中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設區(qū)的治理效應研究——以武漢市蔡甸區(qū)為例

李志剛，閆登輝，欒曉帆

(1.武漢大學城市設計學院，武漢 430072；2.湖北省人居環(huán)境工程技術研究中心，武漢 430072）

引言

近年來，隨著國家對治理體系和治理能力重視程度的不斷提高，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，逐漸成為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務[1]。治理（governance）是指政府的行為方式，其內在的含義是國家事務和資源配置的協調機制[2]。“城市治理”（urban governance）是國家治理體系的重要組成部分、國家安全的重要保障、經濟高質量發(fā)展的重要工具[3]。通過良好的治理，政府可以實現對于城市發(fā)展的高效推動與建設。行政區(qū)劃是指政府為了進行分級管理而實行的區(qū)域劃分，兼具管理屬性與空間屬性，是實現地方治理的重要工具之一[4]。具體而言，中國現行的行政區(qū)劃包括省級行政區(qū)、地級行政區(qū)、縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)級行政區(qū)等。各行政區(qū)并非固定不變，政府會根據需要進行不同程度的行政區(qū)劃調整。改革開放以來，省級行政區(qū)劃調整較少，但地、縣和鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調整頻率較高，其中撤縣（市）設區(qū)的調整最多。撤縣（市）設區(qū)多發(fā)生在大城市的邊緣地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)。目前學界對中部地區(qū)撤縣（市）設區(qū)的研究偏少，對中部與其他地區(qū)在行政區(qū)劃調整上的差異關注不夠。是否存在差異？為何會產生這種差異？以及差異主要體現在哪些方面？成為值得關注的問題。為此，本文選取湖北省武漢市西郊的蔡甸區(qū)（原漢陽縣）為實證地，探討其與東南沿海地區(qū)的發(fā)展模式及撤縣設區(qū)的差異所在，分析其撤縣設區(qū)的綜合治理效應。

1 撤縣（市）設區(qū)研究述評

關于行政區(qū)劃調整及其對城市治理成效的研究有很多。首先，改革開放后實施的分權化改革推動了中國治理模式的重大改變[5]，形成了一種具有中國特色的區(qū)域經濟現象——“行政區(qū)經濟”[6]，其特征是構建以行政區(qū)邊界為范圍的獨立經濟體系。行政區(qū)經濟也引發(fā)了區(qū)域競爭，導致市場分割的出現，進而阻礙經濟一體化[7]。從這一視角出發(fā)，行政區(qū)劃調整的一個重要目的是耦合行政區(qū)與經濟區(qū)，削弱行政區(qū)劃對區(qū)域發(fā)展的壁壘效應，推進區(qū)域整體發(fā)展[8]。而對于城市治理來說，行政區(qū)劃調整也是一種重要資源，可以有效優(yōu)化行政資源的空間配置和管理框架，實現要素資源的空間重構與優(yōu)化配置[9]。目前，我國行政區(qū)劃調整的方式多樣，包括撤縣（市）設區(qū)、區(qū)縣合并和區(qū)界重組等[10]，其中最典型的是撤縣（市）設區(qū)。學者們認為撤縣（市）設區(qū)對治理具有正向作用，可以促進城市空間擴張[11]，解決城市碎片化現象，并對空間進行整合[12]，使城市產業(yè)布局更趨合理有序[13-15]，進而對經濟發(fā)展也有促進作用[16]，不過其效應會隨時間逐步減弱[17]。也有學者認為撤縣（市）設區(qū)也會帶來消極影響，可能引發(fā)管轄區(qū)域的急速擴張，導致政府管理效率降低，影響地方公共服務水平的提高[18]；當公共服務設施無法及時滿足需求，會造成“虛假城市化”現象[19]；不僅如此，被撤縣（市）自主性喪失，淪為了中心城區(qū)的“附庸”，對其長期發(fā)展有不利影響[20]。大量研究證明，中心城區(qū)在撤縣（市）設區(qū)進程中往往占據更為有利和主動的位置，而被撤縣（市）多處于不利態(tài)勢，其發(fā)展意愿也較少被考慮[21-23]。

