如何破解“生不起”民生短板

韓亞棟

《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）日前發(fā)布，作出實施三孩生育政策及配套支持措施重大決策，并從提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系、降低生育養(yǎng)育教育成本三個方面，提出了10條配套支持措施。各有關(guān)部門紛紛展開行動。

生育是人類自我繁衍的手段，家庭孕育生命、繁衍后代，理應(yīng)受到全社會的尊重和支持。近年來我國生育水平逐年走低，主要制約因素有哪些？“生不起”“養(yǎng)不起”的背后，折射出哪些民生短板？實施配套支持措施，又將如何減輕養(yǎng)育子女的家庭負擔(dān)？

養(yǎng)育成本快速提高是主要矛盾

近年來，我國人口形勢發(fā)生新變化，生育水平逐年走低。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，已經(jīng)處于較低水平。總和生育率代表了一個國家或地區(qū)的婦女在育齡期間，每個婦女平均的生育子女?dāng)?shù)，國際上認(rèn)為2.1的總和生育率是實現(xiàn)和維持代際更替的基本條件。對2021年上半年人口出生監(jiān)測的情況顯示，今年的出生人口和生育水平仍然會呈現(xiàn)走低的趨勢。

當(dāng)前，導(dǎo)致低生育率的一個重要原因，就是個人家庭生育、養(yǎng)育和教育子女的成本過高，使許多父母的生育意愿不能轉(zhuǎn)化為實際的生育行為。中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，隨著生活水平的提高，優(yōu)生優(yōu)育成為社會共識。人們想的不是把孩子生下來就成，而是能供多好就供多好，高預(yù)期意味著高成本。

國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司司長歐曉理表示，養(yǎng)育成本的快速提高是當(dāng)下人口生育面臨的主要矛盾，經(jīng)濟負擔(dān)、子女照料、女性對職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等都成為“不愿生”“不敢生”等制約生育的主要因素。

育齡人群的經(jīng)濟壓力，突出體現(xiàn)在“三育”負擔(dān)上。宋健稱，生育負擔(dān)主要是生孩子的成本，生一個孩子的直接成本從幾千元到幾萬元不等;養(yǎng)育負擔(dān)因家庭而異，是家庭經(jīng)濟條件和父母育兒期望的具體體現(xiàn);教育負擔(dān)較為沉重，課外輔導(dǎo)、擇校費用、學(xué)區(qū)房等一系列相關(guān)成本均與之相關(guān)。此外，經(jīng)濟顧慮還體現(xiàn)在就業(yè)的穩(wěn)定性和住房的安全感上，安居樂業(yè)才有可能放心生育。

5月4日，江西省東鄉(xiāng)縣幼兒園的老師用傳統(tǒng)方法給孩子稱體重，寓意孩子健康度夏。隨著“三孩政策”落地，入園需求將進一步增加。教育部將會同有關(guān)部門，研究制定部署實施第四期學(xué)前教育行動計劃，進一步提高學(xué)前教育普及普惠水平。圖/何江華

嬰幼兒無人照料是制約生育的又一重要因素。“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)在家庭戶規(guī)模是2.62人，比“六普”3.1人又有下降，家庭撫幼養(yǎng)老功能在逐漸弱化。另一方面，現(xiàn)在0-3歲的嬰幼兒全國有4200萬左右。據(jù)調(diào)查，其中1/3有比較強烈的托育服務(wù)需求，但現(xiàn)在實際供給為5.5%左右，供給和需求缺口還很大。

工作家庭沖突是職業(yè)女性面臨的難題，也是導(dǎo)致生育焦慮的原因之一。中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員楊舸解釋，由于社會對女性家庭責(zé)任的期望遠高于男性，可能導(dǎo)致女性在就業(yè)市場受到歧視的現(xiàn)象，有生育計劃的女性可能在招聘環(huán)節(jié)被排除在外，已育女性可能在晉升環(huán)節(jié)受阻，這種風(fēng)氣反過來降低了女性的生育意愿。

武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授成德寧告訴記者，父母生育子女的成本，既包括生育、養(yǎng)育、教育子女等直接成本，也包括父母因撫養(yǎng)和教育一個新增孩子帶來個人晉升和獲得收入的機會損失等機會成本。特別是在北上廣深等一線城市，受教育程度高的職業(yè)女性，如果選擇多育子女，個人職業(yè)發(fā)展、晉升和收入受影響更大，生育子女的機會成本更高。

減輕生育養(yǎng)育壓力，是保障生育政策順利施行的必要條件。“十四五”規(guī)劃綱要首次提出“增強生育政策包容性”，強調(diào)“減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔(dān)”。2021年5月，中共中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，指出要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，降低家庭教育開支。此次發(fā)布的《決定》重申，“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，切實解決群眾后顧之憂”。

