府際關系視角下中國政府機構規模特點研究

摘 要：政府機構規模是政府履行職責的重要組織保障。通過比較近20年以來不同層級政府數量的變化發現，政府縱向層級組織結構規模變小，區域格局變化明顯，地級政府層級管理幅度區域分布由“東大西小”的梯次遞減格局演變為“中大西小”，縣級政府層級管理幅度由“東小西大”差序格局演變為“東西齊高”均衡格局。而在“同構”式職責配置模式下，地方政府橫向部門組織結構規模呈現出異構性特點，且組織層級越低，組織結構規模相對越小。在理順政府部門間關系基礎上，加強政府職能部門內部業務流程的整體性、系統性整合，進一步優化政府工作部門組織結構規模，將是地方政府機構治理亟待加強的重要內容。

關鍵詞：府際關系;政府機構;組織結構;機構規模;內設機構

中圖分類號：D63???? 文獻標識碼：A???? 文章編號：2096-5729（2021）04-0042-09

一、問題的提出

組織運作有賴于系統完備、科學有效的組織機構。機構是履行職責和行使權力的載體，是組織運行的組織保障。政府作為國家治理主體，其機構設置科學性、合理性，機構規模適度化與結構合理化程度，直接影響國家治理體系和治理能力現代化水平。優化政府機構設置和職能配置，是建構職責明確、依法行政的政府治理體系，推進國家治理體系和治理能力現代化題中應有之義。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，開啟了國家治理體系和治理能力現代化建設的組織重塑及優化之路。省市縣各級在涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要保持基本對應，是政府條塊管理體制下中央與地方政府職能有效傳接的基本遵循。有學者將我國政府間的這種職責對應關系概括為“職責同構”[1]。機構是職責的組織載體，組織及其機構設置體現了職責與權力劃分。那么，在“同構”式的職責配置模式[2]下，政府機構設置是否也保持一致？有研究表明，2018年機構改革后，省級政府工作部門機構設置保持著高度一致性，機構同構性特征突出，且規模差異不大，絕大多數維持在42—43個左右。[3]副省級市政府工作部門規模數量差異也不大，維持在37—38個左右。政府工作部門規模的大小與中央明確規定了各級黨政機構設置數量額度有直接關系。1若單從政府工作部門數量來看，地方政府機構規模差異不大。政府機構規模不僅包括橫向職能工作部門數量及其內部組織結構空間規模大小，而且也包括縱向層級的組織結構規模。那么，經過歷次機構改革，尤其是2018年機構改革后，中國地方政府機構規模究竟發生了什么變化？呈現什么樣的特點？在政府工作部門設置同構和類聚的情況下，地方政府工作部門的內部組織結構空間規模是否也保持高度一致性？顯然，這一系列問題假設驗證均繞不開政府機構規模尺度標準這一核心問題，即如何科學合理地判斷地方政府機構規模[4]。