從全國角度看，不同地區(qū)撤縣（市）設區(qū)的治理效應也不盡相同。撤縣（市）設區(qū)多發(fā)生在東部沿海地區(qū)[24]，主要是為了整合縣級單位的經濟發(fā)展力量，增強中心城市整體經濟實力。中部地區(qū)由于區(qū)域發(fā)展水平較低、同時又缺乏具有經濟輻射能力的大城市，其撤縣（市）設區(qū)的發(fā)生率要小于東部沿海地區(qū)[25]。部分研究認為，東部沿海地區(qū)的撤縣（市）設區(qū)對城市化增長率有重要影響，中部地區(qū)的城市化則受撤縣（市）設區(qū)的影響較小[26]。同時，東部和中部的撤縣（市）設區(qū)對經濟增長的影響也存有差異[27]。不過，對于形成這種差異性的原因，目前尚缺乏系統全面的研究。從治理成效看，東部地區(qū)的行政區(qū)劃調整多具有優(yōu)化城市空間結構、增強空間治理能力、加快區(qū)域開發(fā)進程、促進區(qū)域均衡協調發(fā)展、強化區(qū)域分工協作等作用[28]。中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設區(qū)的治理效應如何？則是亟待深入研究的問題。

綜上所述，撤縣（市）設區(qū)作為行政區(qū)劃調整的最主要的方式之一，在不同地區(qū)所產生的治理效應可能有所差異。對中部地區(qū)的撤縣（市）設區(qū)及其治理效應開展深入實證，可以填補目前文獻所存在的一些不足。為此，本文以中部地區(qū)特大城市武漢為例，分析其撤縣（市）設區(qū)的治理成效，同時總結所存在問題，并提出相關政策建議。

2 分析框架與方法

無論是東部沿海地區(qū)還是中部地區(qū)，撤縣（市）設區(qū)的主要發(fā)生地是大城市核心的邊緣地區(qū)，但兩者的邊緣地區(qū)在發(fā)展模式與特點上均存在較大差異。本文嘗試引入“地方政府企業(yè)主義”（local state entrepreneurialism）的理論，用以揭示東部沿海和中部地區(qū)撤縣（市）設區(qū)的差異性。首先，地方政府企業(yè)主義指的是地方政府具有企業(yè)家精神，即以企業(yè)化表述和企業(yè)化方式來實施企業(yè)化戰(zhàn)略[29]。這種企業(yè)化傾向改變了城市治理模式中的政企互動格局，地方政府的角色發(fā)生改變，更傾向于通過加深與社會、資本的合作，引入資本參與建設和地區(qū)發(fā)展，達到發(fā)展經濟的目的。其次，無論在東部沿海還是中部地區(qū)，進行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化都需要投入大量資金以進行公共服務和基礎設施建設。為解決資金問題，地方政府往往通過差異化的工業(yè)用地和居住用地供應來實現財政收入的增加[30]，進而以高水平的基礎設施吸引投資，從而實行工業(yè)化發(fā)展[31]。在這一過程中，地方政府企業(yè)主義起到核心作用，成為該進程的重要推力。最后，不同地方政府所具備的企業(yè)家精神也會有所差異：東部沿海地區(qū)由于發(fā)展較好，發(fā)展機會較多，當地政府可操作的空間較大，也更具有企業(yè)家精神；相對而言，中部地區(qū)的地方政府的企業(yè)家精神偏弱，其操作空間、奮斗動力相對偏低。

具體而言，東部沿海地區(qū)的地方政府企業(yè)主義主要表現在政府通過多方資源的利用、快速推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。政府大量吸引外資、發(fā)展集體經濟、通過出讓土地獲得土地財政以提高公共服務水平，同時推動產業(yè)發(fā)展。形成一套以土地為核心的城市發(fā)展模式。相對而言，由于缺乏投資以及有效的發(fā)展資源，中部地區(qū)的地方政府無法通過土地財政高效且迅速地實現產城融合發(fā)展。可見，兩者在發(fā)展模式上存在較大差異，在撤縣（市）設區(qū)的治理效應方面可能也存在很大不同。

