淺談歐盟－非洲衛星導航合作發展歷程及經驗

陳博洋 翁艷云 劉欣路（ 北京外國語大學阿拉伯學院， 中國交通通信信息中心）

1 引言

歐盟-非洲衛星導航合作作為歐非數字和空間技術領域合作的重要組成部分，自1999年歐盟委員會宣布啟動“伽利略”（Galileo）計劃以來，非洲便是歐盟衛星導航戰略規劃中的重要合作伙伴。長期以來,歐盟通過資金援助、技術支持、應用開發、教育培訓等多種方式，致力于提高“伽利略”系統及歐洲“地球靜止導航重疊服務”（EGNOS）系統在非洲大陸的影響力。

回顧歐盟-非洲過去20年衛星導航合作發展，經歷了三個階段，從最初的邀請非洲國家參與“伽利略”系統建設，到研究“伽利略”系統和EGNOS系統引入非洲，再到推動基于EGNOS的非洲星基增強系統（A-SBAS）建設，歐盟憑借著EGNOS覆蓋非洲的優勢，深耕多年，合作成效顯著。

“伽利略”系統是聯合國認可的四大全球衛星導航系統之一，歐洲EGNOS系統是歐盟開發建設的星基增強系統，廣泛開展“伽利略”系統及EGNOS系統的國際合作符合“伽利略”系統全球屬性，支撐“伽利略”系統全球化發展，提升其國際影響力，同時歐盟-非洲衛星導航合作契合歐非伙伴關系“數字化轉型”的內涵和定義，符合歐盟與非洲各方利益，通過空間技術合作增強歐非政治互信，助力歐盟倡導的歐非平等合作伙伴關系構建。

2 合作起步時期（1999－2010年）

歐盟與非洲衛星導航合作始于20世紀90年代末期，自1999年歐盟委員會宣布啟動“伽利略”系統建設以來，非洲便是歐盟衛星導航戰略規劃中的重要合作伙伴。這一時期歐非衛星導航合作主要通過雙邊機制開展，為推動“伽利略”系統建設，歐盟邀請具有一定航天技術基礎的非洲國家參與“伽利略”公私合作伙伴關系，并與部分非洲國家就共建“伽利略”系統開展合作對話，支持非洲國家開展“伽利略”系統及EGNOS系統測試驗證、技術培訓和應用研發等，為后續歐非深化衛星導航合作奠定了良好的基礎。

歐盟邀請非洲國家參與“伽利略”系統建設

1999年2月，歐盟委員會宣布啟動歐洲導航衛星系統“伽利略”計劃，旨在維護歐盟自身主權與安全，擺脫對美國GPS系統的依賴。根據1999年10月歐盟委員會發布的《伽利略：讓歐洲參與新一代衛星導航服務》公告，基于對“伽利略”系統的戰略定位、合作對象、系統選擇、資金來源和組織架構的統籌考慮，歐盟將采用公私合作伙伴關系運作模式，邀請私營企業及其他國家共同參與“伽利略”系統建設，以增加對“伽利略”系統的資金支持，實現效益最大化。在此基礎上，2001年5月，歐盟與包括阿爾及利亞、埃及、摩洛哥和突尼斯等非洲國家在內的地中海聯盟成員國成立了全球衛星導航系統工作組，開展共建“伽利略”系統對話。2002年，第五屆歐洲-地中海國家部長級會議通過的《歐洲-地中海伙伴關系戰略執行計劃（2002－2006）》，將衛星導航作為歐洲-地中海伙伴關系的優先執行內容；2003年，歐盟宣布將EGNOS系統并入“伽利略”計劃，強調將推動EGNOS系統服務范圍擴大至非洲地區，并通過衛星導航促進撒哈拉以南非洲的技術引進，服務歐盟對非發展援助政策的實施；2005年，摩洛哥與歐盟簽署“伽利略”計劃合作協定，成為首個參與該計劃的非洲國家。

在這一時期，包括部分非洲國家在內的地中海地區是歐盟邀請參與“伽利略”系統建設的重要力量。同時，在“伽利略”系統及EGNOS系統設計之初，歐盟就高度重視對非洲提供服務。但受“伽利略”核心技術及敏感數據保護、進度延期以及成本超支等原因影響，伽利略公私合作伙伴關系并未持續。2007年，歐盟以對市場的風險誤判、欠缺明確分工和有效的公共治理為由宣布終止公私合作伙伴關系,并決議通過公共資金、政府采購和建立專門機構等方式實現“伽利略”系統的國有化，因而各國退出“伽利略”計劃。至此，歐盟邀請非洲國家參與“伽利略”系統建設的構想無果而終。

