區域組團式整體開發項目的組織間合作協調推進實踐

韓瑞強[上海西岸開發（集團）有限公司， 上海 200232]

0 引 言

上海市在國際化建設的開發進程中，土地利用已經達到飽和狀態，《上海市城市總體規劃（2017—2035 年）》提出了規劃建設用地總規模負增長的要求，要將建設用地總量控制在3 200 km2以內。在地價高漲、交通擁堵、環境惡化、城市運行效率降低的情況下，必須提出城市功能優化、綜合開發、土地集約利用高效開發等高質量開發要求，實現“人民城市”的建設目標。為實現項目開發與區域建設的系統性、整體性、協調性和可持續性發展，區域組團式整體開發模式的應用，在國內外特大城市中逐漸成為一種潮流與趨勢。從英國倫敦金絲雀碼頭到深圳前海 19單元 3 街坊、上海世博 B 片區央企總部基地，這一模式在國內外都有了深入的探索與實踐，相關文獻常見于城市規劃、工程管理類期刊。區域組團式整體開發模式將區域內各地塊作為整體進行規劃、設計與施工，克服了單一地塊開發的一些弊端，具有集約化高效利用土地、提升土地開發彈性、改善公共空間品質等優勢，是城市建設領域應用新發展理念，實現高質量發展的有效途徑之一。

與此同時，在區域組團式整體開發項目中，區域內各地塊及地上、地下空間一般由多元市場主體合作開發。由此產生了復雜的建設組織體系，各開發單位、設計單位和施工單位之間存在著非常復雜的界面劃分及交互關系，使得協調推進機制成為該類項目成敗的關鍵因素。通常，一個建設項目在建設單位（核心開發主體）層面更多地是一種組織內部通過行政指令開展的自上而下的協調。在區域組團式整體開發模式下，多元市場主體合作開發使得建設單位之間的協調轉變為組織間的以合同、關系等方式開展的協調。各地塊、地上和地下各建設主體的自治性與獨立性，使得建設主體間的活動，不能像層級組織中垂直的權力體系一樣直接使用命令、控制等管理手段，而只能通過組織間的協調方式開展工作。其協調的需求和難度遠遠超過傳統開發模式中的協調環節，因而迫切需要建立一套組織間協調推進機制。

1 區域組團式整體開發模式和西岸傳媒港項目概況

1.1 區域組團式整體開發模式

“區域組團式整體開發模式”是與“地塊分散開發模式”相對的一個概念。其基本思路是，將區域各地塊作為一個整體進行規劃、設計、施工，而非局限于對每一地塊逐一在控制性規劃指標限制下進行設計施工。西岸傳媒港項目中所推行的區域組團式整體開發模式與傳統開發模式的比較，如圖 1 所示。區域組團式整體開發模式具有集約利用土地、集中設置配套設施、配套資源共建共享、建筑形態統一、提供高質量公共開放空間等開發優勢。其建設過程存在大量的組織間的統籌協調工作。

圖 1 西岸傳媒港項目與傳統項目開發模式示意圖

1.2 西岸傳媒港項目概況

西岸傳媒港項目是對區域組團式整體開發模式的一個積極探索和嘗試。該項目位于上海市徐匯濱江開發核心區 WS5 單元，包含 9 個地塊，由龍騰大道、云錦路、黃石路、規劃七路圍合而成。項目總占地面積約 19 萬 m2；規劃總建筑面積 99.9 萬 m2，其中地上 53.4 萬 m2、地下46.5 萬 m2。

