鄉(xiāng)村振興背景下農地流轉制度創(chuàng)新研究

梁偉

摘 要：探索有效的農地流轉制度是鄉(xiāng)村振興背景下保障糧食安全、加快農業(yè)農村現代化的核心議題。農地流轉制度需要在實踐中不斷創(chuàng)新，逐步形成系統(tǒng)性、整體性的制度框架。鵝鎮(zhèn)的經驗表明，村社中介型農地流轉模式是農地流轉制度創(chuàng)新的重要路徑，其包含了土地產權整合、經營主體篩選、政策激勵、利益分配協(xié)商和風險防控等農地流轉機制，其在實踐中遵循“政府引導、村社組織、農戶自主參與”的運作機制。通過創(chuàng)新農地流轉制度，可以保障農民的土地權益，穩(wěn)定村莊社會秩序，實現農業(yè)規(guī)模經營進而保障糧食安全，推動農業(yè)農村現代化。

關鍵詞：農地流轉制度;村社中介;農業(yè)農村現代化;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）03-0087-11

一、問題的提出

2021年中央1號文件提出，把全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業(yè)農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活[1]。中央1號文件明確要求“提升糧食和重要農產品供給保障能力”，這意味著全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須以糧食安全為基礎。保障糧食安全需要推動農地流轉并實現農業(yè)規(guī)模經營，從而優(yōu)化農地資源配置和提高農業(yè)經營效率。然而，農地流轉制度的內在缺陷使得土地細碎化問題難以解決，阻礙了農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營。如何創(chuàng)新農地流轉制度進而推動農業(yè)規(guī)模經營，成為農業(yè)治理的核心問題。

學界關于農地流轉制度創(chuàng)新的討論，可以歸納為三方面的內容：

一是農地流轉制度創(chuàng)新的必要性。農地制度改革的目標是優(yōu)化土地資源配置，以提高農業(yè)經營效率[2]，隨著農村改革的深入推進，農地流轉已成為促進農地資源合理配置和生產要素合理流動的有效途徑[3]。但是，現有法律對農地承包權轉讓的限制構成了土地流轉的制度障礙[4-5]，法律對土地流轉的規(guī)范能力同樣捉襟見肘[6]，無法應對土地流轉中產權不明確、流轉不規(guī)范、流轉機制不健全、配套政策缺失等問題[7]。面對“有田沒人種”與“有人沒田種”的現實矛盾，需要創(chuàng)新土地制度、深化土地流轉制度改革[8-9]。這是促進農業(yè)發(fā)展和農民增收的重要手段，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐[10-12]。

二是農地流轉制度創(chuàng)新的路徑選擇。農地流轉制度創(chuàng)新涉及農地產權制度改革和農地流轉機制創(chuàng)新兩大內容。在農地產權制度改革上，學界的主流觀點是在維持現有農村土地產權制度的前提下，完善土地流轉制度結構，堅持集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權的“三權分置”模式[8-9，13-14]，促進農地流轉進而引入現代農業(yè)生產要素。“三權分置”改革的目的在于實現土地資本積累，推動土地經營權向現代經營主體流轉[15]。然而，“三權分置”改革背景下農地流轉仍然存在諸多問題[16-18]，必須創(chuàng)新農地流轉機制從而提高農地流轉效率[19]。有學者提出，應當建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制[5]，堅持土地流轉規(guī)范化方式和土地流轉市場化取向[13]，努力建構新型市場集體經濟體制[20]，加強制度變遷的整體性，構建相應的風險防控機制[21-22]。

三是農地流轉制度創(chuàng)新的實踐機制及其問題。中國的土地流轉模式是以政府和集體的組織協(xié)調為基礎的，體現為對土地供需各方的雙重代表和雙向協(xié)調[23]。農地制度創(chuàng)新需要兼顧農戶土地流轉的自主性和農地流轉市場的有效性[24]，激活集體土地所有制和組織動員農民，實行組織化的土地流轉[25]。在堅持集體土地所有權的前提下，通過虛置承包權的辦法將土地承包權變成經濟收益權[26]，推動有限的土地資源向農業(yè)經營主體配置是可行的做法[27]。農地流轉制度創(chuàng)新應適當加強集體經濟組織在土地調整中的權利[28]，發(fā)達地區(qū)農村地權“再集體化”過程[29]很好地實踐了該原則。事實上，農地流轉制度創(chuàng)新應當包括農地互換、流轉、入股和退出等多方面內容[30]，但是現有制度安排存在明顯缺陷[31-32]。

關于農地流轉制度創(chuàng)新的研究頗多，但仍然存在以下不足：第一，大多數學者認為農地流轉制度是農業(yè)規(guī)模經營的重要基礎，但是較少關注農地流轉制度如何影響農業(yè)規(guī)模經營，也未闡述發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營需要怎樣的農地流轉制度;第二，以往的研究大多認為農地流轉制度創(chuàng)新的關鍵在于農地產權制度及土地流轉市場，忽略了地方政府在農地流轉過程中的引導作用;第三，以往的研究存在簡化論傾向，將農地流轉制度創(chuàng)新看作是產權制度變革問題和市場機制完善問題，并未看到農地流轉制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性，無法構造農地流轉制度的整體框架。結合相關文獻和田野調查，本文試圖分析現有農地流轉制度存在的問題，理解農地流轉制度創(chuàng)新的必要條件。進而言之，以鵝鎮(zhèn)村社中介型農地流轉模式為基礎，探討有效的農地流轉制度的制度特征和運行機制，分析其在維護農民權益、發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營、維護村莊社會秩序和保障糧食安全等方面的績效。