后文計劃以中部地區(qū)特大城市武漢市的蔡甸區(qū)（原漢陽縣）為例，對其撤縣設區(qū)展開實證，探究其撤縣設區(qū)的綜合治理效應。研究主要采用“混合研究法”，依托《武漢統計年鑒（1995—2019年）》《蔡甸區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》《蔡甸區(qū)統計年鑒（1991—2016年）》以及政府報告等多種資料來源，采用“比較分析”（comparative analysis）的視角，對研究對象予以解析。筆者對蔡甸區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、中法生態(tài)城等部門的工作人員，以及武漢市土地儲備中心的工作人員等進行了多次結構式與半結構式訪談，訪談人數15人，次數多達20余次，整理了3萬多字的訪談資料（表1）。

表1 訪談人物的基本情況

3 實證：蔡甸撤縣設區(qū)的特征與效應

3.1 基本情況

武漢市是中部六省唯一的副省級城市、特大城市，也是我國中部地區(qū)的中心城市、中部崛起的戰(zhàn)略核心點和長江經濟帶中游的核心。漢陽縣位于武漢市西郊，地處漢江與長江匯流的三角地帶。根據《武漢市城市規(guī)劃志（1980—2000年）》，1975年漢陽縣由孝感專區(qū)劃歸武漢市，成為其4個郊縣之一。改革開放初期，市管縣體制恢復，武漢市政府對其遠郊縣的管控得到進一步加強。1992年武漢市經國務院批準撤銷漢陽縣，設立蔡甸區(qū)，其行政邊界不變。

撤縣設區(qū)后，蔡甸區(qū)經濟發(fā)展迅速，可分為三個階段：1995—2005年為穩(wěn)定發(fā)展階段：地區(qū)生產總值從22.73億元增長到49.95億元，增長幅度平穩(wěn)；2005—2015年是迅速發(fā)展階段，地區(qū)生產總值從49.95億元增長到371.26億元，增長幅度劇烈；2015—2019年是平緩發(fā)展階段：地區(qū)生產總值從371.26億元增長到400.53億元，增長幅度放緩（圖1）。截至2019年底，蔡甸區(qū)下轄12個街道、1個鄉(xiāng)，另設有4個管委會，總面積1 093.57 km2，常住人口55.43萬人，實現地區(qū)生產總值（GDP）400.53億元（來源：《武漢統計年鑒（2020年）》。蔡甸區(qū)（原漢陽縣）用地類型多樣，主要分為五類：根據2016年土地利用統計，農林用地662.52 km2、水域101.56 km2、鄉(xiāng)村居民點用地63.12 km2、城鎮(zhèn)建設用地（包含工業(yè)用地）59.28 km2、道路用地14.16 km2。用地類型為農林用地和水域為主，總體呈現“北水南田”的空間格局（圖2）。