西岸傳媒港項目在項目籌劃之初就全面推行區域組團式整體開發理念，突破傳統單地塊自成系統、地塊間互動聯系薄弱的限制，從“區域整體”的角度考慮空間功能、交通流線及基礎設施配置。也就是將 9 個地塊視作 1 個大地塊，對西岸傳媒港進行統一規劃、統一設計、統一建設和統一運營，以達到規模化設置共享公共資源、高效集約利用土地、建設立體城市空間的目標。為實現區域組團式整體開發，西岸傳媒港項目的頂層設計者獨創性地提出并踐行了“帶地下空間、帶建筑方案、帶綠色建筑標準”的土地出讓方式，實現了地下空間土地單獨出讓，使得地下空間這一公共資源最重要載體的整體開發成為可能。同時，為保證地上建筑的市場適應性，將地上建筑以“帶地下空間的出讓地塊”方式出讓給市場開發主體。這使得任何一個地塊都產生了地上和地下 2 個建設項目、2 個建設單位，有時甚至出現 2 個設計單位、2 個施工總承包單位。即使是 1 個設計單位、1 個施工總承包單位，也要同時承擔地上和地下建設的任務。由于分別簽訂建設工程合同、服務于不同的業主，其項目部之間的協調在某種程度上也體現了組織間協調的特征。

2 組織間協調的需求及協調機制

2.1 組織間協調的需求

在區域組團式整體開發項目中，各建設主體的利益追求與目標存在差異。對于地上開發單位之間在開發過程中出現的各種誤解與沖突，迫切需要建立起高效的信息溝通與協調機制。抓住背后的利益驅動因素，實現各參與方的信息集成；通過求同存異，尋求合作的最大公約數，取得區域整體項目效益與單地塊效益的平衡。

從工程對象的角度看，西岸傳媒港項目涉及眾多參建單位，包括各業主單位、設計單位、咨詢單位、監理單位、總承包單位、專業分包單位和監測單位等。同時，不同地塊、不同標段的參建方也可能不同，形成了系統結構復雜、接口層次眾多、管理信息傳遞路徑較長和信息量巨大等特點。西岸傳媒港項目的整體組織間協調關系、單體組織間協調關系（以 K 地塊為例），分別如圖 2、圖 3 所示。

圖 2 西岸傳媒港項目整體組織間協調關系圖

圖 3 西岸傳媒港項目單體組織間協調關系圖（以 K 地塊為例）

從組織的角度看，復雜界面多利益主體合作開發導致的組織復雜性是項目的主要矛盾，而協調推進機制是此類項目取得成功的關鍵因素。西岸傳媒港項目的管理采用“組織上合起來、工作上分下去”的綜合集成方法，制訂了“整體開發規則”和“設計導則”兩大基礎性文件，明確了設計、施工、投資和運營四大界面劃分方案，對各合作開發主體的行為進行約束和指導。當然，由于這種模式是在相關單位間第一次采用，具有一定的創新性和復雜性，相關文件規定不可能事無巨細地完全覆蓋項目合作的方方面面，因而過程中的協調十分重要。在項目建設過程中，對設計、招標和施工交叉邊界的處理，對建設時序的籌劃與計劃節點的落實，對費用的分攤，對安全文明施工責任的界定，都存在組織間協調的需求。

2.2 組織間協調機制

2.2.1 組團式整體開發推進機制

西岸傳媒港項目建立了多層次的組織間協調機制。針對區域組團式整體開發項目的特點，項目部構建了一套分為政府-業主層次、業主層次、設計層次和施工層次的多層面工程協調機制，如圖 4 所示。

圖 4 多層面工程協調機制圖

這一多層次協調機制體現在項目的統一開發推進機制中（如圖 5 所示）。各單位與建設主體依據該機制合作協調開展推進工作，通過項目會議的具體形式，在設計、施工協調等方面相互之間充分溝通，并且盡可能地為對方的工作提供便利。同時，通過會議協調形成重要決策及訂立協定，并聯絡有關部門機關，就土地出讓、設計審查、產權界面劃分、項目采購、報批報建手續、竣工驗收、房產證辦理等相關流程和政策問題，進行創新型機制的探索實踐，以促進項目統一開發的順利推進。