本文的問題意識和經驗材料來自筆者所在團隊于2020年12月在鵝鎮(zhèn)開展的集體調研。調研采用半結構式訪談的方法，對鵝鎮(zhèn)負責農業(yè)工作的領導干部、各行政村的主要干部、部分種田大戶及村民進行深度訪談，調研不僅涉及土地流轉、農業(yè)規(guī)模經營和農業(yè)治理等內容，還涉及村莊治理、村莊經濟發(fā)展和村莊社會秩序等方面的內容，這對于理解農地流轉制度具有重要的參考價值。

二、農地流轉制度的演變及其比較

1.農地流轉模式的變遷

鵝鎮(zhèn)位于長江南岸的沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯地帶，是皖南地區(qū)的糧食主產區(qū)，總面積約78平方公里，耕地面積超過20 000畝。2000年前后，本地人口大量外出導致部分土地無人耕種。2005年以后，在農民自發(fā)流轉和地方政府的推動下，鵝鎮(zhèn)的農地流轉面積持續(xù)增加，至2014年時全鎮(zhèn)農地流轉面積超過14 000畝，農地流轉率達到了70%。大規(guī)模的農地流轉推動了農業(yè)規(guī)模經營，農地使用效率大為提高，傳統(tǒng)農業(yè)加快向現代農業(yè)轉型。鵝鎮(zhèn)的農地流轉經歷了三個重要時期：

自發(fā)流轉時期：20世紀90年代后期，鵝鎮(zhèn)周邊的橋鎮(zhèn)發(fā)展成為重要的茶葉集散地，鵝鎮(zhèn)年輕人紛紛到外地販賣茶葉，中老年人成為農業(yè)經營主體。進入新世紀以后，越來越多的農村勞動力外出務工，村莊勞動力非農化就業(yè)比例持續(xù)增加，農民離土趨勢更加明顯。為了保持土地肥力、保留土地權利，部分外出村民將土地無償流轉給親戚或鄰居耕種，耕作不便的土地則被拋荒。

行政主導時期：2008年開始，為了解決土地拋荒問題，地方政府積極介入農地流轉環(huán)節(jié)并發(fā)揮主導作用，借助農業(yè)項目對轄區(qū)內的耕地進行集中整治。經過多輪土地整治后，基本形成“田成方、林成網、路相連、旱能灌、澇能排”的現代農田格局。在土地整治過程中，地方政府通過行政村將土地經營權整合，推動大規(guī)模農地流轉，發(fā)展規(guī)模農業(yè)。

村社中介時期：地方政府干預農地流轉引發(fā)了一系列問題，較為突出的問題是土地利益分配矛盾和農業(yè)投機問題。大戶與農戶經常圍繞農地地租展開博弈，上訪、鬧事和拖欠地租等現象屢屢發(fā)生。此外，由于地方政府出臺了不少農業(yè)政策，一些投機分子為套取國家補貼流轉大片土地，最終因為虧本退出，農民無法拿回地租遭受利益損失。地方政府主導農地流轉的行為，也使其被動卷入農地流轉的矛盾之中。2016年時，地方政府總結十年來的農地流轉經驗和教訓，主動退出農地流轉過程，農地流轉工作交由村民自主負責。地方政府只在農地流轉政策和制度設置上指導村社集體，農民以村民組為單位組織起來推動農地流轉。

鵝鎮(zhèn)農地流轉模式的演變具有三個顯著特點：第一，政府角色的變化。地方政府從懸浮狀態(tài)轉向主動干預農地流轉并發(fā)揮主導性作用，最終退出農地流轉的具體過程，只從宏觀層面引導村社集體;第二，土地權利結構的變化。在早期，土地承包權和經營權統(tǒng)合于農戶。在地方政府的推動下土地權利實現“三權分置”，土地所有權、土地承包權和土地經營權分離，土地經營權統(tǒng)合于村社集體;第三，農地流轉的組織單位變化。土地流轉的組織單位經歷了“個體農戶—地方政府（村）—村社集體”的轉變，農地流轉逐漸走向自主組織路徑。

2.農地流轉模式：特征、優(yōu)勢與不足

可以將上述三個時期的農地流轉模式概括為：自發(fā)型農地流轉、行政主導型農地流轉和村社中介型農地流轉，三種農地流轉模式具有較大的差異。

在自發(fā)型農地流轉模式下，外出村民自愿將土地流轉給親朋鄰里，大多數村民不會收取租金。農地流轉大多是經過口頭協(xié)議確定的，村民相互同意即可，農地流轉形式相對隨意。將土地交給親朋鄰里的好處是，農地流轉帶有托管性質，親朋鄰里需要勤勞耕作而不能讓土地拋荒。正因此，外出村民可以在返鄉(xiāng)后方便地收回土地。但受制于土地細碎化和分散化，留守農戶無法開展大規(guī)模農業(yè)經營，耕種面積普遍在3-10畝，個別農戶耕種面積達到20畝。