歐盟探索與非洲開展技術合作及系統測試驗證

邀請非洲國家參與“伽利略”系統建設構想的終止并不意味著歐非衛星導航合作的結束，非洲作為“伽利略”系統及EGNOS系統重要服務區域，歐盟對與非洲國家開展衛星導航技術合作予以高度重視，其目的是推動“伽利略”系統及EGNOS系統早日對非提供服務，基于此考慮，在這一時期，歐盟積極探索與非洲在衛星導航領域開展系統測試驗證、技術及應用合作。

測試評估方面，2005年，歐洲航天局（ESA）分別在南非和肯尼亞進行EGNOS系統測試與演示活動，以對非洲地區EGNOS系統的服務性能展開評估。技術培訓方面，歐盟面向非洲國家開展了衛星導航領域的培訓班，以增強非洲對“伽利略”系統的了解。2006年，歐盟在比利時布魯塞爾舉辦非洲遠程醫療講習班，介紹衛星導航在提供遠程醫療服務中的應用。應用研發方面，這一時期歐非圍繞醫療應用合作開展了部分嘗試。2007年，世界衛生組織、歐洲委員會、歐洲航天局及非洲相關組織成立了基于衛星導航的歐非遠程醫療工作組，同年由該工作組提出的撒哈拉以南非洲的遠程醫療倡議及相關試點項目獲得了歐洲發展基金會的支持。此外，這一時期歐盟對部分非洲國家在內的地中海沿岸國家開展衛星導航合作予以資金支持，2006－2009年，歐洲睦鄰政策共計為歐洲-地中海衛星導航項目第一階段資助450萬歐元。

3 常態化合作時期（2010－2015年）

基于前期的合作，歐盟與非洲均認識到開展衛星導航合作對于雙方均是互利共贏的。2010年，歐非在《歐非聯合戰略執行計劃（2011－2013）》中明確將共同研究推動“伽利略”系統和EGNOS系統引入非洲，并通過多邊協調機制建設、執行機構設立、援助資金支持、具體項目落地等多種形式推動歐非衛星導航進入常態化合作階段。這一時期，歐非衛星導航合作的主要特點體現為：合作形式從雙邊協調轉向多邊協調，合作領域初步聚焦星基增強服務，合作模式進入規范化，這一時期啟動的合作項目均以增加非洲對“伽利略”系統的了解和幫助非洲進行星基增強系統建設的準備工作為主，涉及領域和合作內容均有待進一步深化，尚未進入實質性建設階段。

歐非衛星導航多邊協調機制確立

2010年，歐盟委員會與非洲聯盟委員會共同發布了《歐非聯合戰略執行計劃（2011－2013）》，同意在歐非聯合戰略框架下共同研究將“伽利略”系統和EGNOS系統引入非洲，建立歐非衛星導航合作多邊協調機制。成員單位包括：聯合國非洲經濟委員會、非盟委員會、非洲民航委員會、非洲和馬達加斯加航空安全局、東非共同體、歐洲航空局、歐洲航空安全局等。2011年，非洲和馬達加斯加航空安全局管理委員會會議召開，17個非洲國家對EGNOS系統落地非洲一事予以支持。2014年，歐洲理事會通過提案，正式授權歐盟委員會同非洲和馬達加斯加航空安全局就非洲和印度洋的星基增強系統建設項目展開談判。

2013年，歐盟與非盟在歐非衛星導航多邊協調機制框架下，組建EGNOS非洲聯合計劃辦公室（JPO）及JPO指導委員會，分別作為非洲星基增強系統項目執行單位和監督指導單位。JPO指導委員會受歐盟委員會和非盟委員會領導，由歐盟-非加太戰略伙伴關系事務負責人、非盟基礎設施與能源事務負責人和非盟人力資源與科技事務負責人共同主持工作。指導委員會成員單位包括：國際民航組織、歐洲全球導航衛星系統局、非洲和馬達加斯加航空安全局以及東非共同體等十余個國際和地區組織。JPO指導委員會自成立以來，每年舉行一次會議，地點位于埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴，主要負責對JPO的工作進行監督，并推進其制度化建設。截至2020年，JPO指導委員會已成功舉辦七屆會議。JPO位于非洲和馬達加斯加航空安全局達喀爾辦事處，主要負責撒哈拉以南非洲EGNOS項目的協調，并加速非洲基于EGNOS系統的星基增強服務開通。目前，辦公室由10名來自非洲各國及其他地區的專家組成。

