基于熵值法的中國撤縣設市潛力評估研究

朱建華，李文雅，侯伶慧

（1.東北師范大學地理科學學院，長春130024；2. 東北師范大學長白山地理過程與生態安全教育部重點實驗室，長春 130024；3. 東北師范大學中國東北研究院，長春 130024）

引言

國家“十四五”規劃指出，優化行政區劃設置能夠提高中心城市綜合承載能力和資源優化配置能力，強化對區域發展的輻射帶動作用。習近平總書記強調，行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協調發展的更大優勢。行政區劃是大政國基，是國家政權建設的重要組成部分，事關國家政治、經濟、文化、社會發展等各個方面[1-2]，行政區劃調整對中國的國家空間重構有著重大的影響[3]。中國行政區劃設置已經有兩千多年的歷史，是國體、政體結構的重要表現形式[4]。截至2020年底，中國現行行政區劃體制共有4個層級，即省級（包括直轄市、省、自治區、特別行政區）34個，地級（包括地級市、地區、自治州、盟）333個，縣級（包括市轄區、縣級市、縣、自治縣等）2 846個，鄉級（包括街道、鎮、鄉、民族鄉等）38 755個。隨著我國城鎮化進程不斷加快，中國已經由以農業為主導的社會轉向了城市主導型社會，城鎮化與行政區劃之間存在密切關聯[5]，現行行政區劃中出現了許多不適應區域和城市發展的方面和環節，如區域間城鎮化發展不協調、城鎮化水平滯后于經濟發展水平、中國城市數量較少、空間分布不均衡、難以適應新型城鎮化的需要、發展空間不足阻礙城市的發展，以及政區層級與管轄不合理等問題[7-9]，針對此類問題可以通過適當的行政區劃調整來探索解決方案[10]。對此，相關學者從不同角度提出了行政區劃調整方向，包括撤縣設市、地市合并、撤縣（市）設區、市轄區調整與鄉鎮撤并等類型[11-14]。其中，撤縣設市是中國改革開放以來一項十分重要的行政區劃改革[15]。中國歷史上縣最早出現于春秋戰國時期，后經過歷朝歷代的演變直到今天，縣是中國所有行政區中存在歷史最長、最穩定的行政單元。為順應小城市優先發展戰略，中國于20世紀80、90年代在全國范圍內廣泛開展了撤縣設市改革[16]。1990年，劉君德先生提出了行政區劃經濟理論，掀起了設市預測理論框架和實踐的高潮[17-18]。撤縣設市能夠整合碎化的政府資源，促進生產要素的流動，實現經濟的持續發展，通過促進一些中小城市產生[19-21]，來疏解大城市過度擁擠的問題，形成更加合理的城鎮體系，帶動城鄉一體化發展。撤縣設市是重塑區域經濟布局的重要方式，對地區發展具有明顯的正向促進作用，勢必會為這些具有發展潛力的縣帶來新的發展機遇。在新型城鎮化背景下，對撤縣設市進行研究具有重要的意義，新時代撤縣設市需關注城市質量與城市數量、均衡分布與聚集分布、產業發展與城市建設等問題[22]。但是到目前為止，關于撤縣設市的研究主要集中在撤縣設市對經濟發展、城鎮化發展階段的影響兩個方面[18，23]，相關研究成果較為缺乏，尚未有文獻對我國縣城設市潛力進行科學合理的綜合評估與研究。本文將從我國四大區域協調發展、重點區域小城鎮培育、特殊職能城市等方面的需求出發，采用熵值法，構建撤縣設市潛力綜合評價體系，旨在促進未來縣域社會經濟協調發展，理順中國行政區劃管理體制，彌補國內在此領域研究的短板，為未來中國行政區劃調整提供有益參考和經驗借鑒。

1 中國撤縣設市的歷史回顧

1981年，國務院《政府工作報告》中有關中國經濟體制改革的基本方向的論述中指出以大中城市為依托，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網絡。1983年，中國撤縣設市的序幕拉開，僅1983年一年之內就有31個縣改設為縣級市，并新增設了7個縣級市。而后的幾年中，相關部門先后出臺相關文件，對撤縣設市改革起到了一定的積極作用。1986年《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》規定：非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制；1993年，國務院同意民政部《關于調整設市標準的報告》，此報告在1986年國務院批準的撤縣設市標準基礎上進行了修改，進一步明確了適用范圍、人口總數以及經濟指標等，掀起了撤縣設市的高潮，縣級市的數量由1978年的91個急速上升到1997年的442個。但是由于發展方式較為粗放，導致各地盲目跟風，出現縣級市城鄉人口比例嚴重失衡、城鄉概念模糊等一系列假性城市化問題，中央于1997年凍結了實施近十一年撤縣設市的審批工作，中國縣級市的數量開始呈現逐步減少的狀態。進入21世紀，撤縣設市再次成為關注的焦點，2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》通過，明確規定“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序設市”。至此，撤縣設市工作再度有序開啟。2019年中國有387個縣級市，占全國所有城市總數的56.6%。圖1展示了自改革開放以來中國縣和縣級市的變化情況。從圖中可以看到，中國縣級市的數量在經過急速上升之后出現了短暫的下降最終趨于穩定，尤其是近幾年逐步呈緩慢增長趨勢，而縣的數量總體呈現不斷下降的趨勢。目前，縣級市占縣和縣級市總的比重約為20.6%，縣級市與縣的比例約為1∶4，這與當前城鎮化發展的總體水平明顯不符。因此，未來迫切需要運用科學方法挑選出城鎮化水平高、經濟實力和輻射帶動能力強的縣，增設一批縣級市。