行政主導型農地流轉模式下，地方政府介入土地整合和農地整體流轉兩個環(huán)節(jié)。地方政府借助各類農地整治項目，實現了“小田并大田”，極大地改善了土地耕作條件。此后，地方政府和行政村確定“虛擬地塊”的土地確權方案，以“確權確畝不確地”的形式進行土地虛擬確權，實現了土地連片并在保留農戶土地承包權的前提下，將土地經營權統(tǒng)合于村集體。按照地方政府的設想，農業(yè)發(fā)展應當走企業(yè)化、機械化的現代農業(yè)道路，農業(yè)經營的規(guī)模至少為1 000畝。為激勵各類資本流轉土地，地方政府專門出臺政策，根據土地租金差異分別給予農業(yè)經營主體60-80元每畝的政策性補貼，并嚴格按照農地流轉合同發(fā)放。當然，地方政府開展農地流轉工作時存在工作方法不當的情況，導致部分農民的土地權益受到損害。而且，地方政府的介入使得農戶與大戶的二元市場關系變成了“農戶—政府—大戶”的三角關系，一旦出現農地流轉風險地方政府便成為首要的責任主體。

村社中介型農地流轉模式下，地方政府僅在宏觀制度和農業(yè)政策上引導村社集體，村民以村社集體為中介自主流轉土地。如果村民愿意耕種土地則可以拿回與自己承包面積相等的土地，不愿耕種的土地交予村社集體統(tǒng)一流轉，土地優(yōu)先流轉給本組村民，本組無人愿意流轉土地再考慮外組村民，村民可以直接與經營主體簽訂書面合同，也可請求村民組長代為簽訂。其好處是，農民可以自愿流轉土地并自行承擔農地流轉風險。一般而言，農民優(yōu)先考慮將土地流轉給本村人，因為他們具備農業(yè)規(guī)模經營的條件且經濟利益與社會關系在村，違約風險較低。即便出現農業(yè)經營風險，雙方也可以借助熟人關系靈活協(xié)調土地租金。當然，村社中介型農地流轉模式發(fā)揮作用的前提是村莊具備一定的自治能力。

相較于前兩種農地流轉模式，村社中介型農地流轉更加契合本地農業(yè)發(fā)展見表1。村社中介型農地流轉能解決土地細碎化和分散化導致的交易成本過高問題，也能避免行政介入導致的諸多問題，從而提高土地生產效率，推動農業(yè)規(guī)模經營。農戶以村社集體為單位組織起來民主協(xié)商土地流轉方案，并在市場條件下與種田大戶簽訂土地流轉協(xié)議，有利于形成良好的農地流轉秩序。

三、村社中介型農地流轉的制度特征

農地流轉制度創(chuàng)新不僅涉及土地權利調整，還關乎農業(yè)補貼政策、農業(yè)經營主體篩選、糾紛調解處理、風險防控等相關配套機制的創(chuàng)新[32]。鵝鎮(zhèn)十余年的農地流轉經驗表明，農地流轉的實踐過程也是農地流轉制度創(chuàng)新的過程。結合鵝鎮(zhèn)農地流轉實踐，本文將村社中介型農地流轉模式提煉為以下五方面的內容：土地產權整合機制、農業(yè)經營主體篩選機制、農業(yè)政策激勵機制、利益分配協(xié)商機制、風險防控制度，其為農業(yè)規(guī)模經營奠定了堅實的制度基礎。

1.虛擬確權與土地產權整合

農業(yè)規(guī)模經營的核心困境在于土地細碎化和分散化，鵝鎮(zhèn)也不例外。2008年以前，部分農戶將土地流轉給中農或老人，但是受限于地塊形態(tài)，土地流轉規(guī)模不大，農業(yè)以小規(guī)模經營為主[33]。為了解決土地細碎化及其導致的土地拋荒問題，鵝鎮(zhèn)在上級政府的支持下，利用土地平整、土地整治和農業(yè)綜合開發(fā)等各類項目，對鎮(zhèn)域范圍內的土地進行大規(guī)模平整，完善農田基礎設施。在此基礎上，鵝鎮(zhèn)提出了“虛擬地塊、二次流轉”的新思路，進行土地權利結構調整和土地整合。“虛擬地塊”指的是土地虛擬確權，虛擬確權只確定土地面積和村民組地塊位置，不確定承包戶的土地位置。這意味著，在不改變農戶承包面積的前提下，虛擬確權打破了農戶與特定地塊的對應關系，便于將個體農戶手中的土地經營權收回到村社集體，并由村社集體整體流轉給農業(yè)經營主體。

農村改革之所以能夠取得巨大成就，一個關鍵因素就在于始終堅持農村土地集體所有制[34]。虛擬確權最大的意義在于，在堅持集體土地所有制的前提下實現了土地權利的分置，將集體土地所有權、土地經營權和土地承包權分離，村民組繼續(xù)擁有土地所有權，組織起來的村社集體統(tǒng)合土地經營權，村民則保留土地承包權。換言之，在土地平整的基礎上通過虛擬確權去除個體小農對固定地塊的權利，村社集體實現了土地再集體化，解決了土地細碎化和分散的問題，為農業(yè)規(guī)模經營奠定了客觀基礎。

2.經營主體篩選機制

村社中介型農地流轉模式下，村民具有農地流轉的自主性，可以自主選擇農業(yè)經營主體。一般而言，村民傾向于將土地流轉給村內的中堅農民和經濟精英。中堅農民的收入來自村莊，他們通過在村務農和尋找村內的收入機會維持生活[35]。經濟精英的收入主要來自村外，經過多年的努力積累了較多的經濟財富，想在年老時返鄉(xiāng)經營土地。中堅農民和經濟精英是嵌入村莊社會的農業(yè)經營主體，他們不僅十分了解農業(yè)生產規(guī)律，而且對農業(yè)經營有著長久穩(wěn)定的預期，能夠保證農業(yè)生產效率和農地流轉穩(wěn)定性。