圖1 蔡甸區(qū)撤縣（市）設區(qū)后的經濟發(fā)展情況

圖2 蔡甸區(qū)區(qū)位及行政區(qū)劃

3.2 蔡甸區(qū)撤縣設區(qū)的治理成效

基于地方政府企業(yè)主義理論，政府通過企業(yè)化的運營、可以快速達成發(fā)展目標。蔡甸區(qū)（原漢陽縣）撤縣設區(qū)的本質可以看作大企業(yè)吸納小企業(yè)，從而增強自身經濟實力。從實際效果看，雖然地區(qū)生產總值發(fā)生了很大變化，但并不一定證明是由撤縣設區(qū)所導致。從調研可知，由于撤縣設區(qū)后身份地位的變化，蔡甸區(qū)在發(fā)展權益的獲得以及行政管理權益等方面受限，特別是在建設用地指標的劃分和規(guī)劃審批管理權限等方面。根據調研，蔡甸區(qū)的建設用地指標量與東湖高新區(qū)和中心城區(qū)均存在較大差異，主要原因是市政府在分配建設用地指標時會傾向一些發(fā)展較好的區(qū)域，原因是這些區(qū)域的地價較高，政府可以通過出讓土地獲得更多的土地出讓金。“省里把各個市的建設用地指標分配下來，再由各個市向各個區(qū)分配，這個時候市政府就會有選擇性地分配，比如中心城區(qū)的地價高，多給建設用地指標，政府可以多賣錢。而多給東湖高新區(qū)指標，可以吸引產業(yè)落地，促進產業(yè)發(fā)展”（來源：《訪談記錄20210422TC-01》）。作為武漢市的遠城區(qū)，蔡甸無法獲得足夠的建設用地指標。在此背景下，蔡甸只能通過“增減掛鉤”等方式來獲得新增建設用地指標。隨著耕地保護要求的進一步提高，以及耕地復墾等相關規(guī)定的日趨嚴格，此類操作也變得愈加困難。指標的缺少最終導致了政府無法通過土地財政來提高公共服務水平，工業(yè)化始終無法趕上城鎮(zhèn)化的腳步。根據調研，蔡甸區(qū)政府的規(guī)劃審批的自主權受限。城市開發(fā)建設涉及大量用地屬性的變化，需要向市政府進行申請，其流程復雜而耗時。“蔡甸的規(guī)劃審批都是市來定的，比如一塊地要進行農轉非，都需要市政府來批，這極大地限制了區(qū)里的發(fā)展，如果有大的項目要入駐，涉及修改規(guī)劃都是非常麻煩的，所以很多企業(yè)更愿意去東湖高新區(qū)，因為東湖高新區(qū)的規(guī)劃審批都是自己來定。”（來源：《訪談記錄20210515CD-01》）。

不過，這些問題在蔡甸的中法武漢生態(tài)示范城項目啟動后逐漸得到緩解。2014年，中法示范城在兩國政府合作下啟動，正是位于蔡甸區(qū)。作為國家重點新城項目，中法生態(tài)城以低碳生態(tài)和產城融合發(fā)展為理念。但是，在該生態(tài)城建設之初，武漢市政府并未投入大量資源進行新城建設，而是由蔡甸區(qū)政府全權負責進行建設。由于區(qū)政府權力有限，導致中法生態(tài)城規(guī)劃范圍內的基本農田轉移手續(xù)花費了大量時間，項目進度緩慢。此后，隨著中央政府提出加快中法生態(tài)城建設，市政府開始投入大量資源。生態(tài)城的土地整備由市土地儲備中心負責，其開發(fā)建設則由多家市屬平臺負責。“中法生態(tài)城早期一直在調規(guī)劃，真正開始建設是2019年之后，市政府開始投入大量的資源進來，很多地方都開了綠燈，市土地儲備中心要幫它們把土地收儲整備完成，各種開發(fā)建設平臺也投錢進來，之前由區(qū)里單干根本不行”（來源：《訪談記錄20200525ZF-01》）。

盡管中法生態(tài)城的建設如火如荼，蔡甸其他區(qū)域的發(fā)展還是受到指標和權限的影響。總之，從蔡甸區(qū)在撤縣設區(qū)后的發(fā)展狀況看，其綜合治理的成效有限。第一，蔡甸區(qū)作為遠城區(qū)能夠獲得的發(fā)展資源有限，在建設用地指標的分配上不如其他城市功能區(qū)。第二，區(qū)政府的行政權力受限，在規(guī)劃審批方面要依靠市政府支持，無法自主掌握本區(qū)發(fā)展。最后，即使擁有中法生態(tài)城這樣的國家級的發(fā)展平臺，單靠區(qū)政府的資源仍然無法實現快速發(fā)展，市政府的要素投入才是關鍵。

綜上所述，蔡甸區(qū)撤縣設區(qū)的治理成效存在不足，并沒有很好地推動區(qū)域發(fā)展。主要體現在蔡甸區(qū)無法獲得足夠的建設用地指標進行土地開發(fā)，區(qū)政府無法獲得充足的土地財政來支持區(qū)域的基礎設施建設與產業(yè)扶持。同時，規(guī)劃審批的自主權受限，將影響區(qū)政府在區(qū)域發(fā)展的靈活程度。最后，通過重大發(fā)展平臺的建設可以有效地推進遠城區(qū)的發(fā)展，但是需要市政府的發(fā)展資源的支持，才能真正將政策落實。

