高原城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)注要點(diǎn)及思考

韓科成 張世超 曹中良

1上海上大建筑設(shè)計(jì)院有限公司 上海 200072

2國(guó)起城市規(guī)劃（上海）有限公司 上海 200437

3上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 上海 200092

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的印發(fā)標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃和治理體系改革從試點(diǎn)探索走到全面鋪開(kāi)，全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)正式拉開(kāi)帷幕。為指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，自然資源部研究制定了省級(jí)、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）。《指南》將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和底圖底數(shù)、環(huán)境承載力與開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、重大專(zhuān)題研究等并列為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作[1]。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為城市綜合防災(zāi)空間布局的現(xiàn)狀基底[2]，對(duì)統(tǒng)籌國(guó)土空間格局和分配防災(zāi)空間資源具有重要意義。

1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用、要點(diǎn)與實(shí)施路徑

1.1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南和藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[3]。中國(guó)多發(fā)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了諸多影響，安全發(fā)展已然成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要目標(biāo)之一[4]。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃的要素、空間和目標(biāo)

國(guó)土空間規(guī)劃災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重點(diǎn)在于，基于自然地理本底特征和“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果系統(tǒng)梳理國(guó)土空間可能面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估其影響程度并提出應(yīng)對(duì)策略。由此，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是國(guó)土空間格局優(yōu)化的重要技術(shù)支撐[5]。

1.2 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)注領(lǐng)域

災(zāi)害分類(lèi)本身是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，按誘發(fā)原因、發(fā)生機(jī)理、特征要素等區(qū)分存在不同分類(lèi)方法。國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)注的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已遠(yuǎn)超傳統(tǒng)意義上的自然災(zāi)害，涵蓋自然災(zāi)害、非自然災(zāi)害以及其他重大風(fēng)險(xiǎn)等。

表1 國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)注的災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)

1.3 不同尺度國(guó)土空間規(guī)劃災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)

國(guó)土空間規(guī)劃從規(guī)劃層級(jí)可分為五級(jí)，根據(jù)規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)可分為戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、實(shí)施性三種。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中都有要求，但因?qū)蛹?jí)的不同側(cè)重點(diǎn)不同。全國(guó)和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以戰(zhàn)略性為主，其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以縣市為基本單元進(jìn)行結(jié)構(gòu)性宏觀(guān)評(píng)價(jià)，為主體功能分區(qū)劃定、空間戰(zhàn)略制定、區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供依據(jù)。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國(guó)土空間規(guī)劃兼有協(xié)調(diào)性和實(shí)施性，其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估側(cè)重于為各類(lèi)功能分區(qū)確定、各類(lèi)控制線(xiàn)劃定和建設(shè)用地選擇、各類(lèi)目標(biāo)制定、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制提供依據(jù)。

1.4 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一般路徑

國(guó)土空間所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜、多維、變化的，并非所有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)都可以依靠工程技術(shù)解決。比如，滑坡、洪澇、地震等災(zāi)害可以通過(guò)工程措施來(lái)預(yù)防，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這類(lèi)不確定的風(fēng)險(xiǎn)要素則需要改變應(yīng)對(duì)思路。只有將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治體系的有效組成部分，樹(shù)立韌性防災(zāi)減災(zāi)觀(guān)念，方能不斷提升城市面對(duì)各類(lèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的韌性應(yīng)對(duì)能力。

國(guó)土空間規(guī)劃的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)構(gòu)筑“災(zāi)害辨識(shí)-風(fēng)險(xiǎn)分析-風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-風(fēng)險(xiǎn)減緩”流程體系[6][7]。首先，通過(guò)篩選確定主要的災(zāi)害種類(lèi)，對(duì)致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性和承災(zāi)主體的脆弱性、抵抗能力和恢復(fù)能力進(jìn)行評(píng)估，確定防災(zāi)抗災(zāi)空間布局、土地供應(yīng)、物資分配、信息管理等具體需求。然后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)的減災(zāi)對(duì)策，包括防災(zāi)規(guī)劃與建設(shè)、防災(zāi)教育與演練、物資儲(chǔ)備與管理等內(nèi)容。

2 高原城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)立足當(dāng)?shù)貐^(qū)位、資源、氣象和地質(zhì)特征，多層次剖析可能面臨的災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)威脅，對(duì)各類(lèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)判，最終落位全域空間格局、國(guó)土空間利用、城鎮(zhèn)村發(fā)展、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合防災(zāi)救災(zāi)體系、應(yīng)急預(yù)案制定等國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容及相關(guān)策略建議。本文以青海省甘德縣為研究案例，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷評(píng)估，總結(jié)歸納高原城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)。

2.1 基底現(xiàn)狀和概況

甘德縣地處青甘川三省交界，地屬?lài)?guó)家三江源自然保護(hù)區(qū)，國(guó)土面積7131平方千米。黃河穿流而過(guò)，沿途納支流127條。受中緯度西風(fēng)帶、山脈、冰川的影響，境內(nèi)氣候嚴(yán)寒，晝夜溫差大，風(fēng)多風(fēng)大，冰雹、大風(fēng)、雪災(zāi)等災(zāi)害性天氣頻繁。年降水量542毫米，雨季干季分明，植物為高寒草甸草場(chǎng)，牧草低矮稀疏生長(zhǎng)量少，草場(chǎng)面積占縣域國(guó)土面積的75%，由于超載過(guò)牧退化比較嚴(yán)重。近年來(lái)甘德縣啟動(dòng)了三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，開(kāi)展了生態(tài)移民、退牧還草、黑土灘治理、封山育林、鼠害防治等項(xiàng)目，取得了積極成效。

