文旅產業政策的重點場域與未來趨勢

高宏存 張景淇

摘 要：融合發展是文旅產業整體性轉型升級和文化傳承的重要條件與基礎，截至2020年底，我國文旅產業融合發展已取得明顯成效，其中文旅政策的助力推動作用扮演了重要角色。從文旅政策文本分析來看，2020年文旅政策重點主要包括兼顧疫情防控與行業恢復，推動文旅產業結構調整向深度廣度展開，構建多領域融合的消費體系，促進文旅消費不斷提質升級，健全公共文化服務財政保障機制，借助數字技術賦能，促使文旅產業互聯網化程度進一步加深等方面。可以預判未來文旅政策關注重心將集中在優化政策工具組合、加強供給型和需求型政策工具使用，進一步完善文旅深化融合政策，實質性推動跨區域文旅協同發展機制以及促進數字文旅產業結構進一步躍升等領域。

關鍵詞：文旅產業政策;文旅融合;產業結構升級;數字文旅

中圖分類號：F590.1???? 文獻標識碼：A???? 文章編號：2096-5729（2021）04-0058-12

收稿日期： 2021-02-24

基金項目： 馬克思主義理論研究和建設工程特別委托項目“全面建成小康社會重大成就和寶貴經驗研究”階段成果

作者簡介： 高宏存，中共中央黨校（國家行政學院）創新工程首席專家，教授，文學博士、博士生導師，主要研究方向為文化政策、文化產業;張景淇，中共中央黨校（國家行政學院）博士研究生，主要研究方向為文化政策與管理。

2020年是“十三五”規劃的收官之年，也是為“十四五”規劃和2035年遠景目標的開局之年打下堅實基礎的關鍵之年。在“十三五”期間，文化旅游產業繁榮發展，基礎不斷鞏固，發展活力日益迸發，體制機制不斷健全。以旅游演藝產業發展為例，近五年來，旅游演藝市場票房持續增長，2018年旅游演藝市場票房為59.08億元，2019年票房收入為66億元，增長率為11.7%。[1]文化旅游產業持續煥發出新的活力，文旅公共服務體系不斷得到完善和提高，整個文旅產業向著高質量發展的方向邁進。盡管2020年初受到新冠肺炎疫情的強烈沖擊，文旅產業經歷“斷崖式下跌”，但隨著疫情得到控制，文化與旅游等相關部門不斷出臺支持和指導產業恢復的扶持政策，整個文旅產業也在緩慢地恢復發展。縱觀全年政策發展軌跡，文旅產業政策重點主要集中在兼顧疫情防控與行業恢復、文旅產業結構提升，文旅消費提質擴容，公共文化服務財政保障機制進一步健全，文旅深度互聯網化等方面。要言之，高質量發展是2020年文旅產業政策的關鍵詞，也是確立“十四五”文旅發展新格局的開端，為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，為促進文旅產業高質量發展，本文通過詳細解剖分析2020年文旅產業政策，為未來文旅產業政策的發展方向和趨勢提出一些有價值的思考。

一、2020年我國文旅產業

政策的整體性特征

文旅產業政策主要指向文旅產業的政策系統，不論是扶持促進產業發展還是優化發展環境、規范行業管理等政策，都可歸屬這個領域。早期階段，學者們認為文化旅游產業是旅游產業的一個分支，隨著研究不斷深入和產業發展邊界清晰，更多學者認為文化旅游產業并非單一的文化產業或旅游產業，而是兩者相互融合滲透的產物。[2]它是以文化創意內容為核心、以觀光旅游活動為載體、注重文化場景營造的綜合性產業。[3]文化旅游產業政策則是指由國家相關部門頒布實施，引導文旅產業發展方向、推動文旅產業結構升級和協調發展的政策。

為觀察和研究方便，本文選取文旅政策文本的時間段為2020年1月1日至2020年12月31日，通過北大法寶、中國政府網、文化和旅游部官網等網站，檢索 “文旅融合”“文化旅游”“文旅產業”等關鍵詞，最終篩選出69項政策文本。為了保證篩選的準確性，確定了三個具體的政策歸類標準：一是政策文本必須與文化旅游產業密切相關;二是篩選范圍限定在國家政策層面;三是關于文化領域或旅游領域政策的內容中只要包含文旅產業的內容，該政策就予以保留，但僅僅把文旅產業發展作為政策目標而沒有具體內容的政策，則不會被列入研究對象。

從政策供給視角來看，2020年我國文旅政策發布數量多，發文節奏快，主題鮮明，系統性強。從2020年1月7日文化和旅游部關于印發《〈文化和旅游部貫徹落實國務院在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點實施方案〉的通知》到12月25日文化和旅游部《關于命名“21世紀避暑山莊”文化旅游產業園區等9家園區為國家級文化產業示范園區的決定》，全年共有20多個部門發布了69項有關推動文旅產業發展的政策（具體政策文本如下表1所示）。從政策目標、政策內容、政策制定主體、政策工具角度看，主要有以下特征：

