中國自然保護地規劃研究回顧與展望
——基于研究層次的視角

于 涵

王忠杰*

藺宇晴

王笑時

2017年以來，中央辦公廳和國務院辦公廳先后印發多個自然保護地相關文件，自然保護地規劃隨著自然保護地體系和國土空間規劃體系的重構成為行業熱點。自然保護地規劃是落實國家各級自然保護地主管部門和自然保護地管理機構的發展戰略，是指導自然保護地管理機構和各級相關主體開展運營管理和監督執法的重要依據。針對自然保護地管理應編制哪些性質的規劃？自然保護地規劃的具體內容是什么？通過什么技術提高自然保護地規劃的科學性等一系列問題成為行業關注的熱點[1-2]。

多年來，中國形成了部門主導、分類管理的自然保護地治理模式。這種模式雖有“九龍治水”的弊端，但各類自然保護地都建立了符合特定時期國情的規劃制度。不同背景的研究機構和學者基于部門、行業和專業的視角開展了各具特色的研究，為各類自然保護地的發展提供了相互借鑒的可能。自然保護地體制改革后，相關議題進入更加開放的討論階段。在這一背景下梳理既往針對自然保護地規劃的研究，有助于為建立以國家公園為主體的自然保護地體系提供有益的借鑒和參考。

本文采用文獻研究法，文獻主要來源于1988—2019年中國知網學術期刊和學位論文，并包括部分公開出版物及各類自然保護地公開發布的政策和標準。有學者統計，我國廣義學術概念下的自然保護地包括十余種，但由于相當一部分并未納入《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，且學界缺乏針對這部分自然保護地規劃的研究，因此本文的文獻研究對象僅包括國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園和沙漠公園7類。

1 自然保護地規劃研究的總體特征

從階段特征來看，各階段的研究成果均反映出各類自然保護地規劃管理實踐中面臨的重點問題。2000年之前，研究形式主要是對規劃實踐經驗的思考，并總結出某一類自然保護地或某一項規劃內容的規劃方法。這反映出該時期自然保護地規劃事業剛起步，經驗尚在積累，矛盾和問題尚不突出的特點。2000—2010年，隨著自然保護地類型的增多，針對地質公園、森林公園等的研究開始出現，自然保護地研究范疇也逐漸拓展至功能分區、旅游發展、解說教育、社區發展等諸多領域，反映出自然保護地的地位和作用隨著國家社會經濟發展而進一步增強，面臨的管理問題逐步增多的時代特征。此外，這一時期對國外國家公園規劃制度和方法的研究也逐漸增多，反映出學界期待從國外吸取更多有益經驗。2010年后，基于GIS技術的生態分析方法、LAC理論等在自然保護地規劃中的應用研究逐漸增多。2015年《指導意見》發布后，針對國家公園規劃體系的研究逐漸增多，反映出學界基于改革背景對自然保護地規劃有了更多的思考。

從研究文獻數量來看，涉及風景名勝區、自然保護區的文獻相對較多，理論和實踐研究兼具；其他類型自然保護地的規劃研究文獻相對較少，且多以實踐研究的方式展開(圖1)，這一狀況與不同自然保護地的發展階段和成熟程度密切相關。因此本文從研究層次的視角入手，僅對能反映該研究層次特點的文獻進行梳理和論述。

圖1 不同自然保護地規劃研究學術期刊和學位論文文獻數量對比(1998—2019年)(于涵繪)

當前國內自然保護地規劃的研究可分為以下3個層次：1)單個自然保護地規劃和區域自然保護地體系的規劃體例層次，關注體系規劃、總體規劃、詳細規劃和專業規劃的編制原則、方法及銜接關系等問題；2)單個自然保護地規劃專項層次，關注如分析與評估、空間管制規劃、社區規劃等規劃專項的編制方法；3)規劃體系層次，關注規劃體系的構成、各類規劃的作用和相互關系以及規劃保障制度等。此外，部分文獻還關注諸如規劃法規、生態修復等具體問題。規劃實踐研究也同時貫穿了上述3個層次(圖2)。總體而言，上述研究層次反映出行業規劃管理從單一到整體，從宏觀到微觀，從技術到政策，從國外經驗學習到本土化思考和實踐不斷進步和拓展的歷程。