推動歐非衛星導航具體合作項目落地

根據2010年《歐非聯合戰略執行計劃（2011－2013）》，歐盟將在衛星導航領域對非洲提供技術援助，其方式主要包括：人員培訓、基礎設施建設、應用合作、系統試運行等，以加速基于EGNOS系統的星基增強服務在非落地。2012年，歐盟啟動了“支持非洲航空運輸和衛星服務應用項目”和“非洲EGNOS應用培訓項目”。

“支持非洲航空運輸和衛星服務應用項目”由非洲、加勒比和太平洋地區國家集團牽頭，非洲和馬達加斯加航空安全局和三家歐洲衛星服務供應商負責實施，并獲得歐洲發展基金會900萬歐元支持。此外，2012－2014年，歐洲睦鄰政策又繼續為歐洲-地中海衛星導航項目第二階段資助450萬歐元。

“非洲EGNOS應用培訓項目”由歐盟委員會與意大利阿卜杜勒·薩拉姆國際理論物理中心共同合作發起，旨在為非洲培訓衛星導航專業技術人員，協助非洲尤其是撒哈拉以南地區提高衛星導航技術掌握能力。截至2018年，該項目已向19個非洲國家32名專業人員提供培訓，其中10人在EGNOS非洲聯合計劃辦公室任職。

此外，2014年，歐盟委員會出資在突尼斯埃爾賈扎拉科技園設立伽利略歐洲醫療合作辦公室，旨在推動地中海南部及東部地區對“伽利略”系統和EGNOS系統的了解及應用合作。

4 合作深化與聚焦時期（2015年至今）

2015年，EGNOS非洲聯合計劃辦公室發布《發展非洲EGNOS服務路線圖》，為非洲星基增強系統建設作出總體部署和具體實施方案。至此，歐非衛星導航合作進入深化與聚焦時期。這一時期，歐盟與非洲基于前期合作基礎及非洲現實發展需求，同時歐盟也充分認識到其EGNOS服務在非洲廣闊的市場前景和與美國GPS等其他系統的比較優勢，將在非洲提供基于EGNOS的星基增強服務作為這一時期合作的重點，歐盟與非洲正式啟動非洲和印度洋的星基增強系統建設。

部署發展非洲EGNOS服務路線圖

2015年，在歐非衛星導航初步合作基礎上，出于優化EGNOS系統在非洲服務性能和提升航空安全保障的需要，《非歐聯合戰略路線圖（2014－2017）》明確，將在非洲建立基于EGNOS的星基增強系統。同年，JPO出臺了《發展非洲EGNOS服務路線圖》（以下簡稱“路線圖”），由歐盟委員會聯合非洲及馬達加斯加航空安全管理局資助開展星基增強系統建設。路線圖主張基于現有合作機制通過區域性組織(如：非洲和馬達加斯加航空安全局、阿拉伯民航委員會、歐洲-地中海伙伴關系成員國)建立區域合作框架，協助非洲各國統一引進具有成本效益的星基增強服務，爭取在2021－2022年為非洲提供星基增強早期服務，在2028－2030年完成星基增強服務在非洲全面覆蓋。

推進非洲和印度洋星基增強系統建設

基于EGNOS的非洲和印度洋星基增強系統，由歐盟委員會授權歐洲航天局發起，并由歐洲全球導航衛星系統局負責執行,旨在提升“伽利略”系統和GPS在非洲和印度洋地區的服務精度和性能。自2015年以來，歐洲全球導航衛星系統局一直與非洲及馬達加斯加航空安全管理局緊密合作，為星基增強系統初步部署進行準備。2015年，歐盟在泛非計劃框架下啟動了非洲EGNOS支持項目，于2014－2020年共提供770萬歐元資金用于EGNOS系統在非洲部署，2020年歐盟宣布再提供450萬歐元以完成EGNOS服務覆蓋非洲的目標。

