政府購買服務中社會工作機構主體性研究*

曹 迪， 張 杰

(沈陽化工大學 人文與藝術學院， 沈陽 110142)

自20世紀70年代以來，西方國家掀起了一股強烈的思考與改革社會管理問題的思潮，主張并推動“自下而上”的全民參與型政府治理模式。在此背景下，政府購買服務應運而生。政府向社會力量購買公共服務成為當今世界諸多國家和地區政府提供基本公共服務的普遍舉措。中國積極推進各地政府向社會購買服務，其中社會工作(以下簡稱社工)服務作為現代社會服務體系的重要組成部分，越來越成為政府購買服務的重要選擇。基于中國知網(CNKI)搜索，關于政府購買社工服務的相關研究從2010年開始逐漸遞增，2017—2018年成果發表達到高峰，這與我國實現政府職能轉變和社會工作發展有著緊密聯系。在政府購買社會工作服務的眾多研究中，購買模式、角色定位、評估機制等成為學者關注的焦點。

與此同時，政府購買服務的實踐也產生了一系列問題，如公民需求難以充分表達、服務效果不易評估、購買市場上供給方缺陷等。一些學者開始關注社會工作本土化過程中的主體性問題：范燕寧從政社關系角度指出，政府向社會力量購買服務“雙主體”戰略的推廣和實施，不僅給社會工作專業機構帶來新利好消息和發展機遇，同時也帶來新的壓力和挑戰，如主體身份混淆錯位、官僚主義作祟等[1]。石兵營等從社會治理角度界定社會工作者的角色和主體地位，包括基礎性角色和戰略性角色[2]。徐永祥等試圖從社會工作主體性與社會性及其關系的角度探討社會工作知識結構與實務方法，認為社會工作實踐不在于解決“行政化”，也不在于強調“專業主義”，而是要追尋“主體性權力技術”，即自我技術(個體對于自身改變的掌控權)，表征為話語實踐原則[3]。李倍倍從社會工作基層實踐中探索專業主體性，發現項目購買階段和評估階段“行政體系內部決策”“基層社區需求聲音缺位”等特點為行政思維的強勢滲透提供了空間，也壓縮了社會工作的專業發展空間，社會工作專業主體性建構需要以專業邏輯扭轉項目邏輯，以需求導向轉換行政導向，實現主體間的良好互動[4]。

由于社工機構屬于非營利性質的社會組織，社工專業和職業在政府部門及社會公眾面前尚未充分發揮不可替代的作用，在政府購買服務中也面臨話語權缺失的問題，導致有些地方社工服務存在行政化、形式化困境。不少學者對社會工作本土化過程中的主體性問題產生擔憂，社會工作是否應該保持自身主體性以及在何種程度上保持自身主體性，是值得社會工作學科研究者和從業者思考的問題。本文認為，政府購買社工服務中涉及政府、社工機構、社會公眾、第三方評估組織四元主體。基于對“主體性”內涵的思考，筆者從政府購買服務主體間關系良性運行的視角出發，在購買、服務、評估三層維度下論述社工機構與其他主體的互動關系，根據每層維度中影響社工機構主體性的因素，總結雙主體間關系測度模型并分析不同關系下社工機構的主體性特點，以期在不同層面推動社工機構在政府購買服務中保持自身主體性，使機構運行更主動、服務購買更高效。

一、政府購買社工服務中的四元主體

筆者認為，政府購買服務具有四元主體結構，即服務購買方、服務承接者、服務使用者、服務評估方，四者在購買服務的不同階段發揮主體作用并形成互動關系。政府購買服務由傳統體制下的“二元主體”過渡到社會主義市場經濟下的“三元主體”，進而發展到社會治理體制下的“四元主體”，體現了政府購買服務主體的結構變化。購買方、使用者、評估方分離能夠提升服務的公平性、高效性，政府權力下放也給予社會力量更大的發展空間。

1. 服務購買方：政府

政府向社會力量購買公共服務，就是政府將其所需提供的公共服務以法定契約為基礎，按照市場的運行機制交由營利性或非營利性組織提供，政府支付相應資金。由此可見，政府是公共服務的購買者[5]5。根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)精神，社工服務的購買方即出資方為政府。政府購買社工服務不僅是為了提高公共服務質量、滿足公眾服務需求，更是轉變政府職能、激發社會活力的有效措施。政府作為服務購買者是非常重要的行為主體，其發揮關鍵性作用主要體現在以下幾個方面：一是將購買社工服務作為一種制度安排，有效推進社會工作發展；二是購買社工服務提高財政投入效益，不斷滿足人民日益增長的社會服務需求；三是轉變政府職能，在購買服務中扮演監管者的基本角色[6]。

