上海不動產登記失信信息管理探索之路

摘要：隨著社會經濟的發展，不動產的經濟價值逐年攀升，失信行為在不動產登記業務中也出現的愈加頻繁。梳理現有不動產登記的法律法規，并沒有切實可行的懲處條款，近乎為零的違法成本勢必吸引社會上不少人心存僥幸而鋌而走險。不僅有可能造成當事人巨大的利益損失，也隱藏著巨大的訴訟風險，使得登記機構在審查工作中小心翼翼、如履薄冰，極大地影響了工作效率。上海是全國率先實施不動產登記信用信息管理的城市之一，經過多年的探索和實踐，對維護不動產登記秩序積累了寶貴的經驗。

關鍵詞：失信信息;失信管理;失信認定

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）06-0037-40 收稿日期：2021-05-15

作者簡介：鄧瑛，上海市自然資源確權登記事務中心。

早在2017年底，上海不動產登記部門就與市高級人民法院簽署了《關于失信被執行人聯合懲戒合作備忘錄》，協助人民法院對失信被執行人實行懲戒限制，每年的限制人數多達數百人。在此基礎上，2019年上海出臺了《上海市不動產登記失信信息管理辦法》，為不動產登記失信認定立標準、明步驟，填補了不動產登記領域信用建設管理的空白。2021年《上海市不動產登記若干規定》開始實施，首次以地方立法的形式規定了失信管理制度，對維護不動產登記秩序，完善社會信用體系做出了積極的探索。

1 界定兩項范圍，明確失信認定標準

1.1 明確失信行為范圍

立法大致明確了七類失信行為，包括提供虛假材料申請登記，采用欺騙手段申請查詢、復制登記資料，泄露登記資料，污損登記資料等。根據行為造成后果的嚴重程度，將失信行為劃分為一般失信和嚴重失信兩個等級。對于未造成嚴重后果的一般失信行為，僅設立內部失信提醒，方便登記機構快速識別失信行為;對于已造成嚴重后果的失信行為，如引起行政復議、行政訴訟或民事訴訟、違反治安管理行為或觸犯刑法等嚴重后果的，應當認定其為嚴重失信行為。嚴重失信行為不但必須要記錄在內部失信信息庫中，而且需上報至全市公共信用信息平臺以納入失信聯合懲戒范圍。

1.2 明確失信行為人認定原則

失信行為人原則上應認定為失信行為的行為主體。對于利用假權證、假證明、假公證申請登記或申請查詢的行為，登記機構通常能夠直接掌握行為主體的身份信息，此時登記機構可以直接認定行為主體為失信行為人。但是對于編造假身份或冒名頂替申請登記或申請查詢的行為，往往因為當事人刻意隱瞞，登記機構無法直接掌握行為主體的身份信息。即使能夠識破冒名頂替行為，登記機構也只能掌握被冒名頂替者的身份信息，此時若把其列入失信行為人顯然是不公正的，并且也無法達到懲戒冒名頂替行為的目的。針對這種情況，一方面可以通過某些技術手段，如通過窗口的人臉識別系統接入人口數據庫進行比對確認來鎖定行為人本人。另一方面在大多數情況下失信行為的受益者往往也是該行為的授意者，在登記機構確實無法掌握行為主體身份的情況下，可以根據具體情況綜合各項證據材料謹慎認定受益人為失信行為人。

2 規范五項內容，建立精準精細流程

當前登記機構無論從人員能力、技術手段和業務流程等各方面都具備采集和記錄當事人信用信息的條件，但是在實務操作中由于缺乏規范的操作流程，絕大多數的當事人信用信息和失信記錄都未能有效采集和保存。經過兩年多以來的探索和實踐，上海逐漸形成五項制度全方位保障不動產信用信息管理工作規范、有序。

2.1 誠信承諾

根據《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）的通知》的規定，逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，故亦可在不動產登記領域建立相應的誠信承諾制度。上海市將誠信承諾條款加載于上海市不動產登記申請書和上海市不動產登記簿查閱申請書中，申請人在辦理各項登記業務時必須簽字確認，以此完成不動產登記的誠信承諾。通過誠信承諾的簽署，一方面讓當事人對登記機構的信用管理有知情權;另一方面對有失信行為的當事人起到震懾作用，提醒其可能承擔的法律責任。