當前學界在討論政府機構規模時，研究的核心議題往往聚焦在影響政府機構規模因素以及政府機構規模適度化問題上。已有研究大多立足財政學或經濟學視角，從財政支出規模角度討論機構規模相關問題，并試圖從國際比較中探尋中國政府機構適度規模尺度。有少部分研究用機關法人單位數和政府工作部門數來衡量政府機構規模。機關法人單位一般是指經各級人民代表大會和各級中國共產黨代表大會批準建立的各級黨政機關和國家機關。通過機關法人單位數能夠從宏觀視角間接測算政府機構規模，反映的是“廣義政府”概念下的機構規模，無法呈現出政府機構規模的內部結構。政府工作部門數量反映了政府宏觀職能部門組織規模大小，但無法說明政府部門內部的組織結構空間大小。宏觀規模呈現的是組織外部形態大小，無法反映組織內部結構形態。組織的宏觀規模一致性并不必然代表組織內部結構空間布局相同，而已往的研究往往忽視了這一點。組織的宏觀規模及其內部組織結構的空間規模是分析機構規模缺一不可的兩個面向，單一向度論證分析的有效性往往不足。還有少部分研究結合財政支出和人員規模來衡量政府機構規模，試圖通過多維度來全面分析政府規模，但脫離了政府組織結構，顯然無法直觀呈現機構規模的結構化特點。無論是從財政學，還是組織人事、機構管理的視角，已有研究更多是聚焦在對政府宏觀職能部門規模的分析，對政府橫向職能部門的組織結構空間和縱向層級組織結構規模分析明顯不足，主要體現在三個方面：一是對中國政府縱向層級組織結構規模的變化關注不夠，即對縱向上不同層級政府間權力運作的組織結構空間變化研究不足;二是缺乏對政府工作部門的組織結構規模的系統分析，或者說對政府職能部門權力運行的組織結構空間規模系統比較研究匱乏;三是縱向政府層級厚度和橫向政府部門組織結構規模交叉驗證分析不足，多維度綜合分析欠缺。政府間權力配置的靜態組織結構體現在中央政府與地方政府、地方政府以及政府部門的機構設置上。全面系統地透析中國各級政府間權力配置的靜態組織規模，一方面要明確政府職能組織規模及其組織結構布局，另一方面還需立足政府間關系，在縱向上比較不同層級政府組織結構規模，橫向上比較同級政府部門組織結構空間規模。

二、研究設計：

理論基礎與方法說明

系統地理解和分析中國政府機構規模，關鍵要立足政府機構管理實踐，注重宏觀組織、中觀結構和微觀運行三個維度相結合。由此，本文試圖立足縱向和橫向府際關系視角，以政府組織結構為切入點，聚焦2018年機構改革后國務院、省級和副省級市政府部門的機構設置情況，深度解析中國政府機構規模特點。

（一）理論基礎：政府組織結構

組織結構是組織職責權劃分所形成的結構體系，體現了組織各部分的排序順序、空間位置、聚散狀態，是管理系統的“框架”。[5]（P20）組織結構反映了權力配置的組織邏輯。府際關系直接影響政府權力配置和布局。政府組織結構是橫向和縱向府際關系下權力配置的管理組織架構。中國政府機構的組織結構，一方面按層級制的組織形式，形成了由國務院及其領導下的各級人民政府所組成的縱向的組織結構，即中央、省級、地市級、縣級、鄉級;另一方面，國務院與地方各級人民政府又按照職能制的組織形式，在本級政府的領導下設立若干工作部門，形成橫向組織結構。[6]根據1997年國務院出臺的《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，政府工作部門一般由辦公廳（室）、組成部門、直屬機構、辦事機構、部門管理機構等構成。[3]一般而言，政府工作部門均屬于常設機構，不包括為完成某些臨時性工作任務而設置的議事協調機構和臨時機構。每一個政府工作部門由若干個履行部門職責的內設機構組成。內設機構的設置與數量規模往往反映一個工作部門業務職責與權力運行空間的劃分。在中國公共機構治理框架中，部門內設機構處于引導與控制整個機構治理體系的“核心層”位置。[7]內設機構設置的科學性與合理性直接影響部門職能履行效果。從我國政府機構管理實際來看，政府橫向職能組織結構實際包含三個層次：一是宏觀層面，整體性概念下由職能部門構成的行政組織;二是中觀層面，政府職能分解基礎上設立的工作部門，是行政組織的基本組成部分;三是微觀層面，政府部門職責分解基礎上設立的內設機構，是政府職能部門構成的基本單元，行政組織運行的最小組織單元。從歷年機構改革實踐看，在政府橫向組織結構調整中，一般更注重政府職能部門間職責體系與機構設置的優化，往往容易忽視職能部門內部業務流程和內設機構的優化調整。前者關系政府部門間的職能劃分與協同配合，是政府組織有效運行的基本前提，后者關系政府部門內的職責分配與權力運行，直接影響政府部門職能履行，是政府組織運作的根本保障。黨的十九大報告提出，“科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責。”[8]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要堅持優化協同高效的原則推進改革，提出“精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力”。科學設置政府部門內設機構是發揮有限機構編制資源效益的現實需求，實現機構改革優化協同高效預期目標的重要保障。在政府橫向組織結構規模的考察上，不僅要比較宏觀組織規模，而且要在宏觀組織規模基礎上比較政府部門內部的組織結構空間規模。