2. 服務承接者：社工機構

按照組織性質，公共服務生產者可以分為營利性組織與非營利性組織，其中非營利性組織主要是社會組織和事業單位。針對社工服務的政府購買情況，本文認為服務承接者是指依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門成立的企業、機構等社會工作服務力量。社會工作機構作為現代社會治理的多元主體之一，在社會工作服務中發揮著中流砥柱作用。社工機構為老年人、兒童、殘疾人等弱勢群體提供多樣化專業服務，其在購買服務過程中成為向上聯結政府、向下服務百姓的橋梁，既能分擔政府提供公共服務的社會職能，減輕政府負擔；又可滿足社會公眾不同的需求，提高社會服務效益[7]。

3. 服務使用者：社會公眾

從發展型政府到服務型政府，我國由傳統的強調效率、經濟增長轉向強調人民主權、公民權利、公共利益、社會尊重等多元價值，堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。政府購買公共服務更是回應社會公正訴求的體現，即不斷滿足人民群眾日益增長的社會服務需求。政府購買服務的最終使用者和受益者是社會公眾，其是購買服務過程的重要主體，只有將社會公眾的主張和意愿納入政府購買服務的決策中，才能提供符合公眾需求的、具有效益的服務，同時使社會公眾的需求表達、滿意程度成為政府購買何種服務以及評價服務質量的重要參考[8]。社工服務面向廣大社會公眾，但更多的是將弱勢群體作為主要服務對象，政府購買社工服務也傾向于滿足空巢老人、失獨老人、留守兒童、貧困婦女等人群的需求。

4. 服務評估方：第三方評估組織

掌控服務進度以及衡量服務有效性是政府購買服務的重要任務，績效評估的有效運作是保障政府購買公共服務的關鍵[9]。政府購買服務過程中的評估通常包括事前對承接者的資質評估、服務實施過程中的中期評估和服務完成后的終期評估，這三種評估通常又包括服務效果評估、資金使用情況評估等內容。在以往的“三元主體”中，政府通常既是購買方又是評估方，而在新時代的“四元主體”下，購買方與評估方分離更有助于保障服務評判的專業性、公正性、獨立性[10]。引入第三方機構承擔政府購買服務評估工作，逐漸成為政府購買服務體系的重要組成部分。第三方機構一般是具有獨立公正和法定資質的評估機構，承擔購買服務績效的評估和監督職能，本文所指的是社會團體、基金會、民辦非企業單位等不以營利為目的的組織。

二、社工機構主體性構建

1. 主體與主體性

“主體”一詞源于哲學上的概念。20世紀80年代初，哈貝馬斯提出交往行為理論，認為一切意識活動只有在言語行為分析的基礎上才能獲得理解[11]32。他將社會行為分為目的行為、規范調節行為、戲劇行為和交往行為，并將這四種行為與英國哲學家卡爾·波普爾提出的客觀世界、社會世界、主觀世界建立關聯。主體走向交往行為就是走向生活世界。其中，交往行為是指兩個或兩個以上具有一定行為能力和語言能力的主體以語言作為相互理解的工具，從而在行為上達成共識的行為。交往行為旨在建立或維持人與人之間的社會關系，具有語言性、主體間、共識性特征，注重的是交往主體之間的交互主體性，或稱之為主體間性，其體現為交往主體之間協調一致的關系。

由此，哈貝馬斯認為主體是主體間的，是通過話語機制得以建構的，是滲透到社會生活各個角落的意識形態幻想的建構物。這種主體擺脫了福柯的個人主體“自我物化”的限制，強調通過交往的方式建立一種主體間性。主體間性的確立就是主體間共同體的確立，作為社會性本質體現的主體和主體性不可脫離社會性而存在[12]3。主體間性呈現平等性和互動性兩大特征：平等性體現在主體之間關系平等，而不是征服與被征服或打造與被打造的關系；互動性體現在主體認為自己與其他主體是共存而互動的，而不是一個孤立性的個體性主體[13]。

2. 社工機構主體性構建路徑

作為人的“主體性”其實就是社會化的產物，是人在社會化過程中不斷形成的。同樣，社會工作機構的主體性是在與其他主體的相互關聯中凸顯出來的[14]。本文認為，社工機構的主體性不是其本質屬性，其意義表現在與政府購買服務中其他主體的交往行為中，即社會關聯。唯有在這種社會關聯中，社工機構才能作為保有專業價值的獨立組織而存在，離開了社會其他主體，社工機構的主體性則無從談起。可見，作為社會性的本質體現的主體和主體性不可脫離社會性而存在，探討社工機構的主體性需要更加關注機構與服務購買方、服務使用者、服務評估方的互動行為和互動關系[15]。

由此，社會工作機構在與外部的社會關聯中構建其主體性。筆者將其主體性構建過程分為三個維度，分別是在與政府、社會公眾、第三方評估組織的互動行為中建立主體間性，當這種主體間性具備平等性、互動性兩大特征時，則社工機構主體性得到確立(見圖1)。