村民傾向于將土地流轉給本村的中堅農民和經濟精英，但這并不意味著中堅農民和經濟精英一定能夠流轉到本村土地。2016年時，農業(yè)規(guī)模經營的收益水平較高，不少村民想要流轉土地。然而村內的耕地是有限的，村民需要對農業(yè)經營主體進行篩選。鵝鎮(zhèn)各村的普遍做法是，讓有意愿流轉土地的村民自己上門簽協(xié)議，村社集體根據其簽訂的合同流轉相應面積的土地。那些在村莊中信用比較低、不務正業(yè)的村民，往往難以獲得農戶的土地流轉協(xié)議，從而被剔除出去。通過賦予本村人優(yōu)先權和農戶自主篩選，真正干事創(chuàng)業(yè)的村民成為農業(yè)經營主體。

3.政策激勵機制

在農地流轉實踐中，地方政府通過政策激勵引導農業(yè)發(fā)展方向。鵝鎮(zhèn)對農地流轉的政策激勵主要表現為：其一，通過發(fā)放農地流轉補貼的形式限定農業(yè)經營規(guī)模。鵝鎮(zhèn)的農地流轉政策是，農地流轉規(guī)模達到100畝以上可以享受60-80元每畝的農地流轉補貼，流轉較大規(guī)模土地的農業(yè)經營主體還可以優(yōu)先享受農地項目和各類農業(yè)政策;其二，通過出臺相關農業(yè)政策限定農業(yè)規(guī)模經營主體。2008年時地方政府限定的農業(yè)經營規(guī)模為500畝以上，鼓勵工商資本進入農業(yè)領域。因為實踐效果不理想，2016年時調整為200-300畝，鼓勵以夫妻經營為主的家庭農場流轉土地，發(fā)展適度規(guī)模經營。

地方政府通過政策激勵引導農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營，解決了自發(fā)流轉狀態(tài)下農地流轉率低、農業(yè)經營規(guī)模小的問題。在地方政府的政策激勵下大規(guī)模農地流轉得以可能，農地流轉效率大大提高，適度規(guī)模經營成為農業(yè)經營的主流模式，家庭農場成為主要的農業(yè)經營主體。這契合了本地的農業(yè)發(fā)展特點。通過農地流轉政策激勵，地方政府可以實時掌握土地的使用和流轉情況，對農業(yè)經營規(guī)模、土地種植結構等進行調控，增強地方政府的農業(yè)治理能力。此外，地方政府在推動農地流轉和規(guī)模經營時建立了一套較為完善的農地流轉規(guī)則，有利于規(guī)范農地流轉秩序。

4.利益分配協(xié)商機制

鵝鎮(zhèn)十余年的農地流轉歷程中最為突出的問題是土地收益分配矛盾，農戶和經營主體因地租問題展開激烈博弈，嚴重破壞了農地流轉秩序。村社中介型農地流轉模式通過兩類機制設置避免了此類問題：第一;農地流轉的組織機制。在村社中介型土地流轉模式下，農戶以村組為單位自愿自主流轉土地。土地經營權掌握在村社集體手中，各村民組可以根據地塊條件、自然環(huán)境、水系和市場等因素與大戶商議地租價格從而形成區(qū)域化的級差地租，必要時也能夠和大戶開展民主協(xié)商，確定一個農民和大戶都比較滿意的地租價格，減少土地利益分配的矛盾;第二，彈性地租機制。鵝鎮(zhèn)在總結農地流轉教訓的基礎上建立了彈性的地租調節(jié)機制，村民和經營主體可以因價格波動、偶發(fā)性的自然災害等因素，召開周期性的地租協(xié)商會議，村社集體作為協(xié)調者和組織者，推動農地流轉雙方低成本、高效地協(xié)商地租價格，確保村民和農業(yè)經營主體的利益都不受損。

在村社中介型農地流轉模式下，村委會雖然不承擔農地流轉的具體工作，但可以為村民提供各類服務，如核驗農業(yè)經營主體資質、測算農業(yè)經營的適度規(guī)模、維護村民的土地利益等。村委會也可以承擔協(xié)調者和見證者的角色，幫助解決農戶與經營主體的矛盾糾紛而無須承擔主體責任和農業(yè)經營風險。

5.風險防控制度

農地流轉中的風險主要有：農業(yè)經營主體因經營不善而拖欠地租，甚至違反農地流轉合同“跑路”[17]。為應對以上農地流轉風險，鵝鎮(zhèn)建立了相對完善的風險防控制度。

首先是設立保證金制度。保證金是風險防控制度的重要組成部分。農業(yè)經營主體若想流轉土地，除了需要支付土地租金外，還必須繳納600元每畝的農地流轉保證金。繳納的農地流轉保證金由鵝鎮(zhèn)政府統(tǒng)一存放到銀行，其利息收益仍歸農業(yè)經營主體所有。如果農業(yè)經營主體毀約棄耕，這筆保證金就無法拿回。保證金的設立可以防止經營主體棄地而逃進而損害小農戶的利益，防范潛在的農業(yè)經營風險。人性化的保證金管理也避免了經營主體利益受損，減輕了他們的經營壓力。