（一）政策目標：推動文旅產業向高質量高層次發展模式轉變

當前，我國文旅行業存在結構性問題，發展不充分、不均衡問題突出。根據2019年第四次全國經濟普查結果，我國文化及相關產業市場主體數量增加，產業規模持續擴大，但整體發展水平不高，創新能力還有待提高，地區發展也不均衡。與建設社會主義文化強國、增強國家文化軟實力的發展目標相比，尚有不少的差距。盡管文旅融合發展已成為中國特色社會主義制度體系建設中的一部分，但當前融合程度不高，政策供給也不充足。雖然作為一項促進文旅融合發展的基礎性政策，《文化和旅游規劃管理辦法》在2019年已經頒布實施，其中詳細說明了文旅規劃編制的管理部門、立項和編制程序要求、銜接協調機制、實施機制與責任以及規劃文本的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務、工程項目、保障措施等內容，但是文旅產業具體門類的政策還有待進一步制定與完善。所以目前文旅產業政策的目標就是要促進文旅事業和文旅產業繁榮發展，堅持社會效益優先、社會效益與經濟效益相統一，推動文化旅游領域供給側結構性改革，促進文旅深度融合發展，促進文旅產業向深度和廣度不斷擴展，實現由粗放式發展向有創新、有活力、有效率、高質量、高層次的精細化發展模式轉變。

（二）政策內容：聚焦文旅產業高質量發展

政策內容涵蓋文旅發展的多個方面。2020年文旅政策目標聚焦于文旅產業的高質量發展，政策涵蓋宏觀、中觀、微觀三個層面。與2019年政策相比，既有承前啟后的部分，也有新的關注點。從宏觀層面上來說，政策既有對2019年我國文旅發展統計的總結以及2020年文旅產業和公共文化服務發展的目標要求，又有對整個“十四五”期間文化旅游未來發展的規劃。從中觀層面來說，既有政策助力發展區域旅游，通過構建文化旅游帶、精品線路等，使得交通與文化旅游進一步融合，將文旅產業嵌入城市群發展之中，從而促進區域經濟高質量、高效率、強動力有序發展;又有將文旅發展政策與國家重大戰略銜接——比如同精準扶貧、鄉村振興相銜接，鼓勵鄉村旅游朝著“小而精、小而美”、差異化、特色化方向發展。一方面，鄉村文旅產業的發展可以助力精準扶貧戰略的實施，提高當地經濟發展水平，帶動貧困地區脫貧致富;另一方面，鄉村旅游也促進了鄉村文化和旅游進一步融合發展，不僅重新賦予鄉村文化發展活力，還有利于進一步深化文旅產業融合。從微觀層面來說，有相當一部分政策聚焦文旅產業具體門類的發展。政策主要目標就是促進文旅進一步融合和產業提質升級。政策關注重點從年初疫情防控，到后續復工復產，再到系統推進文旅產業整體升級，包括了全域旅游、冰雪旅游、智慧康養、5A級景區建設、文化遺產、歷史文化名城、在線旅游、互聯網旅游、文旅大數據等方面。但相比于2019年的政策，2020年文旅產業政策對文化公園建設、文物遺址與文化遺產保護利用關注度不夠。2019年發布的《長城保護總體規劃》《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》《大遺址利用導則（征求意見稿）》等政策文件，提出要通過影響突出的文物和文化資源，因地制宜、分類指導，重點建設管控保護、主題展示、文旅融合、傳統利用4類主體功能區，生動呈現中華文化的深厚底蘊和生動創造，促進科學保護、世代傳承、合理利用。而2020年缺少對這些政策的深入延展。

（三）政策制定主體：文旅部門為主、多部門協同發力

從政策制定主體角度看，2020年文旅政策的發布涉及文化和旅游部、國家發展和改革委員會等26個部門（具體如表2所示）。政策制定主體分布廣泛，具體來說有以下特征：

1.政策制定主體高權威性。縱觀政策制定主體，既有中國共產黨的核心機構中共中央委員會，又有國家最高權力機關全國人民代表大會，亦有最高行政機關國務院。這些主體都具有高權威性，體現了黨和國家對文旅領域發展的高度重視。當然，政策制定主體數量最多的是國務院組成部門和直屬機構。從宏觀政策到微觀政策，都需要相應的部委具體落實，這一部分部門規章占比最多。其中，文化和旅游部作為文化和旅游領域的主管部門，是單獨發文和聯合發文最多的部門，其發布的政策數量高達46件，占政策總數的66.7%。其余各部門在自身職責領域范圍內，單獨或與多個部門聯合制定相關文旅政策。如農業農村部多聚焦于鄉村和農業產業領域文旅的深化，而涉及文旅領域公共財政資金的使用則屬于財政部的職責。每個部門在自己的權責范圍之內，發揮政策制定主體的作用。

