探路“鼓勵生育”

陳惟杉

攀枝花，這個地處四川西南的小城因為在全國范圍內首次發放育兒補貼而備受關注。針對按政策生育第二個及以上孩子的戶籍家庭，每月每孩發放500元，直至孩子3歲，也就是說，每個符合發放標準的孩子可領取1.8萬元補貼。育兒補貼僅面向攀枝花戶籍人口，設置了一系列前置條件，包括夫妻雙方戶籍均在攀枝花，且均參加了攀枝花社會保險，按政策生育第二、第三個孩子并且落戶攀枝花。只要符合這些條件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可領取育兒補貼。

中國應推出育兒補貼的建議，此前一直停留在學者的建議層面，但沒人想到攀枝花會在全國搶跑。相比于攀枝花的迅速動作，國家層面卻在推出育兒補貼上踟躕不前，在7月20日發布的被視為三孩配套政策的綱領性文件中未見相關表述。

鼓勵生育的決心已下，被視為標志性政策工具的育兒補貼是否會在全國提上日程？

攀枝花為何“搶跑”？

發放育兒補貼其實只是攀枝花6月12日發布的《關于促進人力資源聚集的十六條政策措施》（下稱“人才十六條”）中的一條措施，7月28日攀枝花召開新聞發布會解讀文件，時間點剛好在7月20日《中共中央、國務院關于優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》（下稱《決定》）對外發布之后，攀枝花旋即被認為在出臺細化的鼓勵生育政策，特別是育兒補貼政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委會對《決定》涉及的內容進行分工落實，中國不同區域間差異比較大，各地區也會陸續出臺鼓勵生育政策。攀枝花確實行動比較快，政府按照自己的理解和當地實際情況出臺一些相關措施，這是地方自主性的體現，但攀枝花這樣做并不意味著其他地區也應該這樣做。”中國人民大學人口與發展研究中心副主任宋健提醒《中國新聞周刊》，攀枝花出臺“人才十六條”不完全針對生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一攬子”政策。

相比于外界對于生育政策的關注，“人才十六條”本質上是一份近幾年常見的地方“搶人”政策，內容還包括“零門檻”落戶、吸引外來人口來攀就業的用人單位給予一次性就業獎補等措施。2017年攀枝花也曾出臺《攀枝花人才新政七條》，而不斷推出人才政策的背后是攀枝花人口規模小，并且常住人口仍在減少。

“七普”數據顯示，2020年攀枝花常住人口121.22萬人，與2010年“六普”121.41萬人相比，減少1918人。

一位曾參與攀西地區（攀枝花-西昌地區）“十三五”“十四五”發展規劃綱要編制的學者告訴《中國新聞周刊》，攀枝花常住人口流失并不讓人感到意外，甚至會成為長期趨勢。“一方面是地處四川邊緣的攀枝花必然受到其他經濟高地虹吸效應影響;另一方面攀枝花是典型的資源型城市，因為在渡口鎮發現釩鈦鋼鐵資源而在‘三線建設中興起，此前產業結構單一，以鋼鐵業為主，而近年鋼鐵業下滑，攀枝花同樣面臨一些老工業基地的窘境。”

不過，10年間常住人口數量減少約2000人，攀枝花似乎并未遭遇如東北地區那樣顯著的人口外流。“主要是由于攀枝花人口基數與GDP規模均較小，衰落更不容易被察覺，另外就是因為近年當地水電站建設帶來一定乘數效應，吸引了部分外來人口。”前述學者解釋說。

（資料圖片）甘肅一家婦幼保健院內的新生兒。圖/視覺中國

但目前約120萬常住人口顯然與政府的目標有所距離，“人才十六條”是圍繞建設現代化區域中心城市這一目標而制定。“大山大川大事業，要實現上述發展目標，需要與之相協調的人力資源做保障。”攀枝花市政府秘書長申劍透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增約30萬、總人口達到150萬。

5年內新增約30萬常住人口，前述學者認為短期內實現這一目標并不困難，“隨著攀枝花本地與周邊地區密集開發水電站，短時間內肯定仍然會有大量建設工人聚集，并帶動第三產業就業人員，但關鍵是這樣的人口流入并不可持續。”他認為，攀枝花轉型的優勢產業是釩鈦產業，有可能吸引釩鈦產業相關科研人員、產業工人集聚，而其他產業人才聚集的可能性不會太大。

相比于鼓勵生育，攀枝花實現常住人口增長可能更多要看當地產業的吸引力。“即使攀枝花本地生育率提升，孩子成年后也不一定在當地就業，相比于鼓勵生育可能更需要其他配套政策吸引人到當地就業，促進人口回流。”社科院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸告訴《中國新聞周刊》。

爭議育兒補貼

但相比于關注一座位于四川邊緣的地級市吸引人才的政策，人們顯然更熱衷于討論攀枝花開先河的育兒補貼政策。

“攀枝花開了一個好頭，雖然育兒補貼的額度不算多，二孩、三孩每個月補貼500元，并且只補貼3年。”人口學者何亞福認為，從其他國家的經驗來看，只要是鼓勵生育的國家幾乎沒有不發放育兒補貼的情況，當然補貼金額與補貼時限有所不同。

宋健將鼓勵生育的政策劃分為三類：生育保險和津補貼、生育休假制度、配套設施和服務。“一些國家可能以實物的形式發放津補貼，免費提供孩子0～3歲時使用的尿不濕、奶粉等，也屬于津補貼一類政策。”

相比于其他國家，攀枝花此次確定的育兒補貼額度與時限都顯得比較單薄。以同為東亞國家的日本為例，在孩子初中畢業前均可以領取育兒補貼，3歲以前，每個孩子每個月可以獲得1.5萬日元補貼（約合人民幣900元）;從3歲到小學畢業，一孩、二孩每月可以領取1萬日元補貼（約合人民幣600元），三孩及以上的補貼額度可以達到1.5萬日元;孩子上初中后每月還可以領取1萬日元補貼。

而日本在鼓勵生育方面的開支尚不及一些歐洲國家，攜程聯合創始人、人口經濟學家梁建章曾基于OECD的數據進行統計，2015年日本用于家庭福利的財政支出占GDP的比例在1%～2%這一區間，相比之下，芬蘭、瑞典、挪威等北歐國家這一比例高達3%以上。