其次是建立產權交易平臺。為規(guī)范農村產權流轉交易行為，保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，鵝鎮(zhèn)所在的F縣成立產權交易平臺，要求產權交易和土地流轉活動必須經過該平臺審核。產權交易平臺可以實時掌握和監(jiān)督產權交易、土地流轉等行為，也可以對農業(yè)經營主體進行資格審查，預防潛在的土地流轉失約風險。

最后是農業(yè)保險制度。為提高農業(yè)生產抵御自然災害的能力，防范農業(yè)生產風險及其可能引發(fā)的農業(yè)經營風險，F縣自2008年開始就試點實施政策性農業(yè)保險，全縣水稻投保面積超過8萬畝。水稻投保金額為300元每畝，保費按照5%收取，其中各級政府補貼80%，農戶只需承擔20%，這在一定程度上降低了農業(yè)的經營風險，進而降低了大戶毀約棄耕的風險。

綜上所述，虛擬確權解決了農地的來源問題，經營主體篩選機制解決了誰來種田的問題，政策激勵機制解決了土地如何經營的問題，利益分配協(xié)商機制解決了農地流轉糾紛化解的問題，風險防控制度則有助于克服農地流轉的諸多風險。基于此，鵝鎮(zhèn)形成了完整且有效的農地流轉制度體系，為農業(yè)規(guī)模經營和農業(yè)現代化奠定了制度基礎。

四、村社中介型農地流轉的運行機制

村社中介型農地流轉模式為農地有序流轉和農業(yè)規(guī)模經營奠定了制度基礎，其在實踐運作中充分發(fā)揮了地方政府、村社集體和農民的主體作用，形成“政府引導、村社組織、農民自主參與”的實踐運作機制，有效地推動了農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營實踐。

1.地方政府引導

2016年，鵝鎮(zhèn)改變大包大攬的行政風格，退出農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營的具體過程，更加注重完善農地流轉制度和農業(yè)政策，發(fā)揮“有限引導”的作用。地方政府的行政引導包括三種方式：土地整治中的資源輸入、土地產權整合中的制度供給以及土地流轉中的政策支持與風險疏導，在實踐中三種引導方式互為依托、相互關聯(lián)，為農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營奠定了客觀條件。

土地大規(guī)模流轉和農業(yè)規(guī)模經營的前提是對細碎土地的整合，然而村莊內部無法開展土地細碎化治理。一方面是因為土地細碎化治理的組織交易成本較高，村莊內部很難達致高度統(tǒng)一的公共利益。另一方面則是因為即便通過土地互換等方式實現了地塊合并，但是土地合并后還需要打破田埂、平整地塊、修建機耕路和水系等配套設施，這些工作需要大量的資源投入，村莊內部無力承擔這筆費用。地方政府的資源輸入為治理土地細碎化問題提供了資源基礎，可以推動“小塊并大塊”的細碎化土地治理工作。

在上級政府的支持下，鵝鎮(zhèn)提出了“虛擬確權”的土地產權改革制度框架，但是“虛擬確權”的改革實踐由行政村牽頭完成，農民自主參與。地方政府出臺土地虛擬確權的制度框架保證了土地產權改革的合法性，使得土地產權整合行為在法律允許的范圍內進行，避免了村民自主實踐可能引發(fā)的法律風險。行政村對土地進行虛擬確權時，以小組為單位“確權確畝確四至”，但是對農戶的土地“確權確畝不確四至”，農戶只擁有虛擬地塊的承包經營權。土地虛擬確權后，鵝鎮(zhèn)政府引導村委會向村民頒發(fā)土地確權證書，以合約形式強化農戶的土地承包經營權。

2016年后，地方政府退出農地流轉和規(guī)模經營的具體過程，更加注重健全農地流轉機制，通過政策激勵和建立農地流轉風險防控制度的方式推動農地規(guī)模化流轉。一方面，地方政府通過農地流轉補貼、產業(yè)發(fā)展項目等惠農資源，規(guī)范農地流轉秩序，推動適度規(guī)模農業(yè)經營。另一方面，地方政府通過積極建立健全風險防控制度，比如引導農業(yè)經營主體購買政策性農業(yè)保險、設立保證金制度、建立產權交易平臺等，以此防范潛在的農地流轉風險和農業(yè)經營風險，為農業(yè)發(fā)展保駕護航。

2.村社集體組織

在村社中介型農地流轉模式下，地方政府退出農地流轉過程并將農地流轉事宜交給村社集體，村民以村社集體為單位自主流轉土地。村社集體主要指的是村委會和村民組，其核心力量是村干部和小組長。村社集體的作用體現在土地整合中的群眾動員、土地規(guī)模化流轉中的意見統(tǒng)合、土地經營權分配中的協(xié)調統(tǒng)籌等多個方面。

土地整治后農民的地塊位置發(fā)生變化，如何完成虛擬確權成為首要的問題。為了做好虛擬確權的工作，需要村社集體進行廣泛的群眾動員。鵝鎮(zhèn)S村開展虛擬確權工作時，村社集體首先將虛擬確權的工作方案以文件的形式下發(fā)村民，其后村組干部以村民組為單位，深入各個村民組分別召開戶代表會議，廣泛聽取群眾的意見并向群眾解釋虛擬確權方案，統(tǒng)一村民思想。最后，村干部再次召開村民組長會議，確定各村民組土地的位置和面積，完成土地虛擬確權的工作。土地整合與地權統(tǒng)合的完成，意味著村莊內部形成了高度統(tǒng)合的公共利益，基于高度統(tǒng)合的公共利益，村民的參與積極性能夠被很好地調動起來。