圖 5 西岸傳媒港項目地下空間統一開發推進機制

2.2.2 現場推進小組協調機制

根據西岸傳媒港項目整體推進工作的需要，為強化現場一線的協調推進工作，由當地政府協調機構——徐匯濱江管委辦（以下簡稱“濱管辦”）組織專業技術力量，在現場組成專項推進小組，以“專班”的形式常駐項目，作為濱管辦的派出機構開展協調服務。專項推進小組主要負責開展項目協調及整體推進工作、項目計劃總控工作、前期配套管理工作和項目信息管理工作，組織業主召開例會及各專項例會，并針對各項會議議題提供相關支持。

在濱管辦的堅強領導和統籌指揮下，西岸傳媒港項目的專項推進小組牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，堅持深入工程現場、深入開發主體、深入參建單位調研的工作方法，在充分掌握第一手工程推進信息的基礎上，開展協調、協同和協商工作，推進西岸傳媒港項目建設，并取得了較好的效果，為西岸傳媒港項目建設目標的實現做出積極貢獻。

3 組織間協調的主要工作內容

（1）梳理項目年度目標，全力配合重點項目的建成和交付。專項推進小組年初向各單位開展年度計劃征詢工作，并走訪各單位、整合計劃，形成年度、月度主要建設節點及工作目標報濱管辦批準，要求各單位按計劃節點落實建設工作。必要時，還應根據區委、區政府要求，按照濱管辦的整體部署，全力配合重點項目（如：央視入駐西岸傳媒港項目）建成交付。專項推進小組還抽出部分業務骨干重點配合有關公司開展工作，在整體上發揮專項推進小組與有關公司工作聯動的組織優勢，全力配合開展工作等。專項推進小組配合開展的工作主要包括現場推進、竣工驗收組織和協調、連橋施工、區域統籌組織及安全檢查等。

（2）統籌各項目進度目標和施工節奏，快速推進大規模立體交叉施工。2018 年西岸傳媒港項目區域陸續完成地下施工轉入地上建筑施工的轉換。專項推進小組積極組織梳理 2019 年度重點工作，緊緊圍繞央視入駐目標節點，針對地下空間、市政道路及配套工程、各地塊地上建筑的形象要求，形成《2019 年度西岸傳媒港項目進度計劃方案》，明確主要節點，形成保障措施，提出問題建議，以業主例會的形式雙周檢視計劃執行情況并提前預警。

（3）做實做強安全聯檢共建機制，構筑安全施工的額外監控機制。在西岸傳媒港項目區域房建市政交織、地上地下交叉、各專業大規模立體化施工推進的高峰之時，安全施工是整個進度的基本保障。專項推進小組組織各開發單位與濱管辦簽訂《西岸傳媒港區域各地塊建設單位安全生產共建協議》。根據該協議要求，落實并開展共建聯合檢查評比（流動紅旗）機制，共建月度安全生產例會制度；建立施工現場交叉作業備案機制，安全生產形勢通報、約談及年終總結機制。通過建立安全管理機制，提高了各業主方對安全管理工作的重視程度；通過安全聯合檢查工作，適時發現現場隱患；通過建立安全管理工作群，專項推進小組安全檢查人員不定時現場抽查發現隱患群內公布；通過一系列安全管理工作的開展及機制的建立，調動各業主方安全管理工作積極性，守牢安全底線，為年度工作計劃的推進提供保障。

（4）堅持問題導向，形成常態化問題解決與協調推進機制。專項推進小組的核心職能是解決工程實施過程中產生和發現的問題，為項目施工推進保駕護航。由于工作場地狹窄、建設項目眾多、施工界面交織、組織關系復雜，施工現場產生的問題數量巨大。專項推進小組深入現場摸排問題，并掌握第一手的基礎資料，通過召開業主例會、專題協調會等開展協調工作和解決問題。2019 年度，業主例會及專項協調會持續召開。其中：召開業主例會 18 次，涉及協調的問題 125 條；召開專項協調會議 10 次，涉及協調的問題 60 條；形成紀要 28 份。落實解決涉及施工層面的問題包括各地塊施工相互干擾、整體場地布置、交通組織、能源中心戰略合作協議簽署、圍墻砌筑、地上地下場地移交、費用支付、樓盤新開工登記等，有力推進了建設進度。