（二）研究對象

為全面呈現中國政府組織結構規模特點，本文研究對象囊括中央、省級、地市級、縣級以及鄉級政府。在分析政府橫向組織結構規模時僅選取國務院部門、27個省區政府、4個直轄市政府組織結構作為比較分析對象。從不同層級政府在機構改革中所處的角色和作用來看，國務院作為中國最高行政機構，統領全國地方政府行政工作，在地方政府機構改革中具有統一領導地位，發揮著決策部署與執行監督作用，其部門機構設置是全國地方政府機構改革的航標。在政府組織層級中，省一級屬于地方一級設置，處于中央與地方關系的核心位置，是國家重要的政治層級。[9]既不屬于過于宏觀的層面，又不屬于過于微觀的層面。在機構改革中，省級政府一方面要提出本級機構改革方案，另一方面又要制定省域內所轄市縣區機構改革的總體意見，作為指導下級政府機構改革的綱領性文件，是省域內地方政府機構改革的設計者。

（三）資料來源與數據統計說明

政府機構信息公開是保障公眾知情權，建設“透明政府”題中應有之義。隨著政府信息公開力度的不斷加強，機構信息公開已成為地方政府信息公開的規定動作。《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規定行政機關應當主動公開其機關職能、機構設置和財政預決算等部門信息。《地方預決算公開操作規程》明確提出，“地方政府部門在公開預決算的同時，應當一并公開本部門的職責、機構設置情況”。基于此，筆者通過各級政府及部門官方網站，搜集整理了政府部門2020年預算報告、部門“三定”方案以及官方網站“信息公開”欄目公布的部門機構職能與機構設置簡介，建立了國務院56個部門、省級政府1373個職能部門和副省級市政府571個職能部門的機構信息資料數據庫，涵蓋了政府部門機構名稱、部門屬性、部門類別、職能內容、職能條目數量、內設機構設置及數量、部門總支出、基本支出、人員經費、公用經費、機關運行經費等部門信息，作為研究的主要參考資料。

為保證所獲取的機構資料信息真實全面、權威有效，準確掌握政府部門職責體系與機構設置，在資料梳理過程中，部門機構職責、內設機構以及人員情況主要以政府各部門“三定”方案和政府部門2020年預算報告公布的內容為準，政府官方網站及媒體公開信息作為補充核對資料。為客觀反映政府部門內設機構規模，在統計部門內設機構數量時，派駐機構（如紀檢監察組派駐機構）、臨時機構不納入統計范圍。少部分政府部門因“三定”方案和預算報告內容涉密，不對外公開，機構信息無法獲取，在數據分析時作數據缺失值處理。為充分考慮政府職能部門機構設置自主性和同構性，最大程度真實反映政府組織結構規模，對數據缺失值采取以缺失信息部門所在機構類別的均值和所屬省級政府的部門均值作為參數，通過加權平均方法填充數據。

三、政府縱向組織結構：

規模縮減與區域均衡

政府縱向組織結構，一方面反映了中央與地方政府、地方政府間的權力配置關系，另一方面從組織架構上也反映了組織管理層級厚度。為客觀反映中國政府縱向組織結構規模，用鄉級行政單位數量與縣級行政單位數量比值衡量縣級政府管理層級厚度，用縣級行政單位數量與地級行政單位數量比值衡量地級政府管理層級厚度，用地級行政單位數量與省級行政單位數量比值衡量省級政府管理層級厚度。研究發現，政府縱向組織結構整體規模縮減，不同層級組織規模變化差異較大。在政府縱向層級組織結構比較中，縣級政府層級管理幅度規模最大，變化最為明顯，而省級、地級政府層級管理幅度規模整體變化不大。2008年以后，政府縱向間組織結構規模基本趨于穩定。從我國歷次政府機構改革來看，機構改革的重心多聚焦于政府橫向職能部門間的機構設置與職責體系調整優化，而較少涉及縱向政府間職責與組織結構體系調整。在推進城鎮化建設大背景下，縣級行政區劃內鄉級政府合并、撤銷與重組是縱向政府間層級結構體系調整主要內容。這可以從1998年至2019年省級、地級、縣級和鄉級政府數量變化予以證明。數據統計顯示，省級政府和地級政府的縱向層級管理幅度基本沒有太大變化。省級政府管理幅度始終維持在9.8，地級政府管理幅度維持在8.6。而縣級政府層級管理幅度規模由1998年的17.7下降到了2019年的13.6，規模變小趨勢明顯。