圖1 社工機構三維主體性

維度一是社工機構與政府的主體間關系，主要體現在購買階段。社工機構與政府在公共利益上是一致的，即滿足民眾公共服務的需求，但二者所具備的資源類型不同，亦可能存在沖突。只有改變資源依賴關系不對等的現狀，建立互信合作關系，才能在平等的交往模式中構建社工機構的主體性。

維度二是社工機構與社會公眾的主體間關系，主要體現在服務階段。社會公眾作為政府購買服務的直接受益者，有對社工服務的選擇建議和監督評價權；社工機構作為服務生產者，有提供優質服務以滿足公眾需求的義務。服務對象只有廣泛、公開地參與才能避免服務不到位的情況，社工機構才能扮演好服務生產者和支持者的角色。

維度三是社工機構與第三方評估組織的主體間關系，主要體現在評估階段。引入專業的第三方評估組織能夠建立有效的外部平衡機制，獨立于購買者與生產者的評估體系能在更大程度上保證服務的供給效率。同時，社工機構在公正、客觀的評估體系下往往處于有利自身發展的關系境地，確立保有專業價值的主體地位。

三、社工機構在政府購買服務中的主體性維度

1. 購買階段：社工機構與服務購買方關系

政府是通過購買公共服務與社會組織建構關系的[16]。政府一方面發揮支持發展、保障服務的作用，另一方面也存在主導和控制社工機構的現象；社工機構也有依賴和拓展的兩種表現[17]18。本文把這一關系的建構過程定義為一種策略性建構過程，而不是一種制度性建構過程。政府與社工機構間關系的兩種不同表現與處理方式，也反映出社工機構在購買階段的主體性表現程度。基于此，筆者總結出社工機構的四種關系模型：完全依附關系、工具互惠關系、限制拓展關系、整合自主關系(見圖2)。

圖2 購買階段主體間關系測度

完全依附關系是指政府把握購買服務的絕對控制權，社工機構的正常運轉完全依賴政府資金，服務自主程度低，從而形成依附與被依附的關系。這種關系體現著政府對社工機構的不信任，壓縮機構專業服務的發揮空間；機構迫于生存壓力常常遵從政府指標，導致社工機構愈發依賴政府。工具互惠關系是指政府與社工機構憑借自身掌握的資源或服務在雙方互動中獲得利益，類似于“盟友”的關系，一旦利益消失，這種關系將終結。限制拓展關系是指政府對社工機構比較信任，機構嘗試在專業化、社會資源等方面進行能動性拓展，但因其拓展還在探索階段，仍會寄生于政府，與政府形成一種非對稱的拓展關系。最理想的是整合自主關系，政府委托專家評估服務對象需求后制定科學合理的服務方案，在服務上給予社工機構一定的讓渡空間；機構在遵循基本服務要求基礎上設計實施品牌特色服務，獲得樹立機構聲譽及推動機構成長的雙效應。同時，社工機構實現“半造血式”發展，除了政府的購買資金外，有自己的籌資渠道，增強了可持續發展能力。整合自主關系下需要轉變政府職能，運用市場機制實現政社平等合作關系，避免社工機構過度依賴政府從而體現其主體性存在。

2. 服務階段：社工機構與服務對象關系

人的生存在于他的社會屬性而非生物屬性，社會工作服務強調“人在情境中”，因此注重關系的建構與維系[18]。社工機構是聯結政府與公眾的中堅力量，平衡好三者之間的關系尤為重要，既要保證落實政府公共服務的任務，也要充分調動公眾參與服務制定的積極性，讓服務對象享受到良好的服務體驗。政府購買公共服務的最終目標是滿足社會公眾的服務需求。與商品購買行為不同的是，政府購買服務中購買主體與使用主體分離，因此公共服務需要考慮兩方的意愿。

社工機構受服務指標限制程度、服務對象參與程度都會影響社工機構與服務對象的關系，從而體現出服務階段社工機構主體性特點(見圖3)。

圖3 服務階段主體間關系測度

游離式參與是指社工機構服務受限程度與公眾參與程度都比較低，將社工服務作為一種可有可無的消遣方式。接受式參與是指公眾在服務中處于被動接受狀態，政府與社工機構以一種“自己認為好就好”的方式提供服務。形象式參與是指社工機構為獲得政府認同而開展“形象工程”，公眾也以一種“搭便車”的心理參與服務。在這三種參與模式下，社工機構與服務對象的關系將會向疏離、僵化的方向演變，二者間交往行為的弱化也使社工機構主體性不斷喪失。自主式參與則是指公眾能夠通過各種渠道參與到政府購買、服務實施、績效評估等階段中，社工機構在參考政府服務標準的基礎上最終決定提供何種服務和如何提供服務。在這種參與模式下，社工機構與服務對象都有較強的自主意識，當具備一定的專業自主性后，雙方通力合作、互助互惠，體現出高度的良性互動關系，社工機構主體性也在這種相互關聯中凸顯出來。