土地產權整合工作完成后，村社集體面對的問題是如何組織化流轉土地。小農戶對接大戶的交易成本較高，需要村社集體作為中介推動農地規(guī)模化流轉。在農地規(guī)模化流轉過程中，村組干部積極聽取村莊精英的意見，采取的方式是召開村民骨干座談會，參與人員主要是村民組長、黨員、村民代表、老干部和鄉(xiāng)賢等村莊精英。村莊精英往往能夠提出許多重要的問題，比如預期的土地收益怎么分配，誰來流轉土地，地租如何定價等一系列問題。對于這些問題，村莊精英可以提出建設性建議，這對村社集體統(tǒng)籌農地流轉工作具有重要的參考價值。

在村社集體的組織協(xié)調和農民集體決策前提下，土地經營權基本能夠整合到村社集體，并由村社集體遵循村民的意見進行合理配置。在土地經營權配置過程中，村社集體優(yōu)先保障村民的承包經營權，對于那些仍然想種田的部分村民，村社集體既要優(yōu)先保障他們的經營權，又要保障大田的完整性。村社集體的辦法是在靠近公路或者大田的周邊地帶劃出一部分土地，將這些土地分配給農戶耕種。經營土地面積不足承包面積的農戶獲得差額土地面積的租金，經營面積超過承包面積的農戶需要繳納超出部分的土地租金。在土地經營權整體流轉過程中，村社集體采用抽簽和自主簽約的方式確定經營主體和承包面積。自主簽約的方式指的是，愿意承包土地的大戶自己找村民簽協(xié)議，大戶能夠拿到多少土地就承包多少土地，剩下的土地按照比例流轉給大戶。

3.農戶自主參與

在政府引導、村社組織的背景下，農民仍然具有土地流轉的自主性，自愿自主參與農地規(guī)模化流轉，在土地流轉具體方案的協(xié)商、決策及風險承擔等方面發(fā)揮重要作用。

首先是土地虛擬確權方案的自主制定。土地整治后不可避免地出現了面積減少的情況，需要村民通過民主協(xié)商的方式確定土地分配方案。村社集體在吸收村民組長、黨員等村莊精英的意見后，提出土地面積同增同減的分配方案，全體村民進行表決。土地面積分配方案提出后村民的意見出現了分歧：1/3同意，1/3中立，1/3反對。村組干部通過分別召開黨員會、村民組長會、村民代表會、村民大會的方式統(tǒng)合村民意見，最終按照少數服從多數的原則，順利通過了同增同減的土地面積分配方案。

其次是土地租金的自主協(xié)商。2016年以前，鵝鎮(zhèn)大部分村莊采取固定地租的方式，土地租金缺乏彈性。2016年以后由于種地成本升高、糧食價格回落，土地的利潤空間急劇縮小，農業(yè)經營主體多次要求農戶降低地租。土地是村民自愿經由村社集體流轉給大戶的，如果大戶因地租過高而棄耕會直接影響農民的切身利益。因此，為避免大戶拖欠地租甚至毀約棄耕，農民需要積極地與大戶協(xié)商溝通，重新確定地租價格。農民與大戶之間的協(xié)商屬于市場行為，二者既可以通過激烈博弈的方式確定地租價格，也可以通過彈性調節(jié)的方式實現彈性地租模式。以村民組為組織單位，村民和大戶可以就土地的位置、種植條件和交通條件等具體因素展開協(xié)商或者博弈，最終確定一個雙方都滿意的、具有彈性的地租。

最后是土地流轉風險的自我承擔。在村社中介型農地流轉模式下，農地流轉決策權在村民手中，大戶和小農之間建立了公平的市場關系，并在市場條件下處理農地流轉中的各類問題，共同承擔農業(yè)經營中的可能風險，同時分享農業(yè)經營中的超額利潤。村民和大戶都必須按照農地流轉合同行事，無法轉嫁主體責任。當然，行政村可以提供相關服務，并作為利益矛盾的協(xié)調者和農地流轉行為的監(jiān)督者，降低農地流轉行為中的可能性風險。

在村社中介型農地流轉模式下，地方政府通過資源輸入、制度供給和政策激勵等形式，積極引導農民有序流轉農地，為農地流轉奠定良好的社會環(huán)境基礎和制度基礎。村社集體發(fā)揮組織協(xié)調的職能，一方面自上而下地承接地方政府的制度供給，另一方面自下而上地統(tǒng)籌農民的差異化意見，組織農民合法、有序、高效地流轉土地，進而保障農民的合法權益。在農地流轉過程中農民通過民主協(xié)商和自主決策的方式確定農地流轉的具體規(guī)則，農民的自主性得到充分尊重。

五、村社中介型農地流轉的績效分析

作為一種誘致性制度變遷，村社中介型農地流轉制度是在自發(fā)型農地流轉和政府主導型農地流轉的基礎上形成的，但是在制度特征和運行機制上完全不同于這兩種農地流轉制度。那么，村社中介型農地流轉制度的實踐績效如何？基于鵝鎮(zhèn)的農地流轉實踐，本文認為村社中介型農地流轉制度在實踐過程中取得了較大成效。