2.涉及文旅領域的多部門協同協作越來越普遍，跨部門政策越來越多。在全部69個文件中，聯合發文數量16個，占政策總體數量的23.2%。這說明，盡管單獨發文仍然是主要的發文形式，但在推動跨領域融合發展的今天，多部門聯合發文將占據更大比例。隨著文旅融合進一步深化，涉及領域逐漸增多，制定文旅融合政策不可能僅僅依靠單一部門就可以完成。如數字文旅發展就與文旅部、國家發改委、中央網信辦等多個部門有關系。部門間合作將越來越多，而如何解決部門間協調、銜接與合作，推動跨部門一套協同也將成為待解的重要問題。

（四）政策工具：以環境型政策工具為主

政策工具是為解決某一社會問題或政策目標采用的具體手段和方式。[4]（P110-111）目前關于政策工具的分類標準很多，根據Rothwell和Zegveld的政策工具理論，本文將文旅領域政策工具分為供給型、需求型和環境型政策工具。[5]（P83-84）這一標準既能體現政府相關部門干預手段和程度，又能簡化復雜的文旅政策體系。其中，供給型政策工具是指如何從供給端促進文旅產業的發展，例如政府對文旅產業的發展提供相應的基礎設施建設以及資金、人才、技術的扶持。需求型政策工具指政府通過直接拉動文旅產業的需求，促進產業的發展。如服務外包、政府采購、海外合作、貿易出口、文旅產業專項培育等。環境型政策工具則是政府不用直接的政策拉動產業的發展，而是通過改善文旅產業政策環境，間接推動文旅產業發展。如制定產業規劃和法律法規、加強文旅產業監管、推動區域文旅產業協調發展等。2020年的69項文旅產業政策兼顧了供給型、需求型和環境型政策工具，但政策工具的選擇和使用上呈現了明顯的差異性和不平衡性（統計結果見表3）。具體表現了三個方面的特征：

1.環境型政策工具的使用頻率最高，占整體文旅產業政策總量的85.5%。這說明當前促進文旅產業發展更多的不是通過政府直接的需求和供給，而是間接地通過制定產業發展規劃、促進文旅品質建設、推動區域文旅融合發展等政策，培育文旅產業業態，推動產業轉型升級，促進文旅企業、文旅市場、文旅消費進一步成長。

2.供給型政策工具偏少，且更多集中在人才扶持和資金保障政策上，有關基礎設施建設和技術支撐的政策偏少。后期在制定政策時要更加注重政策工具內部使用的均衡，要特別注重發展的均衡。當前我國公共文化和旅游產業發展并不均衡，總體來說，城市發展優于農村發展，經濟水平高的地區優于老少邊窮地區。其實這些文旅發展較為落后的地區并不缺少豐富的文旅資源，只是因為基礎設施不完善難以開發利用。未來在使用供給型政策工具時，要注重對這些地區提供相應的扶持政策和保障。

3.需求型政策工具最少，僅有一項。這說明還缺少從需求端直接拉動文旅產業發展的政策，特別是在公共文旅服務建設領域，缺乏企業、社會組織以及公眾的積極參與。同時也缺少拉動文旅產品和服務出口的政策，文旅產業“走出去”戰略仍然需要進一步扶持和加大力度。

二、深化產業融合發展

為2020文旅政策的重點

文旅產業作為新興產業，發展中存在結構性矛盾。一方面，文旅產業發展存在不充分、不均衡的矛盾，特別是隨著文化、旅游、科技、交通等多領域融合發展，新興產品、新興業態、新商業模式不斷涌現，傳統業態和服務業態面臨嚴峻挑戰;另一方面，文旅產業結構不均衡問題突出，有效供給不足。高質量、高層次文旅產品和服務供給不足，供需缺口大，不能滿足人民美好生活的需求與期待。文旅產業政策作為引導國家文旅產業發展方向、推動文旅產業結構升級、促動國民經濟健康可持續發展的文化經濟政策，在推動文旅產業發展，彌補文化市場缺陷，有效配置文旅資源上都有舉足輕重的地位。2020年文旅政策以產業政策為主，除個別政策關注公共文化服務資金支持等問題，多數集中在多角度推動文旅產業融合發展，改變粗放式發展模式，促進文旅產業提質升級。政策重點具體體現在如下五個方面：

（一）文旅產業恢復與疫情防控兼顧

文旅產業在突發新冠肺炎疫情下遭受重創，嚴格防疫政策下，2020年上半年，全國規模以上文化及相關產業企業實現營業收入40 196億元，比上年同期下降6.2%。[6]為在有效控制疫情下實現文旅產業有序復工復產，文化和旅游部、國家衛健委等部門出臺了多項政策。