圖2 中國自然保護地規劃研究層次示意(于涵繪)

2 單個自然保護地和區域自然保護地體系規劃的體例研究

早期的規劃研究多聚焦單個自然保護地規劃屬性和編制方法。風景名勝區過去作為城鄉規劃部門主管的一類自然保護地，開展規劃編制和研究工作起步較早。風景名勝區規劃借鑒了城市規劃的體例邏輯，從資源保護和利用的角度編排規劃內容，并作為管理機構開展管理和執法監督的依據，具有法律性和綜合性，同時具有公共政策的屬性[3-4]。國內的單個自然保護地戰略性規劃以“總體規劃”形式出現，聚焦于設施建設和空間管控，物質性規劃的特點較為突出[5]，反映了補齊設施建設短板作為自然保護地建設初期重點的必然性。在保護與利用的矛盾日益激烈的背景下，總體規劃的深度不能完全指導自然保護地的規劃管理，風景名勝區率先開展詳細規劃編制實踐[6]。風景名勝區詳細規劃有著在總體規劃基礎上落實和深化相關要求，提出控制性指標，引導保護性開發建設等積極作用，為保護和開發矛盾尖銳的區域提供了明確的規劃指引[7]。

隨著時間的推移，行業開始關注區域生態和自然文化資源的系統性保護。自然保護地體系規劃是實現區域內重要自然資源系統性保護的方法，雖未有法律法規明確規劃的編制方法，但各地結合實際情況，開展了自然保護地體系規劃的實踐和研究。2000年，《海南省自然保護區發展規劃》編制完成；2006年，《貴州風景名勝區體系規劃》通過審批，為自然保護地體系規劃提供了有益的經驗。自然保護區體系規劃是優化自然保護區空間格局的主要途徑之一，風景名勝區體系規劃旨在系統保護和利用區域內的文化和自然景觀[8-9]。在一個自然保護地體系規劃中，需明確生物多樣性的熱點地區，為保護區域生物多樣性、文化遺產和自然景觀提供科學依據，并指導區域旅游發展，體現出綜合性、戰略性、協調性、空間性和區域性的特點[10-11]。自然保護地體系規劃的研究和編制為構建科學合理的生態保護格局提供了支撐。

3 單個自然保護地規劃專項研究

自然保護地規劃專項是規劃中對保護管理具體工作進行安排的規劃內容，多融入不同層次的具體規劃當中，如自然保護地的總體規劃、詳細規劃或對應的專項規劃。相關研究主要集中在資源價值和保護問題的分析與評估，以及空間管制研究、社區規劃、旅游規劃和解說教育規劃等方面。

3.1 分析與評估

資源價值、保護問題的分析與評估是開展規劃的基礎，但自然保護地規劃中存在保護對象劃分方法不明確、保護對象本體的針對性保護措施有限，以及管理措施銜接不暢等問題[12]。多專業技術的融合和借助3S技術等分析評估手段為規劃分析和評估提供了新的可能。在單個自然保護地規劃層面，3S技術能夠服務于基于遙感技術的土地利用分類，能較為清晰地確定土地利用分類和生態系統特征，開展生態價值判別[13-14]。近年來引入的地質遺跡集中度和地質遺跡敏感度等相關概念，成為量化地質公園遺跡保護規劃的依據[15]。此外，借助3S技術的分析和模擬，對資源展示方案、游客安全防護方案、服務設施設置方案都有重要作用[16]。

在區域自然保護地體系規劃層面，認知物種和生態系統等自然資源在區域內的分布和狀態，確定不同級別的優先區域是自然保護地布局的關鍵[17]。其中，自然保護地價值評估是自然保護區布局與功能區劃的基礎。自然保護區的生境評價方法包括應用較廣的數學模型，如邏輯回歸模型、Maxent、Biomapper等。綜合運用上述方法和生物地理法，以及GAP分析、系統保護等規劃方法推動了自然保護地體系規劃向著更科學的方向發展[18-19]。此外，針對森林公園、風景名勝區的規劃研究嘗試從生態系統、生物物種、環境因子和景觀價值等角度構建綜合評價體系、進行生態敏感性評價，并將其作為分區規劃中人為活動管理的依據[12，20]。

