢進(jìn)入煤礦托管運(yùn)營行業(yè)，此外，部分民營企業(yè)通過技術(shù)和資本積累逐步形成了具備煤礦托管運(yùn)營水平的隊伍。同時，委托方也不僅是民營煤礦和小煤礦，部分在煤礦生產(chǎn)技術(shù)和煤礦管理等方面優(yōu)勢不明顯的較大煤礦也開始采用煤礦托管運(yùn)營模式來加強(qiáng)其安全生產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計[5]，截止到2013年底，晉陜蒙采取托管運(yùn)營模式的礦井已近百座，具有一定實(shí)力和規(guī)模的承托方近20家。

1.3 市場調(diào)整期(2014—2015年)

煤炭行業(yè)經(jīng)過黃金十年的大發(fā)展，煤炭產(chǎn)能過剩問題日益凸顯。2013年，我國煤炭產(chǎn)量達(dá)到39.9億t，同年國家取消電煤價格雙軌制，煤電價格進(jìn)入市場化定價階段[13-14]。在國家供給側(cè)改革、“三去一降一補(bǔ)”等一系列舉措下[15-16]，至2015年末，煤炭行業(yè)整體虧損面已超過90%，煤炭行業(yè)處于發(fā)展“寒冬期”。部分先期進(jìn)入煤炭行業(yè)的多元化投資主體因無法合規(guī)生產(chǎn)逐步退出煤炭行業(yè)，同時，中部地區(qū)、東部地區(qū)和東北地區(qū)部分國有煤炭企業(yè)在煤炭行業(yè)低迷和所屬礦井逐漸枯竭的條件下也面臨發(fā)展和生存問題。在此背景下，伴隨著我國煤炭資源開發(fā)重心由東部地區(qū)、東北地區(qū)向中部地區(qū)、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，煤礦采掘業(yè)“西進(jìn)”[16-17]，國有煤炭企業(yè)和煤礦托管運(yùn)營企業(yè)開始大力發(fā)展晉陜蒙寧甘地區(qū)的煤礦托管運(yùn)營業(yè)務(wù)。

煤炭市場的調(diào)整進(jìn)一步提升了煤礦托管運(yùn)營行業(yè)的地位，優(yōu)化了煤礦托管承托方主體和委托方主體。煤礦托管運(yùn)營的跨地域、跨所有制運(yùn)作使國有煤礦企業(yè)充分發(fā)揮了人才和技術(shù)優(yōu)勢，緩解了其人員分流壓力。在部分多元化投資主體退出煤炭行業(yè)的同時采取煤炭托管運(yùn)營模式無形中助力了我國煤礦資源整合。

1.4 規(guī)范運(yùn)營期(2016年至今)

在能源革命、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和煤炭工業(yè)深度調(diào)整等大背景下[18]，自2016年開始，“去產(chǎn)能”已初見成效，煤炭價格重拾價格雙軌制，煤炭行業(yè)逐步回暖。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，東北地區(qū)、華東地區(qū)以關(guān)閉退出煤礦為主、晉陜蒙甘寧地區(qū)緩建停建一批在建煤礦、新青區(qū)緩建、停建一批在建煤礦，我國煤炭高效回收水平得到全面提升[19]。煤礦托管運(yùn)營行業(yè)市場暫時緊縮，煤礦托管運(yùn)營承托方市場開拓難度不斷加大。隨著煤礦托管運(yùn)營行業(yè)的深入發(fā)展，這種煤礦生產(chǎn)模式中存在的問題也日漸明顯。國家和地方開始著力解決煤礦托管運(yùn)營行業(yè)的問題，規(guī)范行業(yè)行為。

2015年，國家煤礦安全監(jiān)察局便下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)托管煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作的通知》(安監(jiān)總煤監(jiān)〔2015〕15號)，在各地區(qū)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，從國家層面對煤礦托管運(yùn)營行業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范了托管煤礦的安全監(jiān)管監(jiān)察工作，但安全責(zé)任等敏感問題在煤礦托管運(yùn)營行業(yè)仍未明確規(guī)定。2019年12月6日國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)了《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)并規(guī)定于2020年4月1日在全國實(shí)施?！掇k法》提高了煤炭托管運(yùn)營行業(yè)的準(zhǔn)入條件、解決了安全管理責(zé)任界定和托管資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)問題，并要求“煤礦托管必須采取整體托管方式，不得違規(guī)將采掘工作面或者井巷維修作業(yè)作為獨(dú)立工程對外承包，現(xiàn)已形成托管事實(shí)的煤礦必須在本辦法實(shí)施前，達(dá)到規(guī)定的各項要求”。