2.2 安全維度現(xiàn)狀評(píng)估

甘德縣無(wú)耕地，現(xiàn)狀評(píng)估中將“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田占比”調(diào)整為“理論載畜量”和“實(shí)際載畜量”。經(jīng)測(cè)算，人均水資源量4.1萬(wàn)立方米處于較高水平，理論載畜量40.5萬(wàn)只羊，實(shí)際載畜量為70.5萬(wàn)只羊，糧食安全存在隱患且生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.3 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

甘德縣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要圍繞氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、水安全風(fēng)險(xiǎn)四方面展開(kāi)評(píng)估工作。

2.3.1 氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)包含可能性、脆弱性和暴露度三個(gè)屬性，單獨(dú)氣候變化與極端氣候事件并不一定導(dǎo)致災(zāi)害,而必須與脆弱性和暴露程度交集之后才可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2.3.2 生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

案例采用“驅(qū)動(dòng)力-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)”DPSIR模型對(duì)生態(tài)安全狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從資源環(huán)境壓力、資源環(huán)境狀態(tài)、人文環(huán)境響應(yīng)3方面選取了20項(xiàng)指標(biāo)，建立案例城市生態(tài)安全評(píng)估指標(biāo)體系。

表2 生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

通過(guò)對(duì)歷年數(shù)據(jù)無(wú)量綱處理，采用“熵權(quán)法”計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，最終運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)模型對(duì)案例城市生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估并繪制評(píng)價(jià)趨勢(shì)圖。

圖3 生態(tài)安全綜合評(píng)價(jià)指數(shù)及DPSIR分項(xiàng)

2.3.3 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

案例城市受限于海拔和氣候無(wú)糧食生產(chǎn)，米和面均為外部采購(gòu)，因此糧食安全僅對(duì)牛羊肉供應(yīng)進(jìn)行評(píng)判。案例以三調(diào)為基礎(chǔ)，首先對(duì)理論載畜量進(jìn)行測(cè)算，折算牛羊肉供應(yīng)量，最后計(jì)算“糧食缺口率”作為評(píng)估指標(biāo)，采用一般情景、悲觀(guān)情景、樂(lè)觀(guān)情景三種情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

圖4 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2.3.4 水資源安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

水資源安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以定量分析的方法評(píng)估水資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的影響程度。水資源安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系分為目標(biāo)層、風(fēng)險(xiǎn)屬性層和風(fēng)險(xiǎn)屬性表征層。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)無(wú)量綱化處理，然后加權(quán)計(jì)算得到案例城市水資源風(fēng)險(xiǎn)屬性的計(jì)算值。

表3 水資源風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算表

3 結(jié)論及討論

3.1 結(jié)論：存在問(wèn)題

3.1.1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)不準(zhǔn)性與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

國(guó)土空間本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜系統(tǒng)，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相伴相生且具有內(nèi)生復(fù)雜性、測(cè)不準(zhǔn)性、不穩(wěn)定性等特點(diǎn)。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的“空間手段”與“政策手段”應(yīng)雙管齊下。簡(jiǎn)單通過(guò)不斷增加投資、擴(kuò)大工程規(guī)模來(lái)抵御發(fā)生概率較低的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的做法，既不實(shí)際也不符合韌性城市防災(zāi)理念。

3.1.2 多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)疊加與管制分區(qū)

多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生時(shí)間和頻度、影響程度和范圍相對(duì)孤立，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估偏向單一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而很難評(píng)判相互作用關(guān)系，由此無(wú)法實(shí)現(xiàn)劃定綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)空間管制分區(qū)和制定對(duì)應(yīng)的管制措施的目的。

3.1.3 災(zāi)害預(yù)警評(píng)估與“一張圖”系統(tǒng)

《意見(jiàn)》提出建設(shè)“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，以信息技術(shù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用推進(jìn)政府管理及社會(huì)治理模式創(chuàng)新[3]。基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的智慧城市管理系統(tǒng)，尚存在較多現(xiàn)實(shí)困難，還需要不斷更新迭代，打通災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)前災(zāi)后評(píng)估的技術(shù)通道。

3.2 討論：未來(lái)預(yù)期

國(guó)土空間規(guī)劃中的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是個(gè)新課題，目前多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一化度量尚有較多難點(diǎn)問(wèn)題未解決，還需不斷研究構(gòu)建多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序、風(fēng)險(xiǎn)疊加運(yùn)算、綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)空間管制分區(qū)劃定等步驟，最終形成防災(zāi)空間保障全面、抗災(zāi)設(shè)施支撐完備、應(yīng)急預(yù)案制定周密的綜合防御體系。

另外，將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估接入“一張圖”系統(tǒng)。科學(xué)、客觀(guān)、直觀(guān)的將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果呈現(xiàn)在國(guó)土空間布局之上，通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)在空間層面展示災(zāi)害影響的可視化模擬結(jié)果，為城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)提供安全指引，為城鄉(xiāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)決策提供支持。