2.2 失信采集

不動產失信信息采集主要包括失信主體信息和失信行為信息兩方面內容。其中主體信息是指失信行為人的基本身份信息，行為信息主要是指相關失信事項、失信行為所涉不動產地址和登記業務類型以及其他需要記錄的信息等。失信信息主要從三個方面提取：一是當事人提交的申請材料;二是有權機關出具的證明文件，如人民法院的生效法律文書、公證機構出具的公證文書、公安部門出具的戶籍證明等證明文件;三是其他相關材料，如錄音錄像等視聽資料、證人證言、現場筆錄等。同時，規定了完整的信息采集流程和嚴格的上報程序，明確各區只負責搜集上報信息，由市局建立電子數據庫和紙質檔案庫，統一管理全市不動產登記失信信息。

2.3 信息保護

在不動產統一登記系統的基礎上，上海開發構建了不動產登記信用信息子系統，將失信人身份信息、行為信息、證據材料、失信核查、異議處理等數據納入信用信息庫。一方面，強化登記信息安全，加強信用信息保密管理，對信息錄入、修改、異議處理等各個環節進行嚴格規范，對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及依法不得公開的信用信息，不得向任何單位和個人開放和披露。另一方面，打破信息孤島，推進信用信息共享，將不動產登記系統直接對接上海市征信中心數據系統，依托于全市公共信用服務平臺，與多部門和單位簽署聯合懲戒合作備忘錄，構建聯合懲戒平臺。

2.4 信息發布與查詢

2019年開始，上海不動產登記系統已與上海公共信用平臺聯網，信息主體被列入不動產登記嚴重失信主體名單后，將依法予以網上公布。因此，各區不動產登記機構不單獨提供失信查詢服務，失信信息主體可通過網絡平臺查詢自身的詳細信息，也可授權他人來查詢。查詢期限為5年，查詢起始日期以失信行為之日起計算。對于到期信用信息，不動產登記機構不再保存紙質檔案文件，但信息系統上的記錄將長期保存。

2.5 信用異議和修復

征信主體被納入嚴重失信人后還可以通過兩種途徑進行挽救：一種是“信用異議申訴”，是指征信主體認為登記機構采集、保存、提供的信息存在錯誤、遺漏等情況，可以提出申訴，進行信息的更正。征信主體可以直接網上提出異議申請，登記機構經審核后，及時將處理結果反饋給當事人，以保障相關當事人的異議權。另一種是“信用修復”，為了鼓勵失信人改過自新，賦予失信主體“信用修復”的權利。如果失信人對自身的失信行為有了足夠的反省認識并已接受相應的處罰后，可以向登記機構提出修復申請，經核實滿足修復條件后，將其從嚴重失信主體名單移出。

3 強化兩級懲戒，推動失信管理落地落實

3.1 一般懲戒

對于認定為一般失信的行為，登記機構不上報至全市公共信用信息平臺，僅記錄在登記系統內部失信信息庫中，通過系統內部設立失信提醒，提示工作人員今后在辦理涉及該處不動產相關登記業務時要嚴格謹慎核查，避免引起后續訴訟風險，同時失信人申請辦理登記業務時僅可通過人工受理方式展開，不可享受網上預約、綠色通道等便捷程序。

3.2 聯合懲戒

依托于全市公共信用服務平臺，登記機構與市網信辦、市公務員局、市稅務局、市住房公積金管理中心、市住房和城鄉建設管理委員會等多部門和單位簽署聯合懲戒合作備忘錄，構建跨部門、跨領域的“一處失信、處處受限”的聯合懲戒平臺。對于認定為嚴重失信的行為，定期將審定的嚴重失信主體名單上報至全市公共信用服務平臺，合作部門和單位從公共信用信息系統中獲取失信行為人信息，按照備忘錄的規定執行或協助執行懲戒措施，并按季度將執行情況通過系統反饋給登記機構。通過內外聯動監管，限制失信人參與競拍土地、享受稅收優惠、金融信貸、購買經濟適用房、承租廉租房和公租房、招錄為公務員或事業單位人員等行為。并不斷加大曝光利度，壓縮其生存空間，使其名譽受損、信譽受懲、行動受限。

不動產登記事關百姓切身利益，既要有效規范不動產登記信用信息的采集、使用和保存，確保有法可依、有規可循;也需要各部門推進信用信息歸集共享，合力構建失信監管屏障，真正維護好不動產登記秩序和安全，保障不動產權利人的合法權益。