2 煤礦托管運(yùn)營行業(yè)現(xiàn)狀及問題

2.1 煤礦托管運(yùn)營行業(yè)現(xiàn)狀

2.1.1 委托方和承托方現(xiàn)狀

經(jīng)過國家在煤礦托管運(yùn)營行業(yè)規(guī)范運(yùn)營期的前期規(guī)范，現(xiàn)階段我國煤礦托管運(yùn)營承托方主要有以徐州礦務(wù)集團(tuán)各礦、皖北煤電集團(tuán)、新汶礦業(yè)集團(tuán)、西山礦業(yè)集團(tuán)等為代表的大型國有煤炭企業(yè)，以北京天地華泰礦業(yè)管理股份有限公司、天地科技開采事業(yè)部、中煤礦建三十工程處等為代表的具有煤炭生產(chǎn)專業(yè)運(yùn)營管理經(jīng)驗的單位和以山東隆源煤礦集團(tuán)有限公司、鄂爾多斯市泰普礦業(yè)工程有限責(zé)任公司等為代表的民營企業(yè)構(gòu)成。委托方主要由以內(nèi)蒙古伊泰集團(tuán)為代表的先期進(jìn)入煤炭行業(yè)的地方民營企業(yè)，以中國石化長城能源化工(寧夏)有限公司、中國華能集團(tuán)等為代表的擁有采礦權(quán)的非煤行業(yè)國企和部分地方煤礦及資源整合煤礦。

2.1.2 托管礦井產(chǎn)能及分布現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)研，截至2019年，我國托管運(yùn)營煤礦已超過120座，主要分布于晉陜蒙甘寧區(qū)和新青區(qū)，占93%，少量分布于東北區(qū)和華南區(qū)，約占7%。新青區(qū)作為我國煤炭資源的戰(zhàn)略儲備區(qū)，以往受國家政策、運(yùn)輸條件和開采技術(shù)限制動用較少，隨著近年來開發(fā)不斷深入，煤礦托管運(yùn)營業(yè)務(wù)正呈現(xiàn)出向該地區(qū)拓展趨勢。已托管礦井中民營礦井個數(shù)占比約為75%，國有礦井占比為25%，托管煤礦總生產(chǎn)能力已超過2億t。

2.2 煤礦托管運(yùn)營行業(yè)存在的問題

2.2.1 托管運(yùn)營市場開拓惡意競爭

近年來，在我國采掘業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移和能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃作用下，雖然煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策逐步從以退為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)退并重，但新進(jìn)先進(jìn)產(chǎn)能多為國有大礦自營，煤礦托管運(yùn)營市場開拓機(jī)會仍較小。在煤礦托管市場總體遵循低價中標(biāo)背景下，各類承托方為爭奪煤礦托管運(yùn)營市場而出現(xiàn)低價惡性競爭現(xiàn)象，對于民營企業(yè)承托方來說該問題更為嚴(yán)重。低價惡性競爭不僅破壞了煤礦托管運(yùn)營市場的市場秩序，阻礙了煤礦托管運(yùn)營行業(yè)健康發(fā)展，而且因托管方壓縮了自身利益，在托管運(yùn)營的過程中勢必采取一些違規(guī)降低成本的措施，如安全資金投入減少、克扣職工福利、管理人員配備不足、降低勞保用品發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等，這些措施均有可能造成煤礦安全事故。

2.2.2 承托方、委托方關(guān)系不對等

現(xiàn)階段，煤礦托管運(yùn)營行業(yè)承托方一般負(fù)責(zé)井下采掘機(jī)運(yùn)通五大系統(tǒng)及地面后勤保障中的一項或幾項，部分整體托管運(yùn)營礦井還負(fù)責(zé)地面原煤洗選運(yùn)輸環(huán)節(jié)，委托方仍牢牢把控煤炭銷售、安全檢查等重要環(huán)節(jié)。委托方與承托方的責(zé)權(quán)劃分奠定了承托方在這種關(guān)系中的“弱勢群體”地位。在煤礦托管運(yùn)營市場低迷的作用下，煤礦托管運(yùn)營形成后，承托方更趨向于“從一而終”，除非面臨資源枯竭、重大礦井災(zāi)害及其他技術(shù)難題等情況。但委托方與承托方協(xié)議(合同)期限一般為一年，當(dāng)發(fā)生矛盾時或關(guān)系不融洽時，委托方對于合同到期是否續(xù)簽起關(guān)鍵作用。2020年，煤礦托管采用整體托管方式后，這一現(xiàn)象將會有所改觀，但承托方、委托方地位仍然不會改變。承托方、委托方關(guān)系的不對等使得托管經(jīng)營作為一種平等的協(xié)議經(jīng)營行為而變得不對等，委托方對承托方獎勵激勵機(jī)制因這種不對等的關(guān)系而形同虛設(shè)，這種權(quán)、責(zé)、利的不對等，阻礙了煤礦托管運(yùn)營行業(yè)健康發(fā)展。

