TOD項目在擴張型城市的發展

摘要：我國的城際鐵路與城市軌交加速崛起，孕育而出的TOD正如火如荼開發中。目前我國TOD發展潛力較大的主要是擴張型的強二線城市，其中成都及杭州的發展比較典型，成杭的城市軌交高速建設，TOD項目全面鋪開。通過對成都的城市軌道交通建設及TOD發展兩大維度進行深度分析，探究典型城市成都的TOD發展路徑。

關鍵詞：TOD;城市擴張;多元化

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）01-0055-59 收稿日期：2021-01-04

1 我國TOD的興起背景

軌道交通的建造成本高昂，對資金需求巨大。在當前大力減稅降負的背景下，財政壓力上升。若通過出讓軌交用地等多元方式籌措資金，有助于緩解財政壓力，解決軌交發展的資金難題。

隨著城市化發展，北、廣、成、杭等強一二線城市的主城區面積占比小，卻匯聚全市三成以上人口，人口高度聚集在中心區域。通過軌交建設與城市發展融合，引導城市功能與人口向外圍擴散，是疏解主城區人口壓力的有效辦法。表1為國內典型熱點城市人口密度情況。

截至目前，全國已有超過17城出臺政策，從明確地鐵物業開發方向、解融資困境，到推動綜合開發，政策日益完善，助推TOD駛入快車道。政策內容主要涉及四大方面。（1）土地政策：一般視開發條件靈活供應土地，如不具備獨立開發條件的帶施工方案出讓、具備獨立開發條件的招拍掛出讓，如杭州、青島、成都等。（2）開發范圍：明確軌交土地開發界限，杭州、東莞、寧波等以500米為界。（3）規劃政策：重視軌交物業開發規劃與軌交線網規劃同步，上海率先實現“兩規合一”。（4）收益分配：更細化和明確，南京、杭州等明確TOD開發收益優先用于軌交建設和運營。

2 我國TOD的發展現狀及趨勢

2.1 歷程回顧：一線萌芽，加速興起

資金、城市發展、政策三大因素交織，共同推動我國TOD的發展，回溯發展歷程，可以概括為三大階段，見圖1。

（1）萌芽期：一線城市陸續興起軌道交通，并率先嘗試地鐵沿線地塊開發，廣州試圖以此解決資金難題，北京在人口增長與資源利用的矛盾驅動下，在城市總規中樹立公共交通優先的戰略;

（2）探索期：TOD理念引入我國，上海、深圳借鑒香港經驗探索圍繞地鐵物業的綜合開發，隨后南京、東莞等二線城市出臺政策解決投融資、土地出讓等實際問題，地鐵上蓋項目紛紛落地;

（3）建設加速期：2018年來，主城區人口高度聚集壓力促使城市規劃加強指導，同時政策進一步完善，成都、杭州、佛山等城的TOD項目加速涌現。

2.2 開發模式：房企與軌交合作為主流

一直以來，各方積極探索適合我國的TOD開發模式，歸納起來主要有三種。（1）軌交公司主導、房企合作型：雙方優勢互補，是主流模式，近年來深圳、成都、武漢等市政府/軌交方與房企就TOD開發達成戰略關系;（2）軌交公司獨立開發型：北京的項目多由主導軌交開發的京投發展負責，政府把控度較高，亦對軌交公司的綜合開發能力要求高;（3）政府控制型：成都市政府對全市TOD項目完成統一規劃和基礎施工，并自主開發多個項目。政府高度把控，定位及規劃層級高，對綜合開發和運營能力要求高。表2為我國TOD項目主要開發模式。

2.3 項目特征：社區TOD居多

在經歷對開發模式的摸索后，TOD項目迅速增加，并沉淀出鮮明的特性。第一類是圍繞城市核心區重大樞紐開發的城市型TOD。交通便捷，以服務于城市運作所需的辦公、商業占比多，一線城市探索較先，近來二三線城市加速涌現。第二類是圍繞軌交站點開發的社區型TOD。一般位于軌交非重要站點，住宅所占比重較高，內部擁有便捷的步行系統，我國以此類項目為主。如杭州、福州的萬科天空之城、成都昌公堰站TOD。圖2為城市型和社區型TOD項目特點對比。