1.既有做好疫情防控工作的通知，又有公共圖書館、文化館（站）、旅游景區、旅行社、劇院等演出場所有序恢復經營開放的疫情防控措施指南;有做好鄉村旅游常態化疫情防控和加快市場復蘇的政策，還有解決涉疫情旅游合同糾紛和鼓勵文旅產業失業人員再就業的政策。

2.在堅持常態防控、科學防控、精準防控的原則下，積極協調相關部門，推動文旅產業各項復工復產復市扶持政策落地實施，包括財政資金支持、減稅降費、銀行提供金融貸款、鼓勵融資、精簡審批等內容。

3.各地根據實際情況靈活應對，積極推出新文旅產品、新文旅路線。借助互聯網平臺，發掘線上產品，實現線上線下深度融合。轉變傳統觀念，借助新平臺新技術發掘文旅產業新增長點，加快文旅產業恢復活力，實現有序發展。

（二）推動文旅產業結構調整不斷深化

2020年文旅政策關注的重中之重是推動文旅產業結構調整進一步向深度廣度展開。一方面，加大對文旅產業深度發展的探索，促進產業發展提質增效;另一方面，拓展文旅產業的廣度，探索新的領域、新的發展模式、新的業態等。

1.加強文旅產業品質、標準建設。內容包括5A級景區、全域旅游示范區、旅游度假區、文旅特色小鎮、歷史文化名城和文化產業示范園區的申報與建設，旅游廁所的管理與建設，同時還有舞臺視頻安全標準、圖書館古籍蟲霉防治指南、旅游基礎信息資源規范、旅游信息資源交換系統設計規范、溫泉旅游水質衛生要求及管理規范等五項文化和旅游行業標準的確立。

2.拓展文旅產業新產品、新領域、新趨勢。許多政策都涉及文旅產業具體門類的深耕細作。如體育旅游、冰雪旅游、馬文化旅游、蠶文化旅游等，都是文化旅游相關門類的深入拓展。同時也注重文旅新產品的開發，如森林康養、在線旅游等。此外，文化旅游和科技、交通、體育等領域深度融合，關注文旅區域融合也成為未來發展趨勢。

3.優化提升“小而精、小而美”的鄉村旅游。在《全國鄉村產業發展規劃（2020—2025年）》中特別有一個章節是關于優化鄉村休閑旅游業的。鄉村休閑旅游是“農業功能拓展、鄉村價值發掘、業態類型創新的新產業”，有著極為廣闊的發展前景。依托獨特的自然風貌、人文環境、鄉土文化等資源稟賦，建設特色鮮明、小而精、小而美、功能完備的鄉村旅游重點區是未來鄉村振興、精準扶貧的重要支柱之一。聚焦城市周邊、自然風景區周邊、民俗民族風情、傳統農區等重點領域，堅持個性化、特色化、多樣化的發展方向，以農耕文化為魂、美麗田園為韻、生態農業為基、古樸村落為形、創新創意為徑，開發出形式多樣、獨具特色、差別發展的鄉村文旅新業態。同時，也要注重鄉村文旅服務水平的提升。現在有些地區的鄉村旅游服務還比較粗糙，基礎設施比較破舊、管理比較粗放，顧客滿意程度有待提升。通過健全標準體系、完善配套設施、規范管理服務等方式，提高整個鄉村旅游產業的品質，推動產業朝著更高質量、更高層次方向邁進。

4.推動文旅領域管理創新。相關政策主要包括了深化“放管服”改革促進演出市場繁榮發展、自貿區文化營商管理、深化藝術專業人員職稱制度改革等內容。在持續深化“放管服”改革背景下，進一步優化文化營商環境，通過提升審批效能、包容審慎監管各項文旅產業新業態、實施精細化管理重點內容，落實相關主體責任。同時，通過健全制度體系、完善評價標準、創新評價機制、促進職稱制度與人才培養使用制度相銜接、改進職稱管理服務方式等措施深化藝術專業人員職稱制度改革，使之更加科學合理，從而促進文旅市場繁榮發展。

（三）構建多領域融合的消費體系，促進文旅消費提質升級

國家發改委等部門聯合發布《關于促進消費擴容提質加快形成強大國內市場的實施意見》，特別提出要探索特色文旅產品，構建文旅多產業多領域相融合的消費體系，推進文旅休閑消費提質升級。

1.進一步推動市場化機制的改革。加強資本、土地、技術等要素的市場化配置，優化文旅企業發展環境，鼓勵民營資本參與文旅企業和市場的建設，國有文旅企業應當立足主業，鞏固并發展內容生產優勢和傳播主渠道優勢，發揮對文旅產業發展的主導和引領作用。

