城市基礎設施項目貸款風險與對策建議

曹玉敏

[摘 要]當前階段城市化進程逐漸深入，無論是城市基礎設施建設的數量還是規模都有所擴大。同時城建項目的貸款也大幅增長，這對地方經濟發展、城市化推進以及勞動就業擴大有著不可忽視的重要作用。然而，由于城市基礎設施項目存在一定的復雜性和特殊性，因此其貸款的信貸風險也相對較大，需要通過科學合理的措施加以應對。文章分析了城市基礎設施項目的特點及其特殊性，在項目貸款過程中所面臨的風險，同時給出了相應的應對措施，希望為有關人員提供參考。

[關鍵詞]基礎設施;項目貸款;風險應對

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.21.005

1 引言

近些年來國家內需不斷擴大，為經濟的增長提供了更為平穩的發展機遇，以財政還款為背景的城市基礎設施貸款取得了較快的發展和突破。城市基礎設施貸款是一項高度貼合國家政策的信貸品種，通過對城市基礎設施貸款在具體經營中存在的風險和形式進行分析，提高風險的預見性以及防范意識。

2 城市基礎設施概述及其分類

城市基礎設施包括技術性設施和基礎性設施，是城市的基礎所在。一般來說，城市基礎設施存在廣義和狹義的區別。狹義方面主要是指人們生產生活的必備設施，以技術性基礎設施為主，包含六方面系統，分別為防災、給排水、通信、交通、能源和環境系統。廣義上來說則是指為生產生活提供所需條件，既包括技術性設施，也包括教育、文化、娛樂、醫療等社會性基礎設施。

按照收費機制和市場是否發揮作用來說，城建項目主要分為三類：一是經營性項目，能夠取得一定利潤，具有還貸能力，可以通過市場來加以配置，例如橋梁建設。二是準經營性項目，收費標準較低，無法及時回收投資。這類項目通常公益性較強，需要相應的優惠政策和政府補貼來加以運行，例如供氣和供水等。第三是非經營性項目，也就是無回報的公益性項目，不具備市場調節作用，由政府財政來承擔相應投資，例如市政綠化。

3 城市基礎設施項目貸款所呈現的特點

3.1 以政府信用為基礎

一般來說，政府與銀行都存在合作協議，實現一體化的借貸、用貸和還貸的管理。政府信用的作用體現在組建和推薦貸款人，并且由財政出具本金，實現財政兜底，起到一定的貸款擔保條件。雖然當前已經將項目貸款作為企業信用和企業行為的指標，但是就實際來說，城市基礎設施建設仍然是以政府的信用和行為作為主導。

3.2 城建融資風險向政府財政集中

鑒于政策和法律對地方政府舉債行為的限制，實際操作中各地市政府并沒有直接以債務人的身份出現，而大都以政府職能部門或臨時設立的建設項目負責人等名義，或以銀行借款、或以集資、墊資等形式吸收民間資金進入，形成資金在籌集、運用與償還各環節上的脫節。這類行為所隱含的巨大風險最終都會向政府財政集中。

3.3 項目周期長、融資量大

城市基礎設施建設通常周期較長，為了減輕還款壓力，貸款期限通常較長，城市道路等基礎設施建設的還款期限一般為8～10年，地鐵建設等項目更是長達15～20年。并且相比于其他建設項目來說，城建項目涉及資金量較大，貸款壓力較大。

3.4? 還貸資金來源單一

一般來說，城市基礎設施建設項目的資金主要來源企業自籌和政府預算。當前城建規模和數量不斷擴大，資金需求量上漲。雖然財政撥款力度有所提高，企業自籌資金難度也相對降低，但是建設資金需求增長加快，自籌資金和預算資金在項目中比重下降，配套項目資金不足。在還貸方面，主要來源自身收益、政府預算補貼以及借款人綜合收益等。在城建項目中，準經營性和非經營性項目占據多數，直接收益較少，因此城建項目所需的資金通常由政府預算外收入提供，其中比重最大的為土地出讓收益。

3.5 收費權質押和政府財政兜底

在城市基礎設施建設項目中，貸款質押通常為項目的收益權，其中土地出讓收益占據比重最大。為了更加有效地防范貸款風險，要求政府出具償債承諾函，由政府來進行兜底，如果借款人沒有按照要求償還相應的貸款本金和利息，由財政出資來償還銀行貸款。

4 城市基礎設施項目貸款風險

4.1 政府信用風險

城建項目中政府的信用情況是主要的風險之一。根據前面的分析，通常城市基礎設施建設項目都有一定的政府背景，雖然部分城建項目會產生一定的經濟效益，但是就整體而言，政府仍然是償還貸款的主要方，并且大部分貸款都采用政府財政來進行兜底。因此，政府的信用會對項目貸款產生極大的影響。首先，要了解政府的實際信用情況，政府能否堅守償還承諾是貸款安全的關鍵。其次，一般來說，城建項目的貸款具有較長的還款期限，往往涉及政府環節，因此新一屆政府是否認可原承諾也會影響到還貸情況。

4.2 政策性風險

土地出讓收益在城市基礎設施建設項目中有著重要的地位和作用，是項目還貸資金的重要來源，同時也往往將其作為質押權益。隨著國家對于土地管理政策的不斷出臺，用地管理更加嚴格，要保證土地市場的規范化，對征地規模進行嚴格控制，同時做好耕地保護，為農民權益提供充分保障。這直接影響到土地出讓情況。同時，為了確保農民以及城鎮居民的權益，土地出讓費用大幅增加，都會導致部分土地收益無法實現，造成城建項目的貸款風險。

4.3 擔保的法律風險

在城市基礎設施建設項目中，通過將項目收益權作為質押，同時配合政府還貸承諾作為政府兜底，形成了基本的擔保模式。根據相關的法律法規，經營性的收費能夠作為貸款質押，但是行政事業性收費則無法用于貸款質押。在貸款擔保中所涉及的城市配套費收費權以及土地出讓收益權等都屬于財政預算外收入，進入財政收入賬戶，作為政府預算，類屬行政消費行列。而諸如污水處理費等相關的收費權屬于事業性收費，無法作為質押依據。除此之外，根據相關法律法規的規定，地方政府所出具的還款承諾并沒有擔保作用，因此財政還款承諾的缺陷較大，一旦發生還貸問題，法律保障問題難以定論。