3.2 空間管制規劃

空間管制規劃是保護規劃的核心內容，也是開展保護管理的重要依據。分區規劃和土地利用(協調)規劃是實現自然保護地資源保護和合理利用的2種空間管制手段，地方政府和管理機構將規劃中的空間管制要求作為規劃監督、執法和許可的依據。各類自然保護地建立了不同的分區規劃和土地利用(協調)規劃方法，如風景名勝區使用核心景區、功能分區、保護分區和土地利用(協調)規劃相結合的分區控制方式；自然保護區使用核心區、緩沖區、實驗區的規劃管理方法等，但各種分區規劃的邏輯和使用方式近似。其中，風景名勝區的空間管制規劃形成了從總體規劃到詳細規劃的規劃傳導模式。

風景名勝區采用保護分區(包括核心景區)和功能分區并行的分區規劃方法。保護分區通過對資源價值和敏感性進行綜合評估，提出保護的層級劃分，對應管控的嚴格程度要求[21]。功能分區是根據不同區域在保護和利用方面承擔的功能，對風景名勝區進行空間管理的方法[22]。為了落實功能分區的管理目標，風景名勝區空間管制內容通過總體規劃向詳細規劃進行了規劃要求的傳導。詳細規劃通過對地塊的保護對象、用地性質、建設強度和環境要求等進行規定，實現對人為活動更加詳細的規劃管制[23]。

在喜姑未嫁過來之前，二狗伢在白家灣那真是一坨毒。他會唱山歌，而且常常自編自唱，現編現唱，一旦唱出來，會罵死人，也笑死咯人。一日，村人們在地里鋤棉花，正在熱渴難耐之際，路上有一少婦走過，少婦撐把洋傘，穿身藍色布衣，風姿綽約的樣子，二狗伢見了，眼珠突出，口水四濺，唱道：

3.3 社區規劃

社區生產生活如何與自然要素形成良性互動關乎自然保護地的保護成效，也自然成為研究關注的熱點問題。風景名勝資源和當地社區二者的發展在某種程度上存在著密不可分的關聯，特別是旅游大發展的背景下，作為戶外旅游最重要的承載者，風景名勝區內的社區參與旅游活動對風景資源產生了較大的威脅[24]，因此業界對其社區規劃問題的研究較為深入。

風景名勝區社區規劃的意義在于在維護本地居民利益的基礎上，實現社區的可持續發展[25]，對社區經濟、社會的各個方面進行協調和控制，促進保護和社區發展二者協同[26]。但在規劃實踐過程中存在“一刀切”的規劃內容，對于社區的建設風貌缺乏深入細致地引導，對社區住房、設施服務和農業產業發展的政策研究和落實不夠深入，難以解決社區發展與保護的矛盾持續激化、社區發展同質化的問題[27]。鑒于規劃對象和實施主體的多元性，風景名勝區內的社區規劃應是以問題為導向、建管并重、集多層面內容于一體的綜合性規劃專項[28]。對于風景名勝區社區開發應考慮采取更為嚴格的保護地分區管制，明確社區土地利用要求，具體到社區的景觀要素規劃指引、建筑物及設施規劃控制等方面，以降低社區發展的負面影響[29]。

自然保護區人類活動相對較少，社區的影響主要體現在原始的生產生活活動對原生生態系統和生物多樣性資源造成破壞[30]。其社區規劃的主要思路在于通過生態旅游、特色農業等產業促進方式，提升社區經濟社會發展水平。在生態旅游規劃方面要發揮社區居民的積極性，使其成為自然保護、科普宣傳和旅游開發的主力，實現與自然保護的良性互動[31]。

國外自然保護地社區規劃也是本規劃專項的重要研究方向。如有觀點認為應構建以國家公園戰略規劃為核心的規劃體系，通過專項規劃、詳細規劃加強對社區生產生活的規劃控制。此外應建立完善的規劃許可制度，完善涉及社區的規劃控制體系[32]。在規劃編制和實施的過程中，應重視社區公眾參與的作用，在規劃編制和后續的建設與管理過程中都應廣泛采納公眾的意見[29，33]。