2.提升文旅內容的品質。豐富文旅產品和服務的供給，推動文旅產業與高水平制造業、消費品工業、智慧農業等先進第一、第二產業以及金融、電子商務、旅游等服務業融合發展，打造特色鮮明、差異化、個性化的文化旅游產品與服務。鼓勵各地因地制宜，探索海島游、沙漠游、鄉村旅游、冰雪旅游等特色旅游。同時豐富包括餐飲、演出、購物等在內的夜間文旅市場，促進假期和夜間文旅消費等新的消費模式發展。

3.建設有特色的文旅基礎設施和文旅消費場所。推動重點城市創建有地方特色的文化街區、劇場、書店、步行街等場所，發展集合多種業態的消費集聚區。

（四）進一步健全公共文化服務財政保障機制

為健全公共文化服務財政保障機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化，國務院辦公廳印發了《關于印發公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》《關于印發〈中央對地方公共圖書館 美術館 文化館（站）免費開放補助資金管理辦法〉的通知》和《關于提前下達2021年中央支持地方公共文化服務體系建設補助資金預算的通知》，以推動文旅公共文化服務融合，提高文旅服務質量。

1.確定了基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流這四個方面中央與地方財政事權的劃分，并解決了中央與地方由誰承擔這四個方面支出責任的問題。

2.規范和加強了公共文化服務體系建設補助資金的管理，對補助范圍、支出內容與分配方式、申報與審批、管理與使用、績效與監督等內容進行了明確要求，提高了資金的使用效益。

（五）借助數字技術賦能，促使文旅產業互聯網化程度進一步加深

隨著5G、人工智能、大數據、可穿戴設備、AR等技術的不斷發展，互聯網和各產業的深入融合，新業態的不斷產生，數字經濟下的文旅融合早已成為無可爭議的事實，數字賦能為文旅產業的高質量發展提供了新動力。新冠肺炎疫情加速了這一過程，危中有機，于變局中辟新路。受到新冠肺炎疫情的影響，2020年全國規模以上文化及相關產業企業營業收入總體上增速放緩，有些具體細分領域收入甚至是下降的。但“互聯網+文化”領域卻別樹一幟，逆勢而上。線上消費不斷增加，為整個產業發展注入了強勁動力。新的文旅產品、商業模式層出不窮。線上“云演藝”、“云展覽”、“云旅游”、直播帶貨等從應急之舉成為文旅產業全面躍升的關鍵舉措。“云演藝”等新業態用戶猛增，新業態不僅為觀眾提供了精神文化產品，也為產業優化升級鞏固擴大了文化消費基本盤。[7]“重啟”堪稱2020年線下文旅產業的關鍵詞，“海量擴容”就可形容線上蓬勃發展的文旅市場藍海。越來越大的流量，越來越成熟的技術和創作經驗為整個產業帶來全新的變革，文旅產業和互聯網的融合程度越來越深。

為了促進和監管“互聯網+文旅”領域，2020年文化和旅游部等部門連續出臺《在線旅游經營服務管理暫行規定》《關于推動數字文化產業高質量發展的意見》《關于深化“互聯網+旅游”推動旅游業高質量發展的意見》等三份重磅文件。主要內容包括：

1.提出文旅產業與互聯網融合發展的明確目標。線上線下旅游產品和服務朝著多樣化、特色化、個性化的方向發展，到2022年，“互聯網+旅游”發展機制要更加健全，互聯網應用水平大幅提高。到2025年，“互聯網+旅游”融合更加深化，互聯網技術成為文旅產業發展重要動力。要通過完善政策環境、加強要素支撐、抓好組織實施做好制度保障。

2.推動文旅產業數字“新基建”建設。完善文旅產業“云、網、端”基礎設施，具體包括5G網絡基站、人工智能、大數據中心、工業互聯網等。鼓勵文旅企業與數字基礎設施開展合作，推動數字文旅新業態的發展以及傳統文旅基礎設施的轉型升級。

3.培育數字文旅產業新業態，以數字化推動文化旅游深度融合。加強數字文化企業與互聯網旅游企業的合作，一方面促進文化創意與互聯網旅游企業相結合，推出新的數字文旅產品和服務;另一方面，利用網絡電商、社交平臺、直播App、短視頻應用等平臺，發展旅游直播、線上云旅游、旅游帶貨、線上演藝等數字文旅產業生產新模式。