圖1 1978—2019年中國縣和縣級市的數量變化情況

2 撤縣設市的潛在價值分析

縣與縣級市同屬一個行政等級，但縣與縣級市的各個方面卻相差甚遠。從定位來看，縣主要以農業發展為主，兼顧第二、三產業發展。而縣級市的職能轉向了第二、三產業，以非農產業為主，注重城市建設和經濟發展。從職權來看，縣歸地級市直接管轄，而縣級市為省政府直轄，地級市代管。相比較而言，縣級市政府比縣政府的自主性更大，在爭取優惠政策、項目審批、招商引資等方面權限更大。撤縣設市后，相關縣城的居民將由農民轉向市民，在社會保障、公共服務等領域將享受城市居民的待遇，有利于推進以人為核心的就近就地城鎮化，讓城市建設得更加宜業宜居。在城市建設上，縣級市將按照城市標準來進行建設，增加醫療、養老、教育等方面的便利，基礎設施配備將更加齊全，產業升級轉化加快，合理整合資源，助力地方經濟發展，進一步吸引外來人口遷移，擴大人口規模，釋放活力，為城市發展提供新動能，優化中國城鎮化發展的空間格局。

城鎮化發展水平是中國撤縣設市的最大推動力，我國東、中西部和東北地區發展極不平衡，區域經濟和城鎮化水平差異較大。原來分布在長三角和珠三角城市的強縣已經逐步改設為縣級市和市轄區。目前，中國綜合發展水平較高的強縣主要分布在山東半島城市群、長江中游城市群以及中原城市群，而西部和東北地區的縣相對偏遠、經濟規模較小、活躍程度低以及就業機會不足，因此這些地區的強縣數量很少。另外，分布在大城市周邊的近郊縣經濟活力較強，而遠離大城市的縣相對較弱。從區位條件來看，東部地區地理位置優越，地勢較為平坦，多港口水運方便；自改革開放以來，為充分發揮東部沿海地區的優勢，中國在東部設立了4個經濟特區和14個沿海開放城市，東部地區的城鎮化水平以及城市綜合經濟能力均優于中西部和東北地區。從自然條件來看，東部地帶以平原丘陵為主，氣候適宜，而中西部地區以山地高原為主，海拔較高，特別是西部地區氣候寒冷干旱、資源貧瘠，相比東部而言，發展基礎較弱，不利于縣域經濟發展。當前，西部大開發、東北振興以及中部崛起戰略的深入推進，為中西部、東北地區發展注入了新的生機與活力，從根本上增強縣域綜合經濟實力，提升社會公共事業服務能力，培育一批以縣級市為主的中小城市有利于進一步縮小中國區域發展差異，優化城市的空間布局。

隨著城市的不斷發展，人口、經濟、土地等資源趨向集中，使得小城市不斷擴張發展為中等城市，中等城市逐步發展為大城市。當前，中國的城鎮體系中的大城市比例偏大，以縣級市為主的小城市數量相對偏少。長此以往，如果不加快小城市的培育就會出現倒金字塔結構的情況。因此，需要對一些發展基礎好、具備撤縣設市條件的縣城進行撤縣設市改革，加快培育一批新生的小城市，完善縣城的綜合功能，增強城鎮對鄉村的帶動作用，加速城鎮化進程，不僅能夠保持城鎮體系平衡，也對新型城鎮化發展進程有積極的作用。