3.3 原因分析

從地方政府企業(yè)主義的視角看，蔡甸區(qū)在撤縣設區(qū)后的治理成效不足的主要原因包括國家宏觀歷史和地理條件以及所在城市武漢自身發(fā)展路徑兩個方面。

第一，受到地理區(qū)位和歷史機遇的限制，中部地區(qū)縣級行政單元的發(fā)展水平較低，也較難掌握經濟發(fā)展的自主權。早在改革開放初期，珠三角、長三角地區(qū)憑借毗鄰港澳、上海等國際門戶城市的地理條件，實現了率先發(fā)展。特別是在其大城市邊緣地區(qū)，大量外來投資與本地集體經濟相結合，自下而上地推動工業(yè)化快速發(fā)展，形成了具有世界影響力的制造業(yè)集群，也塑造了強大的縣域經濟。直到2000年后，為了應對空間治理的碎片化，一些縣級行政單元（如廣東的順德、南海、番禺，浙江的蕭山、柯橋）被撤縣改區(qū)，其經濟發(fā)展、城市規(guī)劃等權限也被集中、上移至上級城市。這在一定程度影響了上述縣區(qū)政府的自主性和積極性，但考慮到縣域經濟在地區(qū)經濟格局中的重要地位，上級政府需進一步提供相關政策支持。例如2009年，順德區(qū)爭取到了廣東省先行先試綜合改革試點城市，享受地級市權限，其發(fā)展與規(guī)劃審批權重新回到區(qū)政府手中[17]。

而蔡甸區(qū)，長期以農業(yè)為主要產業(yè)，是武漢中心城區(qū)的重要農副產品來源地。改革開放后地處中部的武漢無法扮演類似港澳、上海的門戶作用，使得蔡甸區(qū)也無法獲得珠三角、長三角同類縣區(qū)的發(fā)展機遇，長期以來經濟發(fā)展動力不足。并且蔡甸區(qū)早在1992年就完成了撤縣設區(qū)，導致諸多權限上移到武漢市，增加了審查難度和審批流程。同時，由于蔡甸區(qū)在全市經濟總量中的占比較低，導致在發(fā)展意圖或地方信息判斷方面與市級職能部門出現分歧時，較難獲得市領導的支持。這些都導致區(qū)政府的自主性和積極性受到限制。

第二，中部地區(qū)特大城市的中心城區(qū)輻射帶動能力有限，撤縣（市）設區(qū)未必導致發(fā)展動力向遠城區(qū)溢出。珠三角與長三角地區(qū)由于經濟發(fā)展起步早、速度快，創(chuàng)造了大量的城鎮(zhèn)化需求，其中心城市常常面臨發(fā)展空間不足的問題。因此在這一背景下的撤縣（市）設區(qū)往往伴隨著中心城市對遠城區(qū)的功能溢出和項目支持。例如，廣州市番禺區(qū)在2000年進行撤縣（市）設區(qū)后，成為廣州的重要功能拓展區(qū)。一方面廣州市中心城區(qū)的大量居住功能向番禺溢出，大大推動了番禺的房地產經濟，市區(qū)兩級政府都通過土地出讓獲得了可觀的財政收入；另一方面，廣州市也加大了對番禺區(qū)的基礎設施和公共服務供給，不僅將廣州南站布局在番禺區(qū)，還先后開通了地鐵三號線、四號線和新光快速干線，強化中心城區(qū)與番禺的聯系，進而帶動和支撐了當地的居住功能[19]。