1.農戶的土地權益確定

土地虛擬確權將土地承包權和土地經營權分離，實現了土地權利的“三權分置”，農戶的土地承包經營權進一步得到確認。一方面，土地虛擬確權后，村社集體為農民頒發(fā)了土地確權證書，以書面形式確定了農民的土地承包權和經營權。在此基礎上，農戶自主處置土地經營權，既可以選擇自己經營土地，也可以選擇將土地經營權經由村社集體流轉給農業(yè)經營主體。鵝鎮(zhèn)的村社集體為充分保障農戶的土地權益，在大田周邊劃出自耕功能區(qū)，將土地分配給愿意耕種的農戶，并根據農戶的承包面積確定是否繳納租金及其數額。另一方面，土地經營權流轉時，農戶直接與農業(yè)經營主體簽訂農地流轉合約，農戶的土地經營權通過正式合同的形式得到保障。

2008-2016年期間，地方政府通過行政村主導農地流轉，行政村無形中成為了農地流轉和地租定價的單位。2016年以后，土地交由村民自主流轉，村社集體成為農地流轉的中介。村社集體的功能不同于行政主導時期的村委會，其只是組織化的村民利益代表，不承擔任何行政性角色，能夠避免地方政府被動卷入。村社集體作為組織中介時，村民與大戶簽訂農地流轉協(xié)議和確定地租價格就變得簡單：第一，村民和大戶都必須按照農地流轉合同行事，無法轉嫁主體責任;第二，村民以村民組為單位組織起來與大戶對接，本身就帶有彈性化地租的色彩。各個村民組可以就土地位置、種植條件和交通條件等具體因素和大戶展開協(xié)商，確定較為彈性的地租價格;第三，村民享有篩選農業(yè)經營主體的權利，為了保證自身的土地收益，他們更傾向于把土地流轉給本地村民。因為相比于外地種田大戶，本地村民更加可靠，農戶的土地收益更有保障。

2.村莊社會秩序保持穩(wěn)定

在村社中介型農地流轉模式下，本村村民在農地流轉上享有優(yōu)先權。中堅農民重新獲得了大片土地，一些常年在外務工的經濟精英也開始回村流轉土地，村莊出現了大量以中堅農民和經濟精英為主體的家庭農場。鵝鎮(zhèn)S村現有農業(yè)經營主體19個，其中本地村民開辦的家庭農場占比80%以上，這些家庭農場的經營規(guī)模大多在200畝左右，是比較符合家庭農場生產能力的經營規(guī)模。

本村人作為農業(yè)經營主體，對于村莊社會具有重要的意義。隨著農村勞動力大量向外轉移，村莊空心化現象越發(fā)明顯，村莊社會的基本生產生活秩序難以維持。農業(yè)規(guī)模經營為村莊的中堅力量提供了經濟機會，他們能夠在村莊內獲得收入，無需外出務工。中堅農民的留守和經濟精英的回流使得村莊社會充滿活力[30]。作為內生性的農業(yè)經營主體，中堅農民和經濟精英與村莊保持著密切聯(lián)系，能夠對村莊形成正向反饋，推動村莊社會發(fā)展，支持村莊公共事業(yè)。另一方面，中堅農民和經濟精英在村生產生活，有利于村莊治理工作的推進。2016年以前，S村的農業(yè)經營主體基本是外地人或本地老板，他們與村莊關聯(lián)甚少，既不關心村莊治理事務也不與村民來往。2016年以后中堅農民和經濟精英成為農業(yè)經營主體，他們在兼顧農業(yè)生產的同時積極參與村莊公共事務，對村莊治理產生了積極影響。

3.農業(yè)規(guī)模經營良性發(fā)展

農業(yè)規(guī)模經營良性發(fā)展是村社中介型農地流轉模式的顯著績效。農業(yè)規(guī)模經營良性發(fā)展體現在三個方面：

首先，農業(yè)經營主體以家庭農場為主，經營規(guī)模適度。鵝鎮(zhèn)的農業(yè)經營面積基本在200-300畝，符合本地的農業(yè)生產力水平。在早期，鵝鎮(zhèn)注重發(fā)展千畝以上的大規(guī)模農業(yè)經營，因為規(guī)模過大，勞動監(jiān)工、土地管理等成為問題，土地生產效率較低。2016年后鵝鎮(zhèn)調整農業(yè)政策，鼓勵適度規(guī)模的農業(yè)經營，逐漸形成了以家庭農場為主的農業(yè)規(guī)模經營模式，土地生產效率大大提高。

其次，農業(yè)經營主體以本地人為主，農業(yè)生產高度嵌入村莊社會。2016年以前，鵝鎮(zhèn)的農業(yè)經營主體大多為外村人，農業(yè)生產與村莊社會高度脫嵌，農業(yè)的溢出效應較差。2016年時，具有土地流轉自主性的村民自愿將土地流轉給了本地村民。與此同時，地方政府出于保障本村村民土地經營權和保證土地流轉穩(wěn)定性的考慮，鼓勵本地農民流轉土地。基于此，本村人成為農業(yè)經營主體，農業(yè)生產高度嵌入村莊社會，土地收益基本流向了村莊內部。經營主體獲得土地收益后，進一步優(yōu)化農業(yè)規(guī)模經營方式，更新農業(yè)生產技術，進而推動了農業(yè)生產效率的提高。