3.4 旅游規劃

保護對象的敏感性特征決定了不同自然保護地在旅游發展態度和路徑上的差異。業界普遍認為風景名勝區在資源屬性、性質、價值、發展目的、發展原則上明顯區別于普通旅游區。風景名勝區的旅游規劃應關注保護和利用系統的平衡，并對旅游開發區域、項目、環境容量和設施建設提出要求[34]。地質公園旅游規劃更注重旅游產品的轉化，使其實現除科學價值以外更廣泛的價值。在規劃方法上，宏觀層面應與城市旅游產業發展規劃相協調；中觀層面應客觀分析資源稟賦，合理分區，激發價值；微觀層面應給出客觀、具體的旅游項目指引[35]。

相對于風景名勝區和地質公園，自然保護區則更關注生態旅游的發展。生態旅游具有保護生態和提升當地居民福祉的雙重目標[36]。相對于國外，國內自然保護地生態旅游起步較晚，發展較慢，多數旅游仍是大眾游、觀光游的模式。自然保護區相對于其他自然保護地較早地開展了生態旅游實踐。生態旅游規劃應以生態保護為前提，計算并控制游客容量，對各類游覽和接待設施進行控制，并對社區參與旅游的方式進行引導，實現保護和發展的良性互動[37]。

濕地公園、森林公園、沙漠公園等自然保護地的實踐研究多關注將具有特色的資源進行價值轉化，通過發掘資源特色、塑造景點、建設科普教育設施及開發特色旅游產品等方式對資源進行利用。特別是森林康養度假、原生態戶外游憩體驗、本土文化資源利用等項目的開發成為這類自然保護地規劃研究的特色[38-40]。

3.5 解說教育

解說教育(環境解說、宣傳教育)明確寫在了自然保護區、地質公園等自然保護地的相關法律法規和標準規范中，是自然保護地的核心功能之一。但總體而言，國內自然保護地面臨解說對象不系統、解說方式缺乏科學性和多樣性、解說受眾分類不具體、講解員管理不到位、公眾普遍缺乏自然教育理念及自然觀等實際問題[41]。相對而言，以地質公園為代表的實踐和研究最為成熟。當前地質公園總體規劃中構建了相對完整的科普解說系統規劃框架，包括地質公園導游解說、地質博物館解說系統、地質遺跡解說系統，以及地質科普實踐系統[42]。從規劃方法來看，解說教育規劃應將科學內容大眾化，通過適當的科普教育路線和產品展示給公眾，為公眾創造理解科學知識的條件[43]。

4 自然保護地規劃體系研究

自然保護地規劃體系是由在時間和空間上具有一定層級關系的規劃組成的集合。從規劃的指導性來看，一個完整的規劃體系要比單一規劃的功能更強、作用更明顯[44]。風景名勝區建立了包含總體規劃和詳細規劃2個層級的法定規劃類型(實踐中還包括省域體系規劃和景點規劃等)[45]。自然保護區建立了國家發展規劃和自然保護區總體規劃的法定規劃類型(實踐中還包括管理計劃和生態旅游規劃等)。在國土空間規劃體系和自然保護地體系重構的背景下，各類自然保護地規劃體系還須進一步完善。

英國、美國等國外自然保護地規劃普遍形成了以戰略性規劃為統領，各級各類專項規劃和實施性規劃為補充的規劃體系，對我國自然保護地規劃體系建設有重要借鑒意義[46-47]。在總結國外經驗的基礎上，唐芳林等認為未來國家公園規劃體系應由全國國家公園發展規劃、國家公園總體規劃、國家公園專題規劃、國家公園詳細規劃和國家公園年度工作計劃5個層次的規劃組成，為我國自然保護地規劃體系構建提供了思路[48]。

相關文件提出將自然保護地規劃體系作為國土空間規劃的專項規劃，但未明確規劃的內容和層級關系等[49]。因此有觀點認為在未來制度建設過程中，應明確自然保護地規劃是貫穿并銜接國土空間規劃省、市、縣三級體系的專項規劃，并作為前置在國家和省域2個層面國土空間規劃的專項規劃。在遠期，應實現在自然保護地范圍內由自然保護地規劃代替市縣級空間規劃，起到對國家公園內鎮區和農村居民點建設的調控作用[50-51]。在規劃法規和管理體制等規劃體系的保障制度方面，應建立部門行業管理和地方政府屬地管理的2條線管理模式[52]。