4.加強對新業態的審慎監管。《在線旅游經營服務管理暫行規定》對在線旅游經營服務的運營規范、各主體（平臺經營者、旅游者、在線旅游經營者）應負的法律責任都作出了明確的規定。具體由文化和旅游部負責全國在線旅游經營服務的指導、協調和監管。新業態帶來了監管環境的變化。由于互聯網違法行為隱蔽性強、追蹤困難、執法成本高等特性和新業態出現頻率高等因素，對數字文旅產業的監管必須具有監管技術性強、監管方式靈活等特點，相關部門必須及時根據新形勢、新情況、新問題調整相應監管機制，實施審慎監管。需要注意的是，為促進新業態發展，過于嚴苛的監管方式也不適用，會影響新業態創新和發展的活力。所以要創新監管理念，探索適應新業態發展特點的文旅產業監管機制。

三、未來文旅產業政策趨勢與展望

通過對2020年我國文化旅游產業政策的目標、方向、重點等不同領域的整體性回顧分析，可以判斷，未來一段時期必須更加緊密結合文旅產業發展實際，強化不同政策類型的統合效能，不斷提高政策與產業發展的適配性和科學有效性。

（一）優化政策工具組合，加強供給型和需求型政策工具使用

科學的文旅產業政策有助于引導我國文旅產業深度融合，在產業提質賦能上發揮重要作用。通過對2020年文旅產業政策的分析發現，當前文旅產業政策工具組合中，環境型政策工具占據主要地位，而供給型政策工具和需求型政策工具明顯不足。政府部門在制定文旅產業政策時，應該結合產業發展實際情況和政策環境，優化政策工具的組合，適當增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例。

1.在使用供給型政策工具時，要通過充分調研，針對歷史文化名城、文化產業示范園區、全域旅游示范區、文旅特色小鎮的建設，非物質文化遺產、名勝古跡、文物遺址的保護利用，以及鄉村旅游、紅色旅游、體育旅游等特色文旅模式，加大財政、人才、金融、技術等扶持政策的力度和出臺更加明確的實施辦法。同時也要完善文旅產業公共服務，加強文旅產業基礎設施的建設。重點是改善公共旅游基礎設施條件，以及推動各地博物館、圖書館、文化館、藝術館、科技館等公共文化設施的功能建設。前者主要是在綠色發展理念的指導下提高景區品質，以高標準加強周邊環境整治，提升停車場、旅游廁所、景區道路交通等基礎設施品質，鼓勵公有歷史建筑進行修繕和公共文化服務資源利用。后者要加強公共圖書館、博物館、文化館、紀念館、美術館等公共設施的建設，健全這些公共文化設施的運行管理和服務標準體系，利用這些公共文化資源推動文化體驗游的發展，以文化為體，以旅游為用，推動文旅進一步深入融合。

2.提高需求型政策工具的比例。首先，要加大政府采購和服務外包比例，提高政府對文旅市場的補貼。比如在推動公共圖書館、博物館、科技館、藝術館等與旅游深度融合中，可以通過簽訂合同將包括文創產品開發在內的部分業務外包給文旅企業或相關社會組織。一方面可以引進專業運營團隊和優質資源，為公眾提供更優質的文旅融合公共服務;另一方面也可以刺激文旅企業積極參與到文旅產業融合發展中，提高文旅產業發展活力。其次，政府可以探索在消費端發放適當的補貼，提升公眾對文旅融合產品和服務的需求，促進文旅融合產業的進一步發展。一方面，可以選擇直接向消費者發放現金補貼或者消費券，拓寬發放渠道，利用支付寶、微信、美團等常用的App，簡化發放流程以及補貼使用方式，發掘文旅發展新動力;另一方面，也可以對合適的文旅產品實施價格補貼，激發文旅消費，開拓文旅市場。此外，政府部門還可以通過制定文旅產品和服務的貿易政策以及促進國內外合作的政策，為我國文旅產品和服務開拓海外市場提供助力。2020年新冠肺炎疫情肆虐，對中國入境游產生了巨大負面影響，但隨著數字文旅產業的發展，“云演藝”、“云展覽”、旅游直播等新型文旅產品和服務的出現將更加有利于未來疫情防控常態化下中國文旅產業走出去的戰略。推動文旅產業對外貿易，加強國際間的交流與合作，將成為文旅產業提質增效的重要推動力之一。

（二）進一步完善文旅深化融合政策

2009年，文化部和國家旅游局聯合發布了《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》，第一次從國家層面提出文化和旅游相融合、相促進的發展戰略。到2018年政府機構改革，整合了原文化部、原國家旅游局的職責，成立文化和旅游部，進一步從政府機構設置的角度統籌推動文化事業、文化產業與旅游業的融合發展。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，則明確提出在國家規劃中，要進一步“完善文化和旅游融合發展體制機制”，將文旅融合納入中國特色社會主義制度體系建設中。所以如何通過政策建立和完善文旅融合體制機制，是下一步的政策重點之一。

