伴生放射性礦開發利用輻射環境安全監管法規體系的現狀

呂彩霞，謝樹軍，廖運璇，陶威錠，商照榮，滕柯延

(生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082)

為了確保輻射環境安全，核工業經過幾十年發展已建立了一套較為完整的適用于核設施、鈾礦冶和核技術利用的法規標準體系，對輻射環境安全管理起到了重要作用，很好地預防了相關活動和實踐對環境的輻射影響，控制了潛在的環境風險，但伴生礦未納入該體系。我國礦產資源豐富,礦物種類繁多，礦產開采量大。日益發展的伴生放射性礦開發利用活動在帶給利好的同時，也對我國環境安全也造成了直接或間接的影響。伴生礦除利用所需礦用成分外，在開采、精選、冶煉、加工和利用過程中，對天然放射性核素進行了一定程度的遷移、濃集和擴散，使得伴生的天然放射性核素在這些環節通過廢氣、廢水或固體廢物進入環境，對環境造成輻射污染。從近幾十年國家對于輻射的監管，以及兩次對伴生礦污染源普查的結果來看，伴生礦開發利用所帶來的輻射影響在逐漸變大，因此，從監管層面已經開始重視伴生礦開發利用所帶來的輻射影響。另外，長久以來，對于伴生礦的放射性，主要是參照鈾礦冶的相關標準執行，由于伴生礦行業眾多、工藝復雜，在參照執行鈾礦冶法規標準的過程中發現很多不適用和不合理的情況。此外，《核安全與放射性污染防治“十三五”規劃及2025年遠景目標》中也明確提出加強伴生放射性礦輻射環境管理；完成伴生放射性礦現狀調查和輻射現狀普查，推進伴生放射性礦產資源分類管理；開展鋯及氧化鋯、石煤、稀土等伴生放射性礦開發利用輻射安全監管和輻射環境標準研究。綜合上述原因，伴生礦開發利用行業有必要制定適用于行業自身發展的法規標準體系。

1 我國輻射環境安全法規標準體系現狀

我國的輻射環境安全法規標準分為五個層次：法律、行政法規、部門規章、導則標準和指導性文件(圖1)。截至2018年，我國已制定兩部輻射環境安全專業法律、七項條例、二十九項部門規章、九十三項導則、九十五個標準和八份技術文件，這些法規標準構筑了我國核安全和放射性污染防治的安全屏障，對我國核電廠、核燃料循環設施、核技術利用和鈾礦冶設施的輻射防護與影響發揮了重要作用。

圖1 我國輻射環境安全法規體系

2 伴生放射性礦開發利用輻射環境法規體系現狀

我國的輻射安全法律有兩部，分別是《放射性污染防治法》和《核安全法》。《核安全法》主要是保障核安全，針對核設施，不適用于伴生礦。《放射性污染防治法》的適用范圍包括伴生礦開發利用過程中發生的放射性污染的防治活動，其中，針對伴生礦的具體要求為對伴生放射性礦開發利用過程中產生的尾礦，應當建造尾礦庫進行貯存、處置[1-4]。

對于伴生放射性礦開發利用，并沒有相關的行政法規，僅有幾項部門規章，以及一些參照執行的其他標準，主要是稀土的排放標準和輻射環境監測的標準，詳見表1，基本形成了伴生放射性礦開發利用輻射環境體系。目前還有兩項已完成征求意見，分別為《伴生放射性礦開發利用環境輻射限值》(報批稿)和《伴生放射性礦開發利用項目竣工輻射環境保護驗收監測報告的格式與內容》(報批稿)。

表1 伴生放射性礦開發利用現有部門規章

3 開發利用活動對輻射環境的影響

礦產資源種類多，開發利用活動也相對較多，開發利用過程中將伴生的U-238、Th-232、Ra-226等天然放射性核素人為暴露到地面環境中，并隨著礦石的加工、冶煉、廢棄物的排放而轉移到產品、副產品和“三廢”中，為了控制伴生放射性礦開發利用的輻射環境影響，目前按照《礦產資源開發利用輻射環境監督管理名錄(第一批)》要求，對于納入該名錄的稀土、鈮、鉭、鋯及氧化鋯、釩以及石煤行業中，原礦、中間產品、尾礦(渣)或者其他殘留物中鈾(釷)系單個核素含量超過1 Bq/g的開發利用項目，應編制輻射環境影響評價專篇和輻射環境竣工驗收專篇。從2019年1月1日開始，相關企業已開展環境輻射監測并公開相關信息。開發利用過程中產生的放射性固體廢物要求妥善貯存，散、亂、污堆放基本得到杜絕，伴生放射性礦開發利用項目的輻射影響基本得到了有效控制。也存在不在名錄監管范圍內的其他行業的輻射水平偏高，但需要納入監管范圍的情況。

4 伴生礦輻射環境安全法規標準體系存在的問題

我國核設施的輻射環境安全法規標準體系完善，對我國的輻射環境安全起到了保駕護航的作用。早期伴生礦開發利用的類別少、規模小，相應的輻射影響也較小，因此伴生礦的輻射沒有引起足夠的關注，隨著伴生礦開發利用的規模變大和類別增多，在日常的實踐應用中，逐步發現部分工藝或物料或廢物的輻射水平高。另外，伴生礦開發利用行業中只有稀土規定了流出物排放標準，按照我國標準化法的規定，未制定行業標準的應執行《污水綜合排放標準》(GB 8978—1996)中流出物的排放濃度限值，即總α≤1 Bq/L，總β≤10 Bq/L，但該標準頒布20多年來，由于限值存在不足，一直沒有很好地執行；此外，該限值對于伴生放射性礦開發利用企業來說過于嚴格，達到該限值的經濟代價大。總體來說，為了行業更好的發展，同時保證輻射環境的安全，完善伴生礦開發利用整體行業的標準體系是非常必要和緊迫的。此外，現有的一些法規標準體系對于伴生礦開發利用整體行業的適用性也存在一些爭議，不同企業參照執行不同的標準，導致標準不統一，不利于行業監管。