政府縱向層級組織整體規模變化不大，區域格局變化較為明顯。研究發現，地級政府層級管理幅度區域分布已由“東大西小”的梯次遞減格局演變為“中大西小”，縣級政府層級管理幅度由“東小西大”差序格局演變為“東西齊高”均衡格局。不同區域內政府縱向層級組織結構規模格局發生較大變化。如圖1所示，東部地區地級政府層級管理幅度由2000年的9.36減少到了2018年的8.62，中部和西部地區則有小幅度擴大，中部由2000年的8.64提高到2018年的8.7，西部地區由2000年的7.96提高到2018年的7.99，東北地區小幅度降低，由2000年的7.94下降到7.89。通過比較2000年和2018年地級政府層級管理幅度變化，可以發現，區域分布特征已發生明顯變化，中部地區地級政府層級管理幅度有所提升，在四大區域中東部地區地級政府管理幅度變化最大，西部和東北地區變化相對不明顯，基本處于同一個水平。與2000年相比，2018年縣級政府管理幅度的中西部水平變化最大，分別由2000年的18.07、18.72降低到了14.19、13.98，下降幅度較大。東部地區由16.35下降到14.07。由此可以看出，中西部地區縣級政府層級管理規模降低幅度較大，且東中西東北四大區域內縣級政府層級管理規模趨于均衡。

若將視角轉換到省域分布上，如下圖2所示，地級和縣級政府層級管理規模的省域分布差異較大。與2000年相比，2018年各省地級政府層級管理幅度之間的差異和規模變化不大，遼寧、吉林、福建等8個省份地級政府層級管理幅度保持不變，只有浙江、海南、寧夏等6個省份的地級政府層級管理幅度有所提高，其余13個省份地級政府管理層級幅度變化相對不明顯。河北地級政府管理幅度依舊最大，廣東仍舊最小。與地級政府管理層級規模相比，縣級政府層級管理幅度規模變化較大，規模縮小趨勢十分明顯，浙江、江蘇等28個省份的縣級政府層級管理規模變小，70%省份規模變化幅度超過了3，其中重慶更是由40.8下降到了27.1，規模變化幅度最大，下降幅度達13。2018年省域間縣級政府層級管理幅度規模標準差（4.19）比2000年（5.69）降低了1.50，省域之間差異性也大幅度減小。

通過上文分析可以得出，近20年以來，中國政府組織層級結構規模已進行了大幅“瘦身”。地級政府層級管理幅度總體規模雖然變化不明顯，但從區域和省域分布視角來看，中西部地區政府層級管理幅度變化差異和變化特征較為突出，這說明政府組織結構體系存在明顯的區域差序格局，且政府組織結構體系的調整更多聚焦在中西部地區，這與不同地區所處發展階段和面臨需要解決的問題相對應。隨著城鎮化的持續推進，鄉鎮行政轄區的常住人口規模不斷減少，維持現有鄉鎮規模、行政格局和布局不變，勢必造成行政資源浪費、影響鄉鎮經濟發展。中西部作為我國經濟發展潛力空間，中部崛起和西部大開發均需要強有力的地方政府，地方政府層級幅度越大，權力越分散，部門割據越嚴重，溝通協調成本就越大。中部崛起、西部大開發政策執行需要精干高效的政府組織結構，從這一個層面上來說，政府組織結構調整是中西部地區高質量發展需要。中西部地區作為發展相對緩慢地區，政府作為主導地區經濟社會發展的主要力量，如何有效發揮其治理水平，對推動地區經濟社會發展至關重要。東部地區政府組織結構體系與地區經濟社會發展的矛盾不突出，在一定程度上實現了制度、組織與技術的政社供需平衡。管理信息技術和制度的創新應用為東部地區政府組織結構體系調整拓展了空間，這也是東部地區政府組織結構體系調整不大的主要原因。