1.強化文旅融合機制的頂層設計。目前，相關的政策多集中于具體的文旅產業門類的發展規劃、文旅產品和服務的品質提升等。但就國家層面對整個文旅融合的頂層設計還沒有出臺。盡管提出要完善文化和旅游融合發展體制機制，但如何詳細地規劃，如何具體地實施并沒有提及。中央層面要制定較為明確的發展目標和發展規劃。通過廣泛細致的調研和座談，開門問策，匯集專家學者、文旅行業企業家、從業者、廣大消費者等代表的意見，集思廣益，結合國內外優秀的文旅融合實踐和經典案例，提出符合中國文旅產業融合實際情況的發展規劃，明確融合發展的理念和原則，正確判斷當前文旅產業融合現狀和形勢，制定下一步的主要任務和保障措施，明確融合方向。地方層面各級地方政府和文旅相關部門，要按照《文化和旅游規劃管理辦法》的規定，根據本地區文旅資源的分布和發展現狀，因地制宜，編制好相應的文旅融合發展規劃，明確總體任務和階段目標，優化文旅產業發展布局。

2.進一步推動文旅相關部門之間的合作協調機制，深化文旅管理體制改革。文旅融合的加深必將產生文旅融合的新業態，新型產業的交融特點導致對新業態的監管必然涉及多個部門，此時部門間的合作協調就顯得尤為重要。各相關部門要建立有效的合作溝通機制。同時要進一步深化文旅管理體制改革，劃分清楚相關部門的權責關系，對政府服務和監管領域模糊不清的部分要進一步明確。權責明晰的各相關部門通過協同配合，確立文旅產業融合發展的未來格局，及時解決產業發展中存在的問題，審慎監管，規范行業發展，為文旅產業融合發展掃清體制性障礙。

3.推動文旅融合業態的創新，培育文旅融合主體。在明確文旅產業發展現狀和潛在發展資源的基礎上，厘清文旅產品和服務的供給與需求，循序漸進推動文旅融合業態的創新，創造讓人民滿意的新產品、新業態。通過制定具體的人才、資金、技術、土地等扶持政策，培育優秀的文旅融合主體，鼓勵融合主體創新文旅融合的模式、業態、產品、服務，推動文旅融合朝著深度化、層次化、特色化方向發展。發展“文化旅游+制造業”“文化旅游+農業”“文化旅游+互聯網”“文化旅游+體育”“文化旅游+康養”等“文化旅游+”產業，構建文化旅游融合發展新格局。[8]

（三）實質性推動跨區域文旅協同發展機制

從2019年到2020年，國家制定出臺了一系列促進區域融合發展的政策，通過從南到北、從沿海到內陸全面覆蓋的自由貿易區，利用國內外的優勢資源，全面推動我國經濟在進一步開放升級中不斷提高發展質量。由文化領域發展較快的大灣區、長三角、京津冀等地區先行，借由政策優勢、區位優勢促進文旅產業向高質量、高層次、精細化的模式轉變，而進一步推動文旅產業區域融合發展的前提就是要實質性推動跨區域文旅協同發展機制。

1.要推動統一文旅市場建設，做好各地區文旅產業政策的銜接。要清理一切妨礙市場公平和實行地方保護主義的政策，促進土地、人才、資本、信息、技術等要素在文旅市場上有序自由流動。可以通過建設全國統一的文旅產業信用信息平臺，促進信用信息互通互用，建立文旅產業紅黑名單，完善獎勵懲罰機制。同時融合發展的各地區要建立文旅產業政策的銜接機制，明確銜接部門和具體事項，適當的時候地區間可以協商制定區域統一的文旅產業發展規劃。各地區不僅要著眼于發展本地區的文旅產業，更要注重地區間的合作，建立跨區域文旅產業共同發展視野，在制定本地區文旅產業政策時，要與區域總體規劃相協調配合，實現優勢互補，提高區域文旅產業整體競爭力。及時總結政策成效，充分調動產業鏈上下游發展的積極性，促進形成區域間協同發展、政企多方參與、高效透明、信息共享的文旅協同發展機制。

2.要加強產業對接協作，搭建文旅產業合作平臺。支持建設區域間文旅產業上下游聯動機制，優化文旅產業空間布局。建立區域合作資金、人才、技術保障和互助機制。鼓勵各地區根據自身要素稟賦建設有特色的文旅產業，促進區域內產業銜接和文旅產業集群式發展，提高規模效益，推動區域協同創新。各地區要發揮比較優勢，在落實國家扶持政策的同時，自行出臺人才、資金、技術、土地等配套政策措施。同時鼓勵各地建設好區域合作示范區、產業合作示范區等合作平臺，積極探索統一規劃、統一管理、共建共享的合作機制。