最后，農業(yè)機械化水平較高。土地平整和虛擬確權實現了土地“小塊并大塊”，為機械化生產方式的推廣奠定了基礎，大規(guī)模機械化農業(yè)生產成為可能。農業(yè)生產的機械化需求推動了現代農業(yè)生產技術的更新，這反過來又推動著農業(yè)機械化水平持續(xù)提高。在鵝鎮(zhèn)，一個中年勞動力就可以經營100-200畝土地，因為耕地和收割都可以使用大機械生產，打藥、播種和施肥等環(huán)節(jié)也可以使用無人機，勞動力投入極少。

4.糧食安全得到保障

農村勞動力大量外流引發(fā)了學界關于誰來種田的討論。誰來種田的問題之所以重要，是因為糧食安全事關民生福祉，是國家經濟社會穩(wěn)定的重要基礎。在中西部農村，老人農業(yè)和中堅農民一定程度上解決了誰來種田的問題[36]。在發(fā)達地區(qū)，農業(yè)發(fā)展呈現出不同的情景。發(fā)達地區(qū)農村雖然面臨著勞動力大量外流的困境，但是在實踐中發(fā)展出以農地整體流轉、農業(yè)規(guī)模經營為特色的現代農業(yè)發(fā)展格局。鵝鎮(zhèn)的農地流轉實踐表明，通過創(chuàng)新土地流轉制度，能夠實現農業(yè)規(guī)模化經營，保障糧食安全。

自2008年以來，鵝鎮(zhèn)通過土地產權制度創(chuàng)新已經完成14 000畝耕地的平整工作，形成了“田成方、林成網、路相連、旱能灌、澇能排”的現代農田格局，極大地改善了土地耕作條件，土地使用效率得以提高，土地拋荒問題大為緩減。鵝鎮(zhèn)通過“虛擬地塊、二次流轉”現代農業(yè)發(fā)展思路，將平整后的現代農田整合流轉給以家庭農場為主的新型農業(yè)經營主體，并給予相應的政策激勵，鼓勵新型農業(yè)經營主體種植糧食作物。這些農業(yè)經營主體基本來自村莊內部，對于農業(yè)經營具有長遠的預期，有利于保證糧食生產的穩(wěn)定性。不僅如此，這些農業(yè)經營主體深諳農業(yè)生產規(guī)律，還善于應用先進的農業(yè)生產技術，技術種田、科學種田成為農業(yè)經營的核心，土地生產效率大幅提高。調查發(fā)現，鵝鎮(zhèn)土地的畝產能夠達到1 200-1 300斤，且土地使用效率較高，糧食安全得到了切實保障。

六、結論與啟示

農地流轉制度創(chuàng)新不僅僅是土地產權制度創(chuàng)新和市場機制創(chuàng)新，更是在土地流轉實踐基礎上形成的系統(tǒng)性、整體性制度設置和農地流轉機制創(chuàng)新。本文通過對鵝鎮(zhèn)村社中介型農地流轉模式的考察，重點討論的問題是：農地流轉制度創(chuàng)新需要具備哪些制度條件，其在實踐中以怎樣的方式運作，從而既能保障農戶和村莊社會的利益，又能實現農業(yè)規(guī)模經營進而保障糧食安全。通過梳理鵝鎮(zhèn)十年來的農地流轉歷程，發(fā)現農地流轉模式經歷了從自發(fā)型土地流轉模式到行政主導型土地流轉模式，再到村社中介型土地流轉模式的轉變。農地流轉模式的轉變過程也是農地流轉制度不斷創(chuàng)新的過程，最終形成了有效的農地流轉制度。

從鵝鎮(zhèn)的農地流轉制度創(chuàng)新實踐來看，農地流轉制度創(chuàng)新關鍵在于形成土地產權整合、政策激勵、經營主體篩選、利益分配協(xié)商和風險防控等機制在內的系統(tǒng)性農地流轉制度安排。農地流轉制度的實踐運作需遵循“政府引導、村社組織、農民自主參與”的基本路徑，地方政府既要發(fā)揮引導作用，又要賦權村社集體，調動村社集體的組織能力，激發(fā)廣大群眾的自主參與積極性，充分發(fā)揮村民自治的作用，以此實現較高的農地流轉制度績效。

鵝鎮(zhèn)的經驗啟示我們，農地流轉制度創(chuàng)新是行政引導、村社組織、農民自主參與等多元主體共同實踐的結果，單向度的行政主導方式無法建立有效的農地流轉制度。因此，政府應當正視自己的角色，在土地流轉制度中發(fā)揮應有的作用，推動有效的農地流轉制度創(chuàng)新：一方面，政府必須通過農業(yè)政策、行政指導等方式推動農地流轉制度的完善和良性農業(yè)規(guī)模經營的實現。另一方面，政府應避免過度卷入農地流轉和農業(yè)規(guī)模經營過程，防止農業(yè)問題轉變?yōu)橹卫韱栴}。應當把土地組織化流轉的權力下放到村社集體，充分調動農民的參與積極性，激發(fā)村莊內部的農地流轉活力和農業(yè)規(guī)模經營活力，從而推動農業(yè)農村現代化。

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（責任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-03-10

基金項目：國家社會科學基金項目“鄉(xiāng)村振興背景下資本下鄉(xiāng)與村莊共贏機制研究”（20CSH050）。

作者簡介：梁 偉，男，甘肅慶陽人，武漢大學博士研究生。研究方向：基層治理和農村社會學。