四、政府橫向組織結構：

層級遞減與規模異構

政府工作部門作為政府組織基本構成單元，其規模數量和內部結構關系政府職能轉變與組織重塑。從歷次國務院和地方政府機構改革實踐來看，政府部門機構設置與職能優化調整貫穿始終，是機構改革重點。在2018年機構改革中，中央對地方黨政機構設置實行了限額管理。從中央對各層級黨政機構設置限額數量來看，中國政府職能部門數量規模呈現“倒金字塔”分布，組織層級越低，部門機構數量越少。這是政府工作部門規模所呈現出的層級分布特征。那么，從政府工作部門內部的組織結構來看，政府部門職能運行的組織結構空間規模究竟有多大？又呈現出什么樣特征？研究發現，雖然不同層級政府職能部門機構設置呈現出同構性和類聚性，但部門權力運作的組織結構空間規模截然不同。在縱向組織層級上，政府組織結構空間規模呈“方錐形”分布;而在橫向政府間比較中，則呈“鋸齒狀”分布。

從縱向政府組織層級比較來看，政府工作部門的組織結構空間規模呈“方錐形”分布。數據統計顯示，2018年機構改革后，國務院部門調整為56個，部門內設機構總數超過839個，部門組織結構比例達15.83。131個省級政府職能部門的組織結構比例均值達16.22，比國務院高0.39。北京、天津、河北等18個省級政府職能部門的組織結構比例高于國務院。副省級市政府組織結構比例均值為14.13，小于國務院和省級政府平均水平。因此，從政府組織結構規模平均水平來看，地方政府組織結構規模層級分布呈現“方錐形”。在政府部門機構規模趨同的情況下，政府組織部門空間結構規模差異明顯，這說明不同層級政府部門權力運作的組織結構空間差異較大。這一特點不僅體現在縱向層級政府比較中很突出，在橫向政府間比較中也同樣較為明顯。

從政府部門內設機構設置數量規模來看，省級政府部門內設機構規模總體平均水平維持在692個，規模數量基本呈“正態分布”。內設機構數量總體規模超過900個的只有北京市政府，天津、重慶、吉林等3個省級政府內設機構數量總體規模在800—899個;新疆、四川、云南等10個省級政府內設機構數量總體規模在700—799個;河北、貴州等13個省級政府內設機構規模在600—700個之間;青海、寧夏和海南等3個省級政府內設機構規模低于600個;西藏自治區政府內設機構數量總體規模在500個以下。從省級政府內設機構規模數量分布特征看，直轄市政府內設機構規模遠大于省區政府。北京作為中國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，常住人口超過2000萬人，政府部門職能運作結構空間規模讓其他省區難以望其項背。數據統計顯示，北京市政府設置部門45個，內設機構總數超過981個（不包括市監獄管理局內設機構），實際規模接近994個，內設機構在省級政府中規模最大，是西藏自治區政府內設機構規模的2倍多。天津市政府設置部門46個，內設機構數量達869個，僅次于北京市政府;重慶市政府設置部門47個，部門數量最多，內設機構總數超過825個（不包括市能源局、公共資源交易監管局），實際數量規模接近843個。上海市作為中國國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心，國家物流樞紐，常住人口超過2400萬人，在四個直轄市中，政府內設機構規模相對最小，總數達717個，比北京市政府幾乎少280個。

