撤縣（市）設區對新設區公共服務設施的影響及作用機制——以長春市九臺區為例

王開泳，董瑤嘉

（1.中國科學院地理科學與資源研究所/區域可持續發展分析與模擬重點實驗室，北京100101；2.中國行政區劃與區域發展促進會，北京 100044；3.中國科學院大學資源與環境學院，北京 100049 ）

引言

行政區劃是大政國基，是國家實行空間治理和行政管理的基礎單元。在新型城鎮化建設背景下，應該充分重視行政區劃調整的資源配置作用，通過市轄區調整、撤縣設市等手段優化區域城鎮體系，促進大中小城市協調發展[1]。撤縣（市）設區是一種非常重要的行政區劃調整類型，為重塑區域發展格局、優化管轄幅度、提高中心城市綜合承載能力提供重要支撐。同時，撤縣（市）設區對于新設區的發展路徑、產業布局、城市風貌、公共服務等也產生深遠的影響。因此，應該加強撤縣（市）設區后的區域發展效應研究，以便更深刻地認識撤縣（市）設區的價值以及在城市治理體系建設中的重要作用。

公共服務是行政區劃調整中應予關注的一個基本變量，但公共服務因素并未能在現階段的行政區劃調整中得到應有的體現和重視[2]。撤縣（市）設區作為中心城區拓展發展空間、優化整合資源的重要手段，對城市公共服務資源供需調配和空間重組帶來明顯影響[3]。也有學者認為，行政區劃調整可能對地區公共服務供給起到制約性作用，主要表現為城市內部人口激增以及產業結構變化，從而對公共服務的供求結構以及公共服務資源的空間布局產生供給壓力[4]。行政區劃調整對鄉鎮政府公共服務能力的提升起到一定的促進作用，本文從理論上分析了以公共服務為核心的鄉鎮行政區劃調整的合理性[5]。由此可見，行政區劃調整，特別是撤縣（市）設區對于公共服務的影響已成為一個研究熱點。

但總體來看，已有研究主要是針對撤縣（市）設區對城市總體的公共服務設施或公共服務供給方面的影響，對于撤縣（市）設區對新設區公共服務設施建設的影響研究較少。基于以上分析，本文擬圍繞新設立的市轄區研究撤縣（市）設區對其公共服務水平的影響和作用機制，重點分析撤縣（市）設區以后，新設區公共服務設施空間布局在結構化方面的特征。撤縣（市）設區對城市公共服務變化在機制層面上的作用有待進一步的探究。故本文以長春市九臺區為例，從兩個時間段內，利用雙重差分法測算比較撤縣（市）設區前后城市公共服務水平的增減變化，探討撤縣（市）設區對新設區公共服務設施建設的影響及作用機制，以期從公共服務配套的視角研究撤縣（市）設區的區域效應，為中國新時代行政區劃調整和城市公共服務均等化建設等方面提供參考。

1 數據來源與研究方法

1.1 研究區概況

本文以吉林省省會長春市為例。長春市歷史悠久，區位條件優越，經濟實力雄厚，一直在東北發展格局中占有重要地位。2000年以來，隨著新型城鎮化的不斷推進，長春市進行了近30次行政區劃調整，其中2014年10月20日，撤銷九臺市、設立長春市九臺區是較為重要的一次。這有效地拓展了長春市的發展空間，加快了九臺的結構優化和升級，明顯改善了九臺區的人居環境質量和公共服務水平，現已成為國家級新區——長春新區最主要的核心區域之一。

因撤縣（市）設區所產生的政策性效果較為延遲，故本文以長春市2014年撤縣（市）設區后的行政區劃范圍作為研究區域，暫不考慮2020年新劃入長春市管轄的公主嶺市，與2017年修訂的《長春市城市總體規劃》范圍一致。截至2020年底，九臺區轄15個街道、2個鎮、2個民族鄉、33個居民社區和310個行政村，行政區劃面積為3 371.51 km2。根據七普數據，九臺區人口為569 976人。

1.2 數據來源

本文的研究數據包括行政區劃矢量數據圖、相關統計年鑒數據和POI數據。行政區劃矢量數據圖來自于中國科學院資源環境科學與數據中心（http://www.resdc.cn）。社會經濟情況的統計調查數據來源于歷年的《吉林省統計年鑒》《長春市統計年鑒》等。公共服務方面選取每萬人的中小學生數和每萬名學生擁有教師數度量教育水平；以每萬人擁有醫院、衛生院床位數和每萬人醫院、衛生院衛生技術人員數度量醫療水平；每萬人擁有各種社會福利收養性單位床位數來度量社會福利水平。