然而與廣州不同，改革開放后武漢作為老工業(yè)基地，產業(yè)結構和經濟體制轉型負擔沉重，市場化程度較低；同時由于地處內地，難以便利地獲得全球化帶來的紅利。1985年武漢在全國城市GDP排名中位列全國第7，而在蔡甸設區(qū)的1992年則已跌至全國第十五，并在這個位置長期徘徊至2007年（來源：《中國城市統計年鑒（1985—2008年）》）。此時，武漢市級財政支撐中心城區(qū)發(fā)展建設已經非常緊張，更加難以向包括蔡甸區(qū)在內的遠城區(qū)傾斜。至2014年，中法生態(tài)城項目落戶于蔡甸區(qū)，且武漢的城市GDP排名已回升至全國第八。但這一時期武漢的城市發(fā)展戰(zhàn)略主要以引導重大項目向東湖高新區(qū)、武漢經濟技術開發(fā)區(qū)等工業(yè)區(qū)集聚為主要目標[34]，這進一步限制了市級行政資源對蔡甸區(qū)的支持。

綜上所述，造成蔡甸區(qū)撤縣設區(qū)治理成效不足的原因主要是缺少外來發(fā)展動力和區(qū)域內發(fā)展資源分配不均。外來發(fā)展動力不足是由于中部地區(qū)無法吸引大量外來投資，區(qū)域內發(fā)展資源分配不均則是地方政府企業(yè)主義的體現。

4 結語

通過分析武漢市蔡甸區(qū)（原漢陽縣）在撤縣設區(qū)后的綜合治理效應，可以得出以下結論。首先，蔡甸區(qū)撤縣設區(qū)后身份權力發(fā)生改變，導致其規(guī)劃權、審批權受限。造成蔡甸區(qū)目前發(fā)展困境的因素包括建設用地指標缺少、無法大量進行土地開發(fā)、規(guī)劃審批缺乏自主性等，影響了區(qū)政府的積極性。其次，蔡甸區(qū)的發(fā)展依賴于市政府所提供的資源。即使擁有中法生態(tài)城這樣的重點項目，如果沒有市政府投入資源進來，單靠區(qū)一級政府是無法支撐其快速建設的。最后，造成蔡甸區(qū)綜合治理效應不足的原因包括缺乏外來發(fā)展動力和區(qū)域內發(fā)展資源的分配不均。中部地區(qū)不具備珠江三角洲地區(qū)所擁有的強大集體經濟、大量外來投資，以及大量優(yōu)惠政策，蔡甸區(qū)在撤縣設區(qū)后無法通過自身發(fā)展實現城鎮(zhèn)化與工業(yè)化。市政府通常會把較多的發(fā)展資源分配給其主要功能區(qū)，蔡甸區(qū)則相對邊緣化。因此，目前中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設區(qū)還存在以下問題：第一，發(fā)展動力不足，過度依賴上級政府所給予的發(fā)展資源。第二，區(qū)域發(fā)展不平衡，遠城區(qū)處于被動邊緣化地位，會被中心城區(qū)或其他主要功能區(qū)掠奪發(fā)展機會。第三，行政管理權限向上集中，導致區(qū)級政府的積極性下降，區(qū)域發(fā)展緩慢。基于這些分析，我們提出如下政策建議：

一是落實重大戰(zhàn)略開發(fā)項目。市政府針對遠城區(qū)的重大戰(zhàn)略開發(fā)項目不僅要給與政策支持，而且要投入大量的發(fā)展資源以快速推進建設。例如，要落實具體的土地整備、產業(yè)引進以及資金投入，才能真正地推動蔡甸遠城區(qū)等的發(fā)展。

二是協調市級行政資源向邊緣區(qū)傾斜。市級政府在分配建設用地指標等發(fā)展資源時，要考慮各區(qū)需求，尤其要關注邊緣地區(qū)的需求。要協調發(fā)展權和規(guī)劃審批權等市級行政資源向邊緣地區(qū)傾斜，激活區(qū)政府活力，合理推動區(qū)域協調發(fā)展。

三是提高區(qū)級治理能力。充分發(fā)揮市場作用，營造良好的營商環(huán)境，利用市場吸引外來投資促進區(qū)域產業(yè)發(fā)展。優(yōu)化官員政績考核和責任制度，有效提高遠城區(qū)發(fā)展驅動力和行政管理效率等。