2.4 城市TOD建設格局：發展階段分化

細化到對各個城市的潛力評估，我們構建了軌交建設及TOD項目的二維坐標體系，將城市歸為四類。

（1）領先型：多為一線城市，軌交運營成熟，仍有較大在建規模，但主要是連接近遠郊及周邊城市，前期對TOD開發有一些探索試水，后期機會點主要在遠郊區域。

（2）擴張型：成都、杭州等強二線城市為主，軌交高速建設中，規劃量亦較大，已運營較少，政府高度重視并樹立TOD標桿，目前TOD蓬勃發展，未來增量空間大。

（3）培育型：強三線城市為主，軌交處起步階段，隨著配套政策完善，TOD開發有一定空間，但落地仍需時間。尤其是都市圈核心城市的周邊城市，發展或較先且潛力更大。

（4）我國還未出現成熟型城市。

目前，我國交通基建資金缺口、高度聚集的人口壓力凸顯、各城密集出臺TOD政策，三大因素交織驅動了我國TOD建設駛入快車道。回顧發展歷程，一線城市率先嘗試綜合開發，并探索出了適應我國的多種開發模式。2018年來政策逐步完善，TOD項目在一二線城市涌現，其中，住宅占比高的社區型TOD總體居多，城市型TOD逐線下沉。具體到城市維度：成都、杭州等強二線城市TOD正蓬勃發展，未來增量空間大;一線城市的機會點主要在遠郊區域;強三線城市有一定空間，尤其是都市圈核心城市的周邊城市潛力相對更大。

3 成都軌道交通建設發展

3.1 城市負載壓力驅動軌交建設

成都是全國人口第四高的城市，常住人口達1658萬人，僅次于重慶、上海和北京，并且人口高度集中。成都原五大主城區的人口密度達到了1.04萬人/平方公里，是新主城區及外圍區域的14.5倍，在這樣的高密度環境下，成都市區的承載能力備受考驗，見圖3。

受此影響，成都的軌道交通建設長期處于快速發展的階段，并且在2016年，成都開啟了新一輪的城市規劃，軌交建設在原有基礎上再次提速，目前已經連續多年軌交在建規模排名全國前三，見圖4。

3.2 軌交建設方向與城市發展重心協同

從2005年成都首條地鐵線路的通車開始，歷經城市發展的三個建設時期，成都的軌交建設始終與成都城市的發展重心方向保持一致。總體看，成都通過軌道交通引導，助力城市發展重心從主城區、西南部建設到“南拓東進“的戰略規劃脈絡：早期集中在主城中心區域及西南方向，線路圍繞主城的核心區域進行建設;2011年天府新區啟動規劃建設，發展重心傾向南部，軌交重心隨之向南，并逐步拓展搭建“米”字結構;2017年成都政府開始提出“東進”，并在2020年提出在簡陽打造東部新區的規劃，且2021年大運會的主要場館也選址東部的龍泉驛區。而地鐵線路方面，繼“南拓”戰略后，“東進”也成為成都地鐵在建線路的建設重心。

4 成都TOD的建設發展

4.1 TOD理念：全市一體化設計

成都所有TOD項目均由全市統一規劃設計，目前處于首期階段，規劃在3年內打造一區一項目的示范性工程，在8年內實現助力軌道交通有效覆蓋中心城區60%以上居住就業人口，成為國際典范。

成都的TOD項目基本以一個項目為一個公園社區的設計理念，以100米核心區、300米次核心區及700米非核心區的結構打造不同密度的多業態綜合項目，包括地標性建筑、商業、住宅、公共服務、產業等，見圖5。

4.2 開發模式：以軌交集團為核心

成都政府及軌交公司掌握較多的主導權，其TOD項目以軌交集團為核心，所有項目土地均由軌交集團競得后，再依據全市的統一規劃，按自主開發或股權合作兩種模式進行項目開發。自主開發模式由軌交集團完成從土地獲取到全部施工全流程后，再對外進行招商運營;股權合作模式處于試點階段，由軌交集團競得土地并完成基礎施工，再引入開發商入股項目公司，且對合作方設立了嚴格的條件，見表3。

由于成都TOD采取統一規劃設計的模式，政府掌握了絕對的主導權，因此，自主開發模式是當前成都TOD的主流模式。此外，成都政府和軌交集團會不定期的舉行發布會等活動，對不同建設進展的各項目，進行對外招商或股權引入，這類活動也成為房企參與成都TOD建設的重要窗口。

5 結語

成都是我國TOD發展潛力較大的典型城市，其背后的原因在于人口壓力與城市發展建設的驅動。雖然成都TOD的起步時間較晚，但在政府對TOD建設的高度重視下，通過強主導的統一規劃及設計，使得成都TOD的項目得以全城全面鋪開建設，其規模或在短時間內爆發增長，成為全國典范。

未來，“成都TOD模式“亦可能成為我國城市TOD發展的重要路徑之一。

文章來源：本文由保利投顧研究院供稿。