POI數據部分由百度地圖爬取，以2012年、2015年、2020年為研究點，經篩選去重后，分別得到2012年共16 768條數據、2015年共38 559條數據、2020年共46 608條數據。按照公共服務設施相關分類規定，將其分為行政、教育、醫療、文體休閑和社會福利5大類。

1.3 研究方法

1.3.1 雙重差分法

雙重差分法也稱為“倍差法”，多被用于社會學中的政策效果評估，也在相關政策措施與產業結構、生態經濟的關系影響中被廣泛應用。雙重差分法應用于探究撤縣（市）設區對區域經濟與社會方面的影響，重點在于測度城市經濟發展績效與公共服務水平在撤縣（市）設區前后的指標增減“凈”變化[6]。

雙重差分法在具體操作中，先設立了4種樣本，分別是撤縣（市）設區前的干預組、撤縣（市）設區前的控制組、撤縣（市）設區后的干預組和撤縣（市）設區后的控制組，再進行定義組別虛擬變量（post）和政策虛擬變量（treat），即對于干預組：post=1，控制組：post=0；對于撤縣（市）設區前，treat=0，撤縣（市）設區后，treat=1。具體構建以面板數據為主體對象的雙向固定效應的DID模型[7]：其中：下標t和i表示第t個年份和第i個縣（市），Zit作為被解釋變量，通常選擇能度量發展變化與增長速度的指標，由于經濟、公共服務各類數據數值較大，故均取每類數據的對數來降低標準誤，公共服務方面逐一選取教育、醫療、社會福利相關的數據對數。γIT和εit分別是一系列控制變量和擾動項，i·city代表城市個體固定效應，i·year代表時間固定效應。雙向固定效應可以更好地緩解遺漏變量偏誤問題，在一定程度上遏制個體不隨時間變化的個體異質性。β0為政策漸進效應交互項系數，也是本文最重要的度量參數。

與運用眾多樣本進行差分比較不同，本文基于個體案例開展研究，需在長春市內找到與九臺區公共服務發展水平持平的縣（市），這具有一定的難度。通過經濟、公共服務各方面多期數據的比對，選取農安縣作為九臺區進行雙重差分的對照組較為合適，原因有三：一是農安縣和九臺區均毗鄰長春，位于長春都市圈1小時經濟圈內，區位類似；二是農安縣與九臺區經濟發展水平接近，可比性較高；三是從公共服務方面來看，由表1可得，以九臺撤縣（市）設區的前一年2013年為基準年，測算得出的農安縣與九臺區的醫療、教育和社會福利方面的指標值都較為接近，且一同高于或低于全市的平均水平。

表1 2013年未撤縣設區前九臺市和農安縣的公共服務水平比較

1.3.2 區位熵

本文通過POI數據，利用各區網點的人口數量計算各類公共服務設施空間分布的專業化程度，以此分析長春市公共服務設施空間分布集聚程度和水平差異[8]。

式中：Q是指公共服務設施區位熵，yi是指某區第i類公共服務設施的供給規模，Yi是指全市第i類公共服務設施的總量，n是指某區人口規模，P是指全市人口總規模。Q值越高，說明公共服務設施的專業化程度越高。

1.3.3 核密度分析法

ArcGIS中的核密度分析利用二維密度函數測度相關要素在其特定范圍內的每個點的估計值，隨著與特定點的距離不斷趨近搜索半徑，進而在空間中生成連續不斷的平滑密度曲面。從本質上說，是一個通過離散采樣點進行表面內插的過程[9]。具體測度公式如下：

式中：K0為核密度估計下的核函數，N為特定范圍內研究點的個數，h為帶寬，disti為測算點與基準點之間的距離，f(x,y)值越大，表明空間越聚集，反之則越稀松[10]，以此來探究公共服務設施的空間格局和聚集特征。

1.3.4 突變檢測法

突變檢測法多用于通過夜間燈光數據提取城市建成區的過程，由Imhoff提出[11]，原理為：城市建成區域通常均為封閉聚集空間，在夜間燈光矢量圖上表現為燈光強度很高，即灰度數值較大；隨著分割閾值的不斷增大，密度間距逐漸擴大使得提取出的多邊形斑塊逐漸減少，進而周長不斷變小；當周長變化規律被打破，開始呈現直線增長態勢時，說明分割閾值達到一個轉折點，此時多邊形斑塊邁入內部破碎，不斷分裂出小組團的階段，使得總周長攀升發生突變，該點即為提取城市聚集空間的最佳分割閾值[12]。