2018年3月，尼日利亞通信衛星公司（NCSL）啟動非洲和印度洋星基增強系統空間段部署。2018年12月，尼日利亞通信衛星公司與泰雷茲-阿萊尼亞航天公司（TAS）簽署了合作協議，由后者提供價值約40萬歐元的星基增強測試平臺對尼日利亞通信衛星－1RL波段有效載荷和現有的地面基礎設施進行測試。在此基礎上，2019年2月，非洲及馬達加斯加航空安全管理局與TAS公司簽署了一項星基增強系統開發合作協議，由歐盟-非洲基礎設施信托基金會與法國開發署共同出資，并由歐盟委員會和歐洲全球導航衛星系統局提供技術支持，由TAS公司負責星基增強系統專用服務平臺建設，并提供星基增強信號。2020年9月，星基增強系統信號投入使用，標志著非洲首個基于EGNOS星基增強系統正式提供公開服務，目前,該信號由尼日利亞通信衛星公司負責運營和管理。

作為星基增強系統建設的重要執行單位，JPO就發展非洲EGNOS服務和建設星基增強系統開展了一系列工作：機制建設方面，先后與東非共同體等非洲地區組織簽署多個諒解備忘錄并制定相應聯合行動計劃，共同推進系統建設；技術研究方面，就衛星導航應用領域、市場潛力與經濟展開調研，并于2017年引進了星基增強仿真平臺Magic-SBAS以進行包括電離層特性在內的技術研究；教育培訓方面，先后在基加利、達累斯薩拉姆、布拉柴維爾、金沙薩、科納克里、阿布賈、坎帕拉、達喀爾和內羅畢舉辦了19次能力建設講習班,積極倡導EGNOS系統在非洲應用。

5 歐盟－非洲衛星導航合作的經驗

建立多邊協調機制，有力推動歐盟－非洲衛星導航合作開展

歐盟-非洲衛星導航合作是歐非合作關系框架下，歐盟支持非洲能力建設的重要體現，通過“多邊-多邊”機制，注重歐非雙方的對等性，一定程度上體現了歐盟宣稱的歐非平等伙伴關系內涵，有助于消除非洲國家對歐盟的疑慮與戒心，借助非洲既有的、行之有效的區域合作平臺，凝聚多方共識與力量，為歐非衛星導航合作開展提供了強有力的多邊機制支撐，提升“伽利略”系統及EGNOS系統在非洲大陸的影響力。同時，雙方在該多邊協調機制的框架下成立具體執行部門，提供經費支持，實施具體合作項目，使歐非各方的合作利益聯結更加緊密，同時也使該合作關系更趨務實與可操作。

聚焦基于EGNOS星基增強服務，發揮比較優勢，找準契合方向

星基增強系統通過地球靜止軌道LEO衛星上搭載的衛星導航增強信號轉發器，有效提高全球衛星導航系統的精度、完好性。歐盟EGNOS系統是目前唯一服務范圍覆蓋非洲的星基增強系統，使得星基增強服務成為歐盟“伽利略”系統相較于其他衛星導航系統的比較優勢。作為亟需導航增強和完好性服務的高價值用戶，非洲民航部門對于歐盟EGNOS服務有切實的合作訴求。歐盟對非衛星導航系統推進的成功在于清晰認識到合作契合點，充分發揮基于EGNOS星基增強服務的比較優勢，并以此為切入點，有效地推動“伽利略”及EGNOS服務進入非洲。

注重軟實力，提升非洲衛星導航專業技術人才水平

歐非衛星導航深入合作離不開人的作用，非洲本土專業技術人才是推動歐非衛星導航合作項目落地及長期運營的重要支撐與保障。歐盟面向非洲圍繞衛星導航技術提供了一系列教育培訓、信息咨詢和技術研討等軟性服務，培育一批非洲本土的衛星導航專業技術人才，減少后續歐非衛星導航合作中不必要的文化沖突、風險損失和成本開銷，歐盟所培育的非洲本土專業技術人才在后續歐非衛星導航合作中成為“伽利略”及EGNOS系統在非洲的宣傳者、推動者，部分技術人員后續也發展成為星基增強系統項目的踐行者和傳播者，從而有效夯實了歐盟衛星導航合作落地。