東部沿海經濟發達地區的政府部門職能運作組織結構空間規模普遍偏小，政府職能部門組織結構值得總結推廣。浙江省“最多跑一次”改革，有效推動了政府權力邊界再界定，倒逼各部門減權、放權、治權，重塑業務流程工作機制，優化組織結構體系，將部門各自為戰變為協同作戰，實現單一部門碎片化的專業治理向系統集成化的整體性治理轉變。從政府部門職能運作組織結構空間規模來看，浙江省政府部門內設機構總數618個，遠低于省級政府平均水平，比北京市政府幾乎少376個，是北京市政府內設機構規模的3/5，其規模僅大于海南省政府。海南省作為省區行政單位轄區面積最小，常住人口規模最少的省份，僅下轄4個地級市，5個縣級市、4個縣、6個自治縣，在省級行政單位中是名副其實的小省。海南省政府行政層級管理幅度規模與橫向政府職能運作空間結構規模均相對較小。海南省政府部門內設機構總數超過500個，實際數量525個左右，在省級政府中規模僅大于西藏自治區政府，在東部沿海地區中內設機構數量規模最小。

與東部沿海省份形成鮮明對比，東北三省政府內設機構規模差異較大。在2018年機構改革中，遼寧省政府部門內設機構職責與業務整合的力度和強度明顯大于吉林省和黑龍江省。數據統計顯示，遼寧省政府內設機構總數超過625個，實際數量規模接近646個，數量遠小于吉林省和黑龍江省。吉林省政府內設機構規模數量遠超遼寧省和黑龍江省。吉林省政府內設機構總數超過800個，達到810個，規模大小僅次于北京、天津和重慶市。與其他省區政府機構規模相比，顯然吉林省政府部門職能運作空間規模過大，部門內部職責和業務整合有待進一步強化。例如，吉林省發展和改革委員會內設機構多達44個，規模僅次于新疆維吾爾自治區發展和改革委員會（46個），而相比較而言，無論是經濟發展水平相對高的地區，比如浙江、江蘇、廣東等，還是近年來經濟高速發展地區，比如貴州，其發展和改革委員會內設機構規模均相對比較小，在部門減權、放權、治權，重塑業務流程工作機制，優化組織結構體系等方面改革實踐比較到位。發展和改革委員會作為統籌協調地區經濟和社會發展、經濟體制改革的政府核心職能部門，其職能運作空間規模合理性間接影響地方經濟發展。規模過大，內部溝通協調成本越高，部門割據現象越嚴重，行政權力的擠出效應越明顯，部門履職效果就越差。東北振興需要政府部門全面依法有效履職，充分發揮政府作為“有形之手”的發展助推器和牽引器作用。政府部門全面依法履職的關鍵是合理界定政府權力邊界，優化政府組織結構體系和職能部門運作結構空間規模，強化部門內部職責和業務流程整合，構建適度政府機構規模。

政府部門內設機構數量規模能夠側面說明部門職責權配置和內部組織結構安排。但是，通過內設機構數量規模來比較不同地區或層級政府職能部門權責配置和組織結構，必須滿足政府職能部門設置的一致性條件。2018年機構改革后，省級政府職能部門機構設置一致性比例超過90%，職能部門設置保持高度一致。顯然，通過分析政府部門內設機構數量規模特點就可以勾勒出省級政府部門組織結構，但是缺陷也比較明顯，就是忽略了省級政府部門設置的自主性和部門規模差異。因此，全面考察政府職能部門組織結構特點還須統合政府職能部門規模和內設機構規模之間差異。研究發現，無論是省級還是副省級政府部門組織結構規模均存在明顯差異性，這與政府職能部門規模趨同性分布特征截然相反。如圖3省級政府組織結構雷達圖所示，各省級政府職能部門的組織結構比例層次不齊，呈不規則“鋸齒狀”分布，北京、天津、上海、重慶、吉林等省級政府組織結構規模明顯大于其他地區，寧夏、西藏、內蒙古等政府組織結構相對偏小。相比較而言，省級政府職能部門機構設置數量規模則呈現趨同性，整齊劃一，趨近“圓形”分布，省級政府部門設置一致性程度較高。