服務階段主體間關系應當關注社工機構與服務對象的雙向交換關系，而不僅是前者向后者輸送福利服務的單向關系。從雙向互動視角來看，新型服務關系應當以需求為導向，以公共利益為落腳點，從機構主導型服務轉向服務對象主導型服務，把關注焦點落到機構與服務對象的關系情境中，促進社工機構與服務對象兩主體的共同發展。一方面，社工機構在發展中獲得服務對象的認可是對其最大的專業認同；另一方面，服務對象在追尋高質量社工服務中滿足需求。

3. 評估階段：社工機構與服務評估方關系

建立健全政府購買服務制度就要加強績效評估，這也是降低服務成本、提高服務效率的重要保障。正確處理好政府、社工機構和獨立評估組織之間的關系，是加強和完善評估體系的關鍵。制度發展不成熟時，政府既是購買方又是評估方，存在評估方不具備專業性且信息不對等的問題，僅由政府掌握主動權和話語權，社工機構往往處于主體關系中的弱勢地位，對服務的監督效果并不明顯，在硬性績效指標壓迫下甚至出現作假現象。在成熟的政府購買服務機制下，對社工服務生產者即社工機構的評估應當由專門的評估組織采納政府、專業社會組織、社會公眾等多方面意見，對社工機構進行綜合評估。

評估標準客觀程度及機構參評真實程度都會影響評估階段的主體間關系。筆者根據這兩個維度劃分出四種不同的評估模式：依賴式評估、流程式評估、阻力式評估、建設式評估(見圖4)。

圖4 評估階段主體間關系測度

其中，建設式評估最有助于社工機構發展成熟，評估組織彌補了傳統體制下政府自我評估的缺陷。在該模式下，社工機構不再唯單一指標是從，真實呈現服務過程，并發揮專業優勢為自己提供增值服務，在評估關系中掌握話語權；社工機構與評估組織之間互信而不互賴，平穩維持良性評估體系運行。評估主體的權重傾向將會影響社工機構在購買服務中的關系處境，評估只有采納多方意見才能更好地平衡各主體的利益訴求，社工機構在這種專業客觀的評估行為中才能找到專業歸屬感和認同感，加以整合從而確立其主體性。

4. 政府購買服務中的主體間關系

社工服務購買主體、承接主體、使用主體、評估主體四者在政府購買服務機制中缺一不可。前文從建構社工機構主體性角度探索社工機構與其他三方主體良性關系的應然狀態，但并非只追求社工機構的單線聯系，而是希望四者相互關聯、相互影響(見圖5)。

圖5 政府購買服務中的主體間關系

政府購買服務實踐中不存在絕對權的歸屬，購買方出資并不意味著對服務方法、服務內容等有絕對掌控權。同樣，評估方雖是衡量社工服務質量的專業主體，但也應該尊重社工機構服務方式及服務對象意見，并將其作為重要參考標準。

社工機構在政府購買服務中是聯結政府與社會公眾的紐帶，能否正確處理好社工機構與政府、社工機構與社會公眾的關系將影響社工機構的成長發展及服務質量，因此實現主體間良好互動、建構社工機構主體性是必然選擇。對社工機構的主體性程度也需要作出適當考量，并非提倡社工機構在購買服務中完全自由，關鍵在于消滅任一主體的中心主義，實現主體間平衡的互動關系。

四、結 語

中國社會工作職業化、專業化、本土化進程已然取得一定成就，尤其是近十年間社工機構如雨后春筍般在全國范圍內相繼成立，中國社會工作正在一步步走向成熟。在政府購買社會工作服務的“嵌入型”發展道路下，不乏對社會工作機構主體性問題的擔憂。本文從政府購買服務中主體間關系的角度論證社會工作機構主體性的構建，重點闡述社工機構與政府、社會公眾、第三方評估組織的三種關系維度。第一，與政府建立整合自主性關系，實現“半造血式”發展；第二，與社會大眾建立自主式參與關系，提升專業認同；第三，與第三方評估組織建立建設式評估關系，以專業優勢推動可持續性發展。

筆者認為，未來幾年的政府購買社會工作服務模式應著重發展社工機構的獨立性、市場化和行動力。這樣既能擺脫社工機構資金短缺和能力不足的困境，又能整合社會資源，爭取到更多的自治空間。社工機構唯有與其他三方主體建立一種平等、互動的社會關聯，才能確立自身主體地位，更好地發揮專業能力，推動政府購買社工服務的完善與發展，實現社會與國家的雙贏。