5 研究展望

總體而言，中國自然保護地取得了巨大的發展成就，對自然保護地的規劃研究呈現出了將實踐研究作為主導的研究方式。相關學者通過開展大量針對國外案例的研究，為國內自然保護地管理借鑒國外有益經驗提供了幫助。在技術方面，各類規劃技術的應用型研究較好地推動了規劃實踐的發展。針對規劃體例的研究成果支撐了標準規范的制定。在國家治理體系改革的背景下，自然保護地面臨的內外環境都發生了巨大的變革，特別是在建設中國特色自然保護地體系方面還存在巨大的研究拓展空間。如何在此背景下呼應體系改革和規劃管理方面的要求，為國家自然保護地頂層設計和具體規劃實踐提供參考和依據，將成為未來一段時間內自然保護地規劃研究的核心任務。根據對以往研究的梳理，筆者認為近期應開展以下相關研究。

5.1 符合中國國情的自然保護地規劃體系研究

當前關于自然保護地規劃體系的研究還多集中在對國外自然保護地經驗的研究和借鑒方向上。在自然保護地規劃體系面臨行政體系、運行體系和法規體系全方位重構的背景下，有必要針對規劃體系進行全面深入地研究。其中，結合我國獨特的政治體制和治理體系，針對自然保護地管理機構的屬性和規劃職能、地方政府在規劃編制和實施中的定位，以及規劃審批程序和三大類自然保護地規劃體系的差異等方向的研究均有待深入。

5.2 國土空間規劃與自然保護地規劃銜接研究

國土空間規劃體系作為黨的十九大以來最為重要的體制改革之一，反映出國家統籌生態保護和國土開發的戰略布局。自然保護地作為國土生態保護最為重要的一類功能區域，具有舉足輕重的作用。當前各級國土空間規劃編制的標準規范相繼出臺，各地也結合標準和地方實際開展規劃實踐工作，但自然保護地規劃作為國土空間規劃中一類專類規劃如何與國土空間規劃相協調，自然保護地規劃體系又如何與其他相關規劃銜接和配合，實現自然保護地管理的良性運轉，是當前亟待研究的課題。

5.3 自然保護地社區可持續發展規劃研究

自然保護地社區規劃管理涉及自然資源管理、土地和不動產管理、產業發展引導，以及鄉村社會治理等實際問題，均由我國鄉村社會文化、社會結構、社區治理等諸多背景衍生而來。國內相關學者從鄉村社會學、鄉村生態學、旅游學，以及鄉村規劃和管理等角度搭建了鄉村社會運轉的內在邏輯和治理方法，但由于自然保護地社區面臨著相對獨特的自然資源背景和宏觀政策要求，其可持續發展也面臨著特殊的需求。如何通過規劃制度研究完善社區治理方法，將是今后影響自然保護地保護成效的重要研究方向。

5.4 結合實踐的規劃編制過程和公眾參與規劃研究

理順規劃的編制程序是保障規劃有效實施的重要手段，特別是在我國自然保護地內社區等利益相關者類型多樣的背景下，如何通過公眾參與提高規劃的可實施性是擺在政策制定者和學者面前的重要問題。英國、美國等國外自然保護地規劃編制給予了我們一定的參考，國內城鄉規劃領域也開展了諸多關于公眾參與規劃的理論研究和實踐。將國內外經驗結合并提出一套適用于我國自然保護地的公眾參與規劃流程將是研究的一種思路。

5.5 支撐規劃與管理的法律法規和標準規范研究

規劃的體系和規程終究要通過自然保護地的法律法規來落實，相對國外自然保護地規劃完善的法律法規體系，國內自然保護地法律法規的成熟度，以及標準規范所覆蓋的廣度和深度均有待提升。因此應著重針對不同類型自然保護地的法律、部門規章，以及規劃的標準規范制定開展研究。