本研究引用該方法，將各個年份的公共服務設施分布圖進行等值線分析，測度統計得出的閾值—周長變化圖可判別分割閾值突變點，從而識別出公共服務設施聚集空間，對比撤縣（市）設區前后年份聚集空間的大小及擴展方向間接體現撤縣（市）設區對公共服務設施的空間影響。

2 結果與分析

2.1 撤縣（市）設區對于提升九臺區公共服務設施水平具有一定的助推效果

通過測度撤縣（市）設區對公共服務設施的政策效應，利用雙重差分法得到結果。由表2可得，除了每萬名學生中的教師數指標不存在顯著性，且DID估計值為負，其他變量均為正值且顯著，這說明基于整合發展背景，撤縣（市）設區會加大對撤并縣（市）的公共服務設施投資，促進基礎設施一體化發展。

表2 基于雙重差分法的公共服務水平回歸結果

具體來看，教育方面，每萬人中小學生數的交互項系數為0.129，但每萬名學生的教師數為-0.036 2，這說明撤縣（市）設區推動了中小學生數量的增長，但對教師的吸納作用并不明顯，產生了教師資源與學生數量不匹配的問題，后續應逐步轉移基礎教育重心，優化教育投入機制，均衡配置教師資源。醫療健康方面，每萬人擁有的床位數和衛生技術人員數的DID系數分別為0.415和0.394，且通過了1%的顯著性檢驗，說明撤縣（市）設區對醫療方面的硬件與軟實力都具有顯著的推動作用。社會福利方面，每萬人擁有各種社會福利收養性單位床位數的DID估計值為0.383，說明九臺區的養老公共服務水平在撤縣（市）設區后有很大的提升，但通過具體數值來看，2009年每萬人擁有社會福利性單位床位數為46張，歷經10年2019年每萬人擁有床位數為51張，僅僅增加了5張，但九臺區60歲以上老人人口占比從2009年的14.58%激增到2019年的23.66%，故新設區的養老基礎設施應加大投入和建設力度，以積極應對日益嚴重的人口老齡化問題。

2.2 撤縣（市）設區后公共服務設施專業化水平存在地區性差異，九臺區位于中低部聚集區

選取2020年長春市POI數據進行區位熵測度，結果如圖1，由（a）得，長春市公共服務設施高水平聚集區仍分布在核心城區周圍，如朝陽區、二道區、南關區等，區位熵數值趨于甚至超過了1.6，相比而言，作為老城區的寬城區區位熵反而不高。同為歷經了撤縣（市）設區的九臺區和雙陽區，區位熵均在0.8附近，專業化水平相當，但仍低于全市平均水平。農安縣、榆樹市等低水平聚集區則只有0.4的區位熵。從公共服務設施類型來看，多類優勢設施集中在核心老城區呈現，如圖（b）中凸起的朝陽區為教育、文體、醫療等5大類設施的核心疊加區域，九臺區受撤縣（市）設區不久的短期影響，公共服務與基礎設施的大幅投資使得各類設施區位熵均超過雙陽區、農安縣等地，成為非城區地帶的高值區域，但除了醫療和社會福利設施大于1，行政、教育和文體休閑設施仍低于全市平均水平，后續應加大投入力度，解決相關設施短缺問題，確保公共服務設施資源分布均衡。

圖1 長春市公共服務集聚水平

2.3 長春市公共服務空間格局呈現圈層遞減式結構，撤縣（市）設區使得九臺區公共服務空間聚集熱點分散式增多，且毗鄰主城區的聚集空間顯著擴大

基于長春市2012年、2015年和2020年的POI數據，利用核密度分析法分別測度撤縣（市）設區前后長春市公共服務設施密度分布值，探究長春市及九臺區空間集疏特性和格局結構。拉伸結果如圖2所示（a1、b1、c1），從整體來看，長春市公共服務設施熱點區域與中心城區位置基本疊合，如長春城區、九臺區、雙陽區、農安縣、德惠市和榆樹市的中心區域。公共服務空間格局為鮮明的圈層遞減式結構，即核心區密度值達到峰值，隨著距離的外擴，密度值不斷減少，邊緣地帶為最低密度聚集區。從2012年到2020年，長春市公共服務中低值空間呈點狀式逐步擴增，其中以長春核心城區為主的周邊區域增長最為顯著，這是長春建成區空間不斷外擴導致各類公共服務設施重心外延的直觀體現。由2020年核密度分布圖還可得，8年間長春主城區附近的熱點朝向九臺區擴展，二者間出現“軸帶擴展”，這既說明隨著長吉一體化的協同發展，九臺區作為其核心節點的重要影響不斷凸顯，還證實撤縣（市）設區使得長春主城區與九臺區的交互效應更為強烈，長春對九臺區公共服務設施方面的核心引領和輻射帶動作用進一步加強。