國務院與省級政府、地級政府部門機構設置存在差異性，在橫向比較中可能會導致分析結果出現偏差。有必要進一步比較分析省級政府與國務院一一對應的職能部門組織機構是否也呈現出上述特征。研究發現，在職能部門設置一致的情況下，省級和副省級政府職能部門組織結構均存在明顯的差異。縱向比較來看，與國務院部門組織結構相比，絕大多數省級政府部門組織結構比例要比國務院高，部門組織結構比例平均值（17.23）大于國務院（16.29），有18個省級政府部門組織結構比例分布高于國務院，尤其是北京、天津、重慶、上海等四個直轄市政府。值得注意的是，東部沿海地區的浙江、廣東、福建、海南，作為中國改革開放的南大門，其政府職能組織結構明顯比國務院小，在省級政府職能部門組織結構中也屬于規模“精瘦”類型。那么，再從橫向比較來看，即使在職能部門設置一致的情況下，省級政府部門組織結構規模分布也大相徑庭。數據統計顯示，省級政府與國務院一一對應部門的組織結構比例標準差為2.01，比省級政府職能部門組織結構分布比例標準差（1.94）還要大，這說明省級政府部門組織結構并沒有因為職能部門機構設置的一致性而趨同，反而差異性變大。這也進一步印證了政府部門機構同構下職能權力運作結構空間規模的異質性。

五、研究結論與展望

通過比較分析中國政府組織結構規模特點，可初步得出如下結論：

第一，在“同構”式職責配置模式下中國地方政府部門組織結構空間規模呈現差異性，而不是一致性。職能是機構設置的主要依據，明確了部門權責邊界，但不直接決定權力運行的組織結構空間規模。“職責同構”并不意味著組織機構及規模設置保持一致性。政府縱向組織結構規模變化更多體現在縣鄉一級，存在明顯的區域差序格局，且隨著機構優化調整東中西區域格局正逐步走向均衡。這一點可以通過縱向政府組織層級厚度和規模變化予以佐證。

第二，省級及以下政府能夠自主設置職能部門的數量空間有限，而在職能部門組織結構空間布局上有較大自主裁量空間。換言之，地方政府在職能部門機構設置上更多是與國務院部門對標，保持一致性，但在部門權力運作的組織結構空間上突出地方自主性和地區差異。國務院與省、直轄市政府職能部門內設機構數量和組織結構空間規模差異性有力地證明了這一點。國務院部門規模明顯要比省級政府大，但其部門權力運作的結構空間規模卻比省級政府小。省級政府盡管有80%以上職能部門設置與國務院保持高度一致性，但近70%省級政府部門權力運作結構空間規模超過國務院。省級以及副省級政府部門組織結構空間規模數量分布參差不齊則充分說明了地方政府在職能部門組織結構空間安排上的自主性和地區差異。2018年政府機構改革，中央賦予省級及以下政府更多自主權。通過分析可以得出，省級及以下政府機構改革自主權更多體現在政府職能部門內部組織結構空間規模的布局上，而在職能部門機構設置上自由發揮空間較小。

第三，優化政府工作部門組織結構要著力加強政府組織結構空間布局的“對標”學習，進一步完善部門內設機構設置流程。通過橫向政府間機構規模比較分析可以發現，部分地方政府部門組織結構規模過大，比如，沈陽市政府部門機構設置38個，部門內設機構數量多于627個，超過遼寧省政府部門內設機構數量，組織結構比例高達16.95，與政府部門機構設置數量相同的哈爾濱市政府相比，其部門內設機構數量是哈爾濱市政府的1.5倍。對標經濟社會發展較好的省市，比如深圳市、浙江省、上海市等，政府組織結構規模均屬于“精干型”。2018年機構改革后，深圳市政府部門機構設置只有34個，政府職能部門內設機構僅有384個。政府職能部門組織結構空間布局應內外適配，避免內設機構設置過多，部門機構“外小內大”。部門職能分工過細，內設機構設置過多，必然導致部門權力內部割據，提高組織溝通協調成本。組織結構規模過大也必然促成官僚主義的發展。合理科學配置部門內部職、責、權，建構高效適度組織結構空間，是保障部門運行高效順暢的基本前提。由此，強化部門業務流程的整體性治理，避免部門組織結構機械拼接就顯得十分重要。政府部門間協同配合的關鍵在于工作流程有機銜接，而工作流程銜接機制則由部門內部組織結構特點決定。優化地方政府職能部門組織結構規模布局，需從整體性治理視角出發，在理順政府部門間關系基礎上，進一步加強職能部門內部業務流程的整體性、系統性整合。一方面政府部門要開展“對標”學習，尤其是要學習借鑒發達地區政府職能部門組織結構空間規模布局，持續整合優化內部職責體系。另一方面要進一步優化部門內設機構設置調整流程，加強上級業務對口部門對機構改革的協同指導，確保部門組織結構規模設置科學合理。