2.2.3 承托方運(yùn)營水平良莠不齊

我國承托方主要有大型國有煤炭企業(yè)、具有煤礦生產(chǎn)運(yùn)營經(jīng)驗的單位和部分民營企業(yè)三類。在《辦法》執(zhí)行后，三類托管方雖均會在煤礦托管運(yùn)營行業(yè)占定法定地位，但整體托管運(yùn)營水平良莠不齊。大型國有煤炭企業(yè)具有知名度高，以及技術(shù)、人力、管理等優(yōu)勢，但在面對我國中等偏下水平的煤炭資源開采條件時[20]，技術(shù)優(yōu)勢在跨地域、跨所有制托管運(yùn)營時并不完全適用，難免出現(xiàn)“水土不服”的癥狀。具有托管運(yùn)營經(jīng)驗的單位其背后往往具有強(qiáng)大的技術(shù)力量支撐，如北京天地華泰礦業(yè)管理股份有限公司即依托中國煤炭科工集團(tuán)在行業(yè)內(nèi)技術(shù)優(yōu)勢開展托管運(yùn)營服務(wù)，但與大型國有煤炭企業(yè)相比，一線職工待遇在行業(yè)內(nèi)無明顯優(yōu)勢。民營企業(yè)與前兩類相比較為機(jī)動、靈活，但托管運(yùn)營水平較弱，在生產(chǎn)技術(shù)、管理等方面的劣勢明顯。不同托管運(yùn)營水平的托管方在托管運(yùn)營行業(yè)競爭時，往往因其各類成本和考量因素不同，造成向委托方報價也不同。

2.2.4 行業(yè)尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

我國各產(chǎn)煤區(qū)域自2007年開始對煤礦托管運(yùn)營行業(yè)逐步認(rèn)可，并出臺了相應(yīng)政策，但各地區(qū)對于煤礦托管行業(yè)的規(guī)定各有不同[21]。國家層面在煤炭托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展前期只是以鼓勵引導(dǎo)為主，正式的約束和規(guī)范為國家煤礦安全監(jiān)察局2015年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)托管煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作的通知》(安監(jiān)總煤監(jiān)〔2015〕15號)和2019年下發(fā)的《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》，且對于煤炭托管運(yùn)營行業(yè)約束規(guī)范不夠詳細(xì)，現(xiàn)階段煤炭托管運(yùn)營行業(yè)尚未有統(tǒng)一詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3 我國煤礦托管運(yùn)營行業(yè)發(fā)展趨勢

1) 我國煤炭托管運(yùn)營行業(yè)將會跟隨我國煤炭行業(yè)的發(fā)展而發(fā)展，根據(jù)我國能源開發(fā)布局和綠色資源開發(fā)戰(zhàn)略推測，短期內(nèi)煤炭托管運(yùn)營行業(yè)將會維持穩(wěn)定，不會迎來大范圍的拓展。但隨著政策法令標(biāo)準(zhǔn)的逐步完善，在逐步優(yōu)化承托方和委托方的過程中，部分委托方在更換承托方的過程中大型國有煤炭企業(yè)和具有托管運(yùn)營經(jīng)驗的單位所占市場份額會有一定增加，相應(yīng)的民營企業(yè)承托方市場份額逐步減少。與此同時，多元化的委托方也會逐步優(yōu)化為規(guī)模較大的煤炭集團(tuán)。

2) 鑒于煤礦托管運(yùn)營行業(yè)不對等的托管方與承托方關(guān)系、托管水平良莠不齊的現(xiàn)狀，國家正逐步完善各類相關(guān)政策法令體系，從確定托管運(yùn)營前的招標(biāo)程序、合同(協(xié)議)價格測算等到托管經(jīng)營后的承托方與委托方的約束機(jī)制、技術(shù)保障能力等再到托管周期結(jié)束的退出機(jī)制，均應(yīng)當(dāng)做出詳細(xì)的規(guī)定，各地方政府根據(jù)屬地煤炭資源與行業(yè)特點(diǎn)制定適合自身發(fā)展的對應(yīng)政策，煤炭行業(yè)管理部門出臺不同于自營煤礦的監(jiān)管程序。煤炭行業(yè)托管運(yùn)營方式會向更有利于管理的“全礦井托管”發(fā)展，規(guī)模較小的委托方將會將煤炭銷售權(quán)交于承托方進(jìn)行管理。