除了上述 4 個方面的主要工作，專項推進小組還配合濱管辦開展了共建共享費用分攤、公共區域專項方案設計協調等工作。

4 組織間合作協調的工作要點

4.1 項目共治

通常認為，組織間合作的協調主要通過合約和關系兩個方面展開。從治理的視角看，在國內區域開發倡導“政府主導、市場化運作”的體制環境下，政府積極開展協調是十分必要的。西岸傳媒港項目構筑由行政、合約、關系和文化組成的綜合治理結構。在行政層面，由政府主導，尊重各方共同利益，求同存異。以此進行重大決策、利益平衡和目標協同。在合約、關系和文化層面，則主要依靠市場化運作。通過合約劃分界面和確定合作機制，構建伙伴式合作關系，實現各子系統與建設單位的溝通協調，增強各子系統的自我參與能力。通過文化價值觀的協同，如聯合黨建、創辦內刊、舉辦勞動競賽等，達成文化共識，加強文化凝聚，促進各參建單位積極發揚主人翁精神。

4.2 建立整體利益高于一切的理念

西岸傳媒港項目要求整體利益高于一切的文化建設是由項目本身的開發特點所決定的。作為區域組團式開發集約化利用土地項目的代表，西岸傳媒港項目從政府提議到各主體參與建設，都是圍繞整體利益和個體利益的平衡而展開。

由于地上單體建筑與地下空間分別開發，建設方包含政府、企業等多方利益主體，區域組團式整體開發需要建立整體利益高于一切的理念，以實現共同開發的目標。從單項目的視角看，區域組團式整體開發項目的整體設計和施工方案優化往往會導致利益調整，而強調整體利益高于一切是平衡整體利益與局部利益的結果。單項目往往追求企業利潤最大化而忽視整體利益，這時就需要以政府為主導，通過聯合黨建、勞動競賽等形式不斷加強這一建設理念，形成整體利益導向的文化氛圍，帶動整體工程的協調。

4.3 優化方案，為各子系統創造價值

對于像“零和博弈”之類的剛性利益矛盾，往往成為協調推進過程中的“卡脖子”難題。在協調推進過程中，充分重視技術與創新的作用，開展價值工程活動優化工程方案，從局部乃至整體的優化為項目創造價值，變零和博弈為合作多贏。

在界面協調以及二層平臺廊、整體交通和場地布置方面，西岸傳媒港項目積極開展統籌與優化。重要的工程方案須形成多個備選的建筑設計方案模型進行比選，以充分尊重各項目的個體利益。在此基礎上，尋求整體系統的優化。在方案優化的過程中，應考慮多樣性和整體性的有機結合，因地制宜地進行優化，爭取為各子系統創造更大的價值，引導各利益主體積極參與建設，強化主人翁意識。

4.4 充分應用信息技術，實現高效溝通

區域組團式整體開發建設單位必須充分應用網絡信息技術和通信技術，明確信息流程，制定信息報送與反饋規則，增強項目界面的集成管理和控制能力。確保信息的便捷和有效，提高各參與方的信息交流與協調的效率，促進協調推進目標的順利實現。對于日常的溝通，協調人員應注重時效性，深入一線及時發現問題并加以解決。專項推進小組要落實安全管理機制，建立安全管理工作群；檢查人員要不定時地進行現場抽查，發現安全隱患立即公布于群內，守牢安全底線，為項目推進提供保障。

5 結 語

西岸傳媒港項目積極探索新型開發模式，采取區域組團式整體開發方案，集約化利用土地。筆者結合工程實踐，對此案例的組織間合作協調進行研究，探討了區域組團式整體開發項目組織間合作的協調需求、協調機制、協調內容和協調工作要點。從工程建設效果來看，通過建立地下空間統一開發推進機制與現場專項推進小組協調機制相結合的綜合協調機制，可以較好地解決區域組團式整體開發過程中的組織間協調問題，有效保障項目的順利推進。