適度的政府機構規模是政府履行職責的組織保障。適度機構規模的合理區間是在不同層級、不同地區政府機構規模的比較中加以明確的。離開政府職能這一依據和前提，單純就機構論機構，很難實現機構的合理設置。行政組織結構的縱向分層和橫向分布與行政職能的縱向和橫向分工要保持一致。[10]（P174）政府機構是職能履行和權力運行的載體。一個組織承擔的職責越多，擁有的權力也就越大，權力運作邏輯線條也相對越多。組織運行順暢的基本前提是配置了與其組織結構相匹配的職責體系，機構職能配置太大，組織機構超負荷運行，造成職能履行不到位，工作效率低下，容易滋生形式主義等;機構職能配備過小，組織機構運行容易出現“空轉現象”，導致行政資源浪費。在分析政府部門機構規模時，有必要通過比較分析機構承載職能權力大小來交叉驗證。此外，組織的運行離不開資金保障。組織機構規模越大，運行成本也就相對越高。財政支出規模是分析政府規模的一個重要維度。已有研究大多立足宏觀組織視角來審視政府支出規模，將政府財政支出、政府財政支出占GDP比重等作為衡量地方政府規模的標準。宏觀組織規模呈現的是組織外部形態，卻無法透析組織規模的內部形態特點。除考察政府整體支出規模外，還需要從政府組織結構視角，以政府職能部門為切入點，分析政府工作部門機構運行成本規模。由于目前各級政府部門職能、部門權力清單信息資料公開問題較多，政府部門2019年度部門決算尚未公開，所以在文中并沒有比較政府部門職能適配規模和機構運行成本規模，以及通過組織結構規模、職能適配規模、機關運行成本規模三個維度交叉驗證分析中國政府機構規模特征。伴隨政府部門信息公開與數據開放不斷加強，加大對政府部門橫向組織結構規模變化的歷史比較和多維度交叉分析，探尋政府組織結構空間布局的規律性特征及內在機理，將是今后開展政府機構研究的重點方向。

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An Analysis of the Characteristics of the Scale of Chinese Government Institutions from the Perspective of Intergovernmental Relations

LIU Peng-peng

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing?100010，China）

Abstract：The size of government agencies is an important organizational guarantee for the government to perform its duties. Comparing the changes in the number of governments at different levels in the past 20 years，it is found that the scale of the governments vertical-level organizational structure has become smaller，and the regional pattern has changed significantly. The regional distribution of the administrative scope of the prefecture-level government has evolved from an echelon-decreasing pattern of “large east and small west” to “large” west “small”，the county-level governments level of management has evolved from a differential pattern of “small in the east and large in the west” to a balanced pattern of “all east and west”. In the “homogeneous” type of responsibility allocation model，the organizational structure of the horizontal departments of the local governments present heterogeneous characteristics，and the lower the organizational level，the smaller the organizational structure. On the basis of straightening out the relationship between government departments，strengthening the overall and systematic integration of the internal business processes of government functional departments，and further optimizing the scale of the organizational structure of government work departments are important contents that need to be strengthened urgently for the governance of local government institutions.

Key Words：intergovernmental relations;government agencies;organizational structure;agency size

責任編輯：劉 博