需全面部署配套支持政策

近年來，人民群眾的生育意愿發(fā)生了顯著變化，生育政策對生育行為的調(diào)控作用明顯弱化。2016年1月1日，全面二孩政策正式實施，但出生人口數(shù)僅在當(dāng)年顯著回升，過后則出現(xiàn)四連降。

“全面二孩政策實施后，相當(dāng)比例的家庭想生不敢生。”國家衛(wèi)健委人口家庭司司長楊文莊說，養(yǎng)育成本快速提高，是當(dāng)下家庭生育面臨的主要矛盾，教育、住房、就業(yè)等相關(guān)經(jīng)濟社會政策成為影響家庭生育抉擇的關(guān)鍵。

今年5月，國家在宣布實施三孩生育政策后，網(wǎng)上關(guān)于“生不起”“養(yǎng)不起”的反映比較集中。相關(guān)經(jīng)濟社會政策措施不配套、不銜接，是制約群眾生育養(yǎng)育的痛點和難點。在宋健看來，生育養(yǎng)育的痛點和難點，實際上反映的是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的民生短板。

楊舸舉例說，在一、二線大城市，備受關(guān)注的校外培訓(xùn)、學(xué)區(qū)房亂象不僅讓家長苦不堪言，也損害了兒童身心健康成長。此外，由于城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)教育依然薄弱，經(jīng)濟條件寬裕又重視教育的農(nóng)村家庭都愿把子女送入當(dāng)?shù)乜h城或中心城市就讀，老人陪讀現(xiàn)象普遍，引發(fā)學(xué)區(qū)房效應(yīng)向小城市傳導(dǎo)，顯著提升了家庭教育的負擔(dān)。然而這又不是簡單的教育問題，而是社會問題在教育領(lǐng)域的反映。

為此，《決定》明確了將配套支持措施和三孩生育政策作為一個整體組合提出，要求將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。

國家衛(wèi)健委副主任于學(xué)軍認(rèn)為，這次優(yōu)化生育政策，不僅僅是簡單從二孩到三孩的數(shù)量調(diào)整，更重要的是全面部署配套支持政策。“這是經(jīng)濟社會發(fā)展和保障改善民生的綜合性的大政策。”成德寧認(rèn)為，要實現(xiàn)優(yōu)化生育政策目標(biāo)，不僅僅是政策上放開三孩，而是要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本，這樣才能滿足群眾多元化的生育需求，切實解決育齡夫婦的后顧之憂，釋放生育潛能。

“‘三孩政策能否起到提升生育率的作用，關(guān)鍵就在于其他配套支持措施的實施和生育友好社會環(huán)境的構(gòu)建，推動生育政策與產(chǎn)業(yè)、稅收、社保、住房、教育等其他社會經(jīng)濟政策配套銜接，增強公共政策對生育更廣泛的包容性。”楊舸說。

在宋健看來，相比2013年的“單獨二孩”和2016年的“全面二孩”政策，本輪政策調(diào)整力度更大，涵蓋范圍更全面，其中涉及的教育、醫(yī)療、住房、稅收、就業(yè)等政策，幾乎覆蓋了基本民生的全部內(nèi)容，必將以點帶面撬動整個民生領(lǐng)域補短板。

合力破解“不愿生”“生不起”“養(yǎng)不起”難題

人們普遍關(guān)心有什么樣的支持措施來減輕生養(yǎng)子女的家庭負擔(dān)。《決定》第六部分圍繞“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”，提出了一攬子舉措。比如支持有條件的地方開展父母育兒假試點;研究推動將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除;持續(xù)提升普惠性幼兒園覆蓋率，適當(dāng)延長在園時長或提供托管服務(wù);推動放學(xué)時間與父母下班時間銜接等。

工作家庭沖突困境是影響職業(yè)女性生育意愿的重要因素，《決定》提出的一大舉措是“支持有條件的地方開展父母育兒假試點，健全假期用工成本分擔(dān)機制”。成德寧認(rèn)為，這一舉措貫徹性別平等的理念，著力扭轉(zhuǎn)育兒是女性專責(zé)的觀念，對于防止就業(yè)中的女性歧視意義重大。如果假期用工成本完全由企業(yè)承擔(dān)，只有母親有育兒假，會造成企業(yè)不愿意雇傭女性勞動力，從而產(chǎn)生就業(yè)市場的性別歧視。據(jù)來自歐洲國家的研究顯示，父親在育兒和家務(wù)方面承擔(dān)份額的提升對生育水平起正向作用。

經(jīng)濟補貼是鼓勵生育的常用措施。我國在2019年的個稅新政中，已經(jīng)將子女教育列入專項附加扣除范圍，《決定》進一步提出，將“研究推動將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”。楊舸認(rèn)為，稅收政策支持生育的改革空間還很大，隨著條件的成熟，還可考慮將孕產(chǎn)期或哺乳期女性的收入損失、3歲以下兒童的撫養(yǎng)費均列入扣除范圍;將子女教育專項附加扣除的定額計算方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H費用扣除方式，依據(jù)子女?dāng)?shù)量構(gòu)建差異化的個人所得稅扣除額等。