3.建立跨區域文旅執法機制。首先各地要建設一支穩定、專業的文旅綜合執法隊伍，做到執法規范化、透明化、高效化。通過編制和機構改革，明確執法隊伍的構成與權責劃分，提高監管和執法人員的法律意識和執法水平，通過加強執法人員的培訓教育，提高執法人員的綜合素質，努力建設一支公正、廉潔、高效的綜合執法隊伍。此外，各地應探索跨區域文旅執法銜接機制，可以定期召開文旅執法聯席會議，文旅執法部門內部設置專門處理執法銜接問題的部門，實現信息交流、執法隊伍協同聯動、應對投訴聯合處理、重大案件聯合執法的長效機制。明確不同地區執法隊伍的責任，定期開展專項行動，實施重大領域跨區域交叉檢查，滿足新發展階段文旅發展的需要。

（四）促進數字文旅產業結構進一步躍升

數字文旅是未來文旅產業最重要的發展動力之一，運用數字技術賦能文旅產業，促使產業結構全面躍升將是未來發展的重點。

1.要提高數字文旅內容建設。好的文旅產品和服務歷久彌新，相反，低質量沒有文化內涵的產品和服務即使運用最先進的技術，也注定泯然眾人。所以，要以文化創意和科技創新為推動力，強化文化對旅游的內容支撐、創意提升和價值挖掘作用，提升旅游的文化內涵，繼承革命文化，推動中華優秀傳統文化創新性發展。同時也要加強數字新基建的建設，建設數據中心、云平臺等數字基礎設施。

2.加強文旅和科技融合，推動文旅產業重點實驗室建設，加快文旅大數據的分析與應用。構建數字文旅產業標準體系，以數字化推動文化和旅游融合發展，實現更廣范圍、更深層次、更高水平融合。發展“云演藝”“云展覽”等新業態，提升沉浸式設施、無人智能游覽、可穿戴設備、智能終端、無人機等智能裝備技術水平。

3.加強數字文旅國際間合作，特別是與“一帶一路”國家的交流合作，創新數字文化服務出口新業態，開拓發展數字文旅新貿易，鼓勵企業開拓國際市場，用數字文旅講好中國故事，增強中華文化的國際影響力。

4.要進一步推動“放管服”改革，簡化數字文旅領域相關審批手續，放寬準入條件，提高審批效能，切實降低制度性交易成本。優化文旅營商環境，提高政務服務能力和水平，推動有效市場和有為政府相結合，用好中央預算內投資、國家專項建設基金，支持數字文旅產業全方位發展。

2020年既是文旅產業遭受重創的一年，也是文旅產業結構轉型升級的一年。正所謂“危中有機”，新冠肺炎疫情迫使文旅產業向線上轉移，產生了新的文旅產品、新的文旅消費模式、新的文旅業態。加速了文旅產業深度轉型升級，促進了文旅融合進一步加深。相應的文旅產業政策也集中在保證疫情防控，加速行業恢復，推動文旅產業結構調整，促進文旅消費提質升級，健全公共文化服務財政保障機制，鼓勵數字文旅產業進一步發展等重點上。展望未來，文旅產業政策應該進一步優化政策工具組合，從而更好地完善文旅深化融合，推動跨區域文旅協同發展機制，促進數字文旅產業結構進一步躍升，使文旅產業實現高質量發展。

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[8]陸明明，石培華.文化和旅游的關系網絡與融合路徑研究[J].資源開發與市場，2021（1）：1-9.

Key Fields and Future Trends of Culture and Tourism Industry Policies

— Based on the integrative analysis of the culture and tourism industry policies in 2020

GAO Hong-cun，ZHANG Jing-qi

（Department of Culture and History，Party School of the Central Committee of C.P.C [National Academy of Governance]，Beijing 100091，China）

Abstract：Integrated development is an important condition and foundation for the overall transformation and upgrading of culture and tourism industry and cultural succession. By the end of 2020，Chinese integrated development of culture and tourism industry has achieved remarkable results，in which culture and tourism policies play an important role. According to the text analysis of culture and tourism policies，in 2020，the focus of culture and tourism policies are as follows：giving consideration to epidemic prevention and industry recovery，promoting the adjustment of culture and tourism industry structure in depth and breadth，continuously improving the quality and upgrading the consumption of culture and tourism，improving the financial guarantee mechanism of public cultural services，strengthening digital technology to empower culture and tourism industry，and further deepening the degree of internet. It can be predicted that in the future，the focus of culture and tourism policies will focus on the following aspects：optimizing the combination of policy instruments and strengthening the use of supply-oriented and demand-oriented policy instruments，further improving the policies of culture and tourism integration，substantially promoting the mechanism of cross regional culture and tourism collaborative development，and promoting the further structural upgrading of digital culture and tourism industry.

Key Words：culture and tourism industry policies;integration of culture and tourism;upgrade of industrial structure;digital culture and tourism

責任編輯：梁 坤