4.1 法規標準體系不完善

伴生放射性礦開發利用領域相對于其他領域的放射性污染防治起步較晚，在《放射性污染防治法》中，只有三個條款明確提到了伴生放射性礦開發利用，僅包括編制環境影響評價文件、污染防治設施“三同時”要求和伴生放射性礦開發利用的尾礦要建庫暫存，這三個方面的內容中，除“三同時”的規定得到了很好的執行，其他兩條規定由于不符合實際情況，并沒有得到很好的貫徹。除此以外，在伴生放射性礦開發利用放射性污染防治實踐中，一些污染防治措施如輻射監測、工業場所放射性污染防治、天然放射性物品的運輸問題、工業場地整治問題等均缺少法律依據。行政法規層面的指導性文件缺失，部門規章和指導性文件也很少，到目前為止只有四項部門規章得以頒布實施，并且幾乎沒有專門的標準導則，近兩年開始組織研究制定伴生放射性礦開發利用輻射環境安全相關法規標準。目前還沒有對伴生放射性礦開發利用的部門規章和標準導則的編制進行系統性的規劃，影響了標準導則編制工作的正常開展[5]。

4.2 參照執行的法規標準的適用性問題

現有的輻射環境安全法規標準體系并不是針對伴生放射性礦開發利用，而主要是針對核設施，核設施和伴生放射性礦開發利用采用的原料、工藝以及污染物均不同，因此不適用于伴生放射性礦開發利用。伴生放射性礦開發利用除了行業內的相關規定外，對于缺失的部分主要參考鈾礦冶的一些相關標準。但在使用中存在套用、參照執行適用條件不同的情況。一些法規標準制定的時間較早，缺乏良好的生產實踐和監管實踐，隨著社會經濟的發展和生態環境保護形勢的需要，一些條款已經不適用于輻射環境安全管理。如《伴生放射性礦開發利用輻射監督名錄管理辦法》中僅規定了五類行業，伴生礦行業類別眾多，僅規定五類存在一定的局限性。

4.3 法規標準之間的不自恰

在僅有的少量伴生放射性礦開發利用法規標準中，法規之間、標準之間還存在不協調的問題。如伴生放射性礦的名詞有“伴生放射性礦”“礦產資源開發利用”和“伴生放射性礦開發利用”不同的用法，伴生放射性礦也有“較高放射性水平”的“定性”和“1 Bq/g”的“定量”描述，環境輻射監測的范圍、監測項目等也不一致，這些問題的存在，影響到標準的嚴肅性和可操作性。

5 伴生放射性礦開發利用標準體系規劃建議

5.1 上層法律中適時增加伴生礦內容

《放射性污染防治法》是我國放射性污染防治工作的主要參照，伴生放射性礦開發利用的放射性污染防治也在《放射性污染防治法》的指導下開展，《放射性污染防治法》制定時間較早，對于伴生礦的認識和監管均不及現在。另外，鑒于《放射性污染防治法》中關于伴生放射性礦開發利用的相關內容只有三條，建議在后續修訂《放射性污染防治法》時增加伴生礦相關內容[6]。

5.2 根據上層法律補充完善相應的條例

由于法律的修訂要綜合考慮各方面的因素，所以目前修訂《放射性污染防治法》不能實現，但在日常的監管活動中，第二層次的行政法規(條例)在放射性污染防治工作中起著非常重要的作用，且修訂也相對較容易，因此，在伴生礦開發利用行業應盡快補充完善相應的條例，制定《礦產資源開發利用輻射環境安全監督管理條例》(包括伴生放射性礦和鈾(釷)礦開發利用)，對《放射性污染防治法》中關于伴生放射性礦開發利用的放射性污染防治工作的要求具體化，對于伴生礦的監管起到更好的指導作用。同時建議修訂其他涉及的條例，如《放射性物品運輸安全管理條例》《放射性廢物安全管理條例》，增加或者修改其中關于伴生放射性礦開發利用的內容。

5.3 完善伴生礦開發利用方面的部門規章

伴生放射性礦開發利用輻射環境安全管理法規標準體系的第三層次是部門規章，是由生態環境部(國家核安全局)依據《放射性污染防治法》和《礦產資源開發利用輻射環境安全監督管理條例》等制定的關于伴生放射性礦開發利用放射性污染防治的某一方面的規范性文件，目前已有四項，還需要根據需求制定其他方面的部門規章，詳見表2。

表2 需要補充或修改的部門規章

5.4 制定伴生礦開發利用方面的標準和導則

標準和導則是根據行政法規和部門規章制定，針對伴生放射性礦開發利用放射性污染防治某一專業或領域具有可操作性的規范性文件，是嚴格落實法規要求的重要基礎，是伴生放射性礦開發利用放射性污染防治實踐的指導性文件，對指導相關企業開展放射性污染防治具有重要作用。鑒于伴生放射性礦開發利用污染源和鈾礦冶性質相同，伴生放射性礦放射性污染防治的標準和導則可參考鈾礦冶的標準體系進行設計。需要補充完善的標準和導則詳見表3，目前國標(GB)系列的《伴生放射性礦開發利用環境輻射限值》已完成征求意見，經過制修訂完善后的伴生礦開發利用的法規標準體系見圖2。

表3 需要補充修改的標準和導則

圖2 伴生礦輻射環境安全法規標準體系