圖2 長春市公共服務水平核密度空間分布圖（左）及九臺區公共聚集空間識別圖（右）

為了更細致地觀察九臺區在撤縣（市）設區前后公共服務空間的變化情況，利用突變檢測法對九臺區公共服務集聚空間進行識別。以進行撤縣（市）設區不久的2015年為基準年，再以3 000為閾值間隔進行等值線分析，密度值對應多邊形斑塊周長的變化圖如下所示，由圖3可得，一共存在4個使周長激增的突變點，經檢測，當選擇27 000的閾值時，提取出的多邊形斑塊最為合理。依據Imhoff提出的原理遷移，密度值為27 000的點即為識別公共服務集聚空間的最佳閾值點[11]。

圖3 不同密度間距所對應的斑塊周長變化

識別出的2012年、2015年、2020年九臺區公共服務聚集空間如圖2（a2—c2）所示，結果表明，九臺區公共服務聚集空間經歷了“單核極化—熱點發散—毗鄰主城區空間顯著擴大”的轉變過程。2012年，九臺區公共服務設施聚集空間只存在于九臺區中心地帶，這里為商業辦公、交通運輸、住宅生活等多類服務的主功能區，相應的公共服務設施種類一應俱全，數量頗多。周邊地區包括邊緣地帶處于發展落后或尚未開發階段，公共服務設施仍在“孵化”階段，整體為“單核極化”格局。2015年聚集熱點顯著增多，此時剛經歷撤縣（市）設區的九臺區各類投資大面積涌入，地價抬升，在市場不斷擴容提質的同時，公共服務與基礎設施也一一設立，多類設施的疊加使得所轄鄉鎮出現了點狀式聚集空間，尤其隨著龍嘉鎮空港經濟開發區的深入發展，基于其“六橫三縱一凌空”的立體交通優勢，行政文教及總部經濟區、文化創意產業園區等5大功能區相繼布設，東南部公共服務設施集聚空間已顯雛形。2020年如圖2.c2所示，九臺撤縣（市）設區帶來的多重效應使得各地公共服務設施集聚空間均有所增大，以毗鄰主城區的公共服務集聚空間擴張最為明顯。處于“長吉圖”“長吉一體化”的核心疊加位置，九臺區東南部與長春的聯系愈發緊密，尤其是撤縣（市）設區后，公共服務也逐步趨向一體化，公共服務聚集空間的增加使得九臺區與長春主城區間形成了一條“公共服務空間走廊”。此外，2020年啟動開展的中韓（長春）國際合作示范區，建設了多個將長春北湖、九臺卡倫、龍嘉密切貼合在一起的集聚集約發展式專業產業園區，包括新能源汽車、醫療制藥等園區，同時配套建設相關公共服務設施，加大了公共服務聚集空間面積。總體來看，2020年九臺區撤縣（市）設區后短期內對公共服務水平的提升具有明顯作用，公共服務設施格局特征與聚集空間大小已相對穩定。

3 九臺撤縣（市）設區對公共服務設施建設的作用機制

公共服務配置的變化一般源于多方因素，因而撤縣（市）設區對公共服務的作用機制可以從規劃統籌、財政傾斜、產業轉移和人口集聚等方面進行多尺度多維度的分析（圖4）。從宏觀上來看，撤縣（市）設區破除了九臺區的體制障礙，促進了規劃統籌。換而言之，撤縣（市）設區后九臺政策上的變化，是推動九臺公共服務設施發生變化的根本動力。撤縣（市）設區前，九臺保持獨立的縣級體制，財政獨立、規劃獨立、用地和項目審批獨立，發展思路也相對獨立，長春市和九臺是上下級的行政指導關系，九臺公共服務設施的完善與否由九臺政府負主要責任。而九臺設區后，就成為了長春市中心城區的一部分，由一個完全的政府變為不完全的政府，財政、規劃建設、公安、環保、用地指標和重點項目建設審批都改由長春市負責，九臺區成為落實長春市委市政府決策的具體實施者。撤縣（市）設區前，九臺市的規劃管理具有獨立性，長春市的各級各類規劃編制難以與九臺市實現有效銜接，城市的發展重點局限于現有市轄區，公共服務設施的投資和建設也很難外延至九臺區。而撤縣（市）設區后，長春市發揮主體責任，財政和項目向九臺區傾斜，推進九臺區公共服務設施的不斷完善，加快了九臺區的固定資產投資和更新改造步伐，在發展重心外擴的同時配套公共服務資源，例如公共財政支出中的一部分用來進行九臺區公共服務資源的投入配置，公共服務設施數量短期內有明顯的提升。按照《吉林省國土空間規劃（2021—2035年）》提出的公共服務的發展方向，九臺區今后可以按照提質區、提量區、提質提量區和特色管控區分類完善公共服務設施建設，提高九臺區公共服務設施水平。