養(yǎng)育成本上，目前存在的一大問題是缺乏公共普惠性托育服務(wù)。年輕家長有工作在身，有強烈的托育服務(wù)需求，但相應(yīng)的供給還未跟上。國家衛(wèi)健委將實施“十四五”普惠托育服務(wù)擴容和托育建設(shè)專項工程，擴大中央預(yù)算內(nèi)投資，支持綜合托育服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。實現(xiàn)到“十四五”末，使每千人的托位數(shù)從目前的1.8提高到4.5的目標(biāo)。支持多元供給，鼓勵有條件的用人單位在工作場所為職工提供托育服務(wù)，規(guī)范家庭托育服務(wù)健康發(fā)展，調(diào)動國企、社會、資本等各類主體積極投入托育行業(yè)。

減輕教育負擔(dān)是重要的生育支持措施。隨著“三孩政策”落地，入園需求將進一步增加。教育部將會同有關(guān)部門，研究制定部署實施第四期學(xué)前教育行動計劃，進一步提高學(xué)前教育普及普惠水平。到2025年，全國學(xué)前三年毛入園率要達到90%以上，并且要進一步提高普惠性幼兒園覆蓋率。此外還將落實政府投入為主、家庭合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的保障機制，加大對家庭經(jīng)濟困難兒童入園的資助力度。

為緩解未成年人暑期“看護難”問題，安徽省合肥市瑤海區(qū)依托轄區(qū)新時代文明實踐所（站）和學(xué)校少年宮作為試點，免費提供音體美興趣培養(yǎng)、公益看護、讀書賞析、作業(yè)輔導(dǎo)、科技創(chuàng)新等為主要內(nèi)容的“五彩假日”托管和教育服務(wù)。圖/解琛

過去，學(xué)生放學(xué)時間與家長下班時間不一致，造成“接孩子難”問題。教育部對課后服務(wù)專門作出部署：義務(wù)教育學(xué)校要確保今年秋季開學(xué)后，實現(xiàn)課后服務(wù)學(xué)校全覆蓋;保證課后服務(wù)的結(jié)束時間與家長的下班時間相銜接，推出“5+2”模式，每周5個工作日開展，每天都要開展不少于2小時。

未來的政策空間還很大

《決定》實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施。各有關(guān)部門正研究推出系列措施，解決生育養(yǎng)育教育難題。國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門制定政策實施方案，進一步細化積極生育支持措施并確保落實;國家衛(wèi)健委正在研究制（修）訂保育師國家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)以及《托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《家庭托育點管理辦法》等文件;人社部將企業(yè)實施女職工特殊保護作為評定企業(yè)誠信等級標(biāo)準(zhǔn);教育部出臺規(guī)定支持開展課后服務(wù)、暑期托管服務(wù)等，為兒童青少年教育減負。

成德寧認(rèn)為，“三孩政策”及配套支持措施最大的亮點是堅持系統(tǒng)觀點，堅持促進生育政策與相關(guān)經(jīng)濟社會政策同向發(fā)力。“實際上，此次政策并非單純著眼于實現(xiàn)增加出生人口數(shù)量、提高生育率的目標(biāo)，而是兼顧多重政策目標(biāo)，是放在全黨全國工作大局、現(xiàn)代化建設(shè)全局中進行的謀劃部署。”

低生育問題是發(fā)達國家普遍面臨的難題，各國為此出臺了很多生育支持政策，但成效不一，探索適合我國國情的生育支持措施尤為關(guān)鍵。楊舸表示，總體上來看，我國的生育友好制度建設(shè)才剛剛起步，構(gòu)建生育友好型社會，未來的政策空間還很大。必須構(gòu)建生育支持政策體系，通過激勵相容的政策“組合拳”，鼓勵適齡生育，減輕育兒焦慮，降低養(yǎng)育成本，推動實現(xiàn)適度生育水平。

以交通資源為例，楊舸說，為緩解環(huán)境壓力和城市擁堵，小汽車的限行限購已經(jīng)成為許多大城市的常規(guī)做法。兒童是私家車出行的主要使用者，大城市的汽車指標(biāo)配置方案亦可向有未成年子女的家庭傾斜。北京于2020年開始實施以家庭為單位設(shè)定積分排序，逐步給無車家庭配置新能源汽車指標(biāo)。可適當(dāng)調(diào)整兒童積分權(quán)重，使部分公共資源向育兒家庭傾斜，以此傳遞對家庭生育的支持。

構(gòu)建生育友好型社會，是實現(xiàn)我國從人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要舉措。“政策的直接目標(biāo)是生育，但更重要的目標(biāo)是養(yǎng)育和教育，既要立足當(dāng)前解決好民生問題，也要著眼長遠促進人的全面發(fā)展。”成德寧說。

編輯/余弘陽