圖4 撤縣（市）設區對新設區公共服務的作用機制

從中觀上來看，撤縣（市）設區使九臺區獲得了政策紅利和傾斜支持，為九臺區注入了新的活力和競爭力。撤縣（市）設區后，加強了九臺區與中心城區的社會經濟和交通聯系，納入到統一的城市管理中，各類基礎設施、交通運輸、行政管理的一體化發展水平明顯提升，隨著各種財政政策、招商投資政策和產業政策的傾斜和支持，九臺區的營商環境不斷改善，公共服務輻射范圍逐漸擴大，新的聚集熱點開始逐步出現在九臺區。換而言之，撤縣（市）設區加速了中心城區與九臺區公共服務資源的互聯互通，促進了文體教育、醫療健康、養老服務等方面的協同發展。

從微觀上來看，撤縣（市）設區推動九臺區承接了更多的產業轉移和人口集聚，帶動了公共服務水平的提升。撤縣（市）設區后，九臺的城市規模進一步擴大，人口進一步增加，區域中心功能進一步完善、提升，且賦予了九臺新的定位與分工，新設區的功能實現了由縣（市）獨立完整、低水平綜合化的城市功能向專業化、特色化、高水平地承擔中心城市部分功能轉變，其具體表現是九臺區產業結構與人口結構的變化，而人口和產業的集聚間接影響公共服務配置的供需調配[13]。特別是撤縣（市）設區后，九臺經濟開發區的產業集聚能力得到明顯提升，通過合理地分配人才、資金、技術，引導不同規模、不同類型的公共服務設施在九臺投入使用，促進了九臺區公共服務空間格局的不斷優化。

4 結語

撤縣（市）設區是城市空間布局和資源優化配置的重要手段，對于整個城市和新設市轄區均可產生深遠的影響。本文以長春市為例，具體以九臺區為研究對象，重點利用雙重差分法測算比較撤縣（市）設區前后2個時間段內城市公共服務水平的增減變化，基于POI數據通過突變檢測法識別公共服務聚集空間，從而進行公共服務布局結構的剖析，并探討撤縣（市）設區對公共服務變化的作用機制。研究發現：

撤縣（市）設區對于提升九臺區公共服務設施水平具有一定的助推效果，在醫療健康和社會福利方面尤為顯著。由于政策效應的產生存在一定的滯后性，使得公共服務設施專業化水平存在地區性差異，其中九臺區位于中低部聚集區。同時，長春市公共服務空間格局呈現圈層遞減式結構，撤縣（市）設區使得九臺區公共服務空間聚集熱點分散式增多，且毗鄰主城區的聚集空間顯著擴大，表現出明顯的區域臨近帶動效應。由此可見，撤縣（市）設區是重塑區域發展格局、優化提升公共服務水平的重要手段。對于與中心城區臨近的縣（市），通過撤縣（市）設區可以較為便捷地獲取中心城區的政策紅利和傾斜支持，加快改善和提升本區域的公共服務水平和人居環境質量，提升區域營商環境和整體發展活力。

從宏觀、中觀、微觀三方面對公共服務在撤縣（市）設區的影響下公共服務設施數量、公共水平、輻射范圍、資源互通和空間布局的情況變化予以解釋。在宏觀層面上，撤縣（市）設區可以改變新設區的獨立性，通過制度銜接和規劃統籌融入中心城區的發展。在中觀層面上，政策傾斜、社會經濟聯系以及交通聯系的不斷加強，可加快新設區融入中心城區的步伐。在微觀層面上，撤縣（市）設區增強了新設區的人口和產業集聚能力，從而帶動了公共服務設施的加快投入與供給。總體來看，撤縣（市）設區對于新設區的公共服務設施建設具有明顯的正向拉動作用，數量與質量的提升使得新設區公共服務聚集空間顯著增多，毗鄰中心城區的新設區公共服務空間格局變化更快、輻射范圍更廣等，整體呈現良好的發展態勢。今后將繼續深入研究撤縣（市）設區后對于不同公共服務設施的影響是否具有區域差異性，是否具有不同的時間滯后性，以便更加深刻地認識撤縣（市）設區對城市和區域發展的影響和成效，更好地利用行政區劃手段加強城市治理能力，提升城市的整體競爭力。