3 撤縣設市潛力評估與趨勢分析

3.1 構建撤縣設市潛力評價指標體系

3.1.1 研究對象選取及數據來源

本文選取全國目前的1 314個縣作為研究樣本，北京、上海、天津3個直轄市沒有縣，而重慶市下轄縣由于現行法律和制度無法進行撤縣設市的調整，只能撤縣設區，所以重慶市下轄的縣也剔除，因此只涉及中國大陸的27個省和自治區。對于民族自治地區，受到地域條件和民族區域政策限制，推進行政區劃調整工作較為困難，因此本文暫不對民族自治縣進行考慮。本研究指標層選取數據來自《中國縣城建設統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》2個國家級統計年鑒以及遼寧省、吉林省等27省（自治區）的統計年鑒。因《中國縣城建設統計年鑒》統計數據最新只到2017年，有關縣城的指標均采用2017年的統計數據，其他數據采用2019年的數據。為保證最終結果的準確性與完整性，對統計年鑒中沒有直接統計數據的指標，通過計算得出結果；對于少部分缺失的原始數據，采用均值法進行處理。

3.1.2 指標選取

本文對指標體系中各指標權重的確定采用熵值法，熵值法是一種客觀賦權法，其根據各項指標觀測值所提供的信息的大小來確定指標權重，用來判斷某個指標離散程度的數學方法，避免了人為因素的干擾，最終得出結果具有科學性和客觀性[24-25]。據此，本文結合中國縣城發展實際，基于國家對撤縣設市的有關規定，遵循科學性、可操作性、完整性原則，建立由人口、經濟、城市建設3個一級維度指標和10個二級細分指標組成的撤縣設市潛力評價指標體系，如表1所示。

表1 撤縣設市潛力評價指標體系表

3.1.3 數據歸一化處理

由于各項指標的原始數據量綱不統一，為消除對最終結果的影響，以及方便計算，首先對數據進行歸一化處理，即對數據進行去量綱化處理，將原始數據轉化為（0，1）之間的小數，其對正、負向不同屬性的指標采用不同的公式進行處理：

正向指標：

負向指標：

同時，因為熵值法計算過程中不能存在0或負數，所以在計算過程中利用非負平移來解決此類問題。

3.1.4 熵值法賦權

利用上述步驟處理后的數據進行熵值法賦權，公式步驟如下，其中m為中國縣（城）個數，n為指標數。

1）計算各個指標對各縣綜合得分的貢獻程度：

2）計算熵值：

3）計算差異系數：

4）計算權重值：

5）最后，得出各項指標所占權重，如表2所示。

表2 撤縣設市潛力評價指標權重

綜上，本文基于熵值法所得權重構建中國撤縣設市綜合評價得分模型：

式中：

分別為縣城人口、縣城人口密度、全縣人口、全縣GDP、二、三產業從業人員、全縣GDP、二、三產業所占比重、全縣一般公共預算收入、建城區面積、縣城面積進行歸一化處理后的數值；W1、W2、W3、W4、W5、W6、W7、W8、W9、W10為上述各指標所占權重，全部用去%后的數據計算，采用百分制計分。

3.2 撤縣設市潛力評估的實證結果

本文采用Excel和SPSS進行數據處理，得出1 314個樣本縣的綜合得分，根據得分情況，按照各層級縣的數量大致平均原則，將之為0-12分、12-17分、17-25分、25分以上4個層級。其中，第一層級192個，第二層級364個，第三層級348個，第四層級410個，具體結果如圖2所示。

圖2 中國各縣設市潛力評估得分的空間差異情況

由圖中可見，得分較高的縣主要以河南、安徽、江蘇、山東等中部、東部地區省份為主，處在第二層級的縣主要分布在江西、湖南、湖北等中部地區省份，處在第三層級的縣分布在甘肅、吉林、遼寧、黑龍江等西部地區和東北地區，得分較低的縣主要分布在西藏、青海、新疆等西部省區。得分較高的縣主要分布在胡煥庸線東南側，胡煥庸線西北側僅有4個第一層級的縣和19個第二層級的縣，這反映了胡煥庸線東西兩側的縣域綜合實力差距很大，符合我國東南密西北稀的人口分布規律。相比之下，無論是經濟發展還是城市建設，胡煥庸線東南側也均優于西北側。總體來看，我國呈現強縣東南多西北少的空間分布格局，平衡和協調發展是未來中國縣城發展的主旋律。

經過計算得出第一層級的縣共有192個，分布在我國21個省份，其中河南省最多，為29個，其余主要分布在江蘇省、浙江省、安徽省、湖南省以及四川省。黑龍江省、海南省、甘肅省、青海省、西藏自治區、寧夏回族自治區6個省份缺少排在第一層級的強縣。

3.3 趨勢預測

上述實證結果表明，一個縣的發展是由人口、經濟、城市建設等多方面因素決定的，既要照顧到當前的實際情況，又要考慮到城市未來的長遠發展。第七次人口普查數據顯示，2020年中國城鎮化率已達到63.89%，但是在我國縣、縣級市和市轄區的相對比重中，縣的比例偏高，縣級市比例偏低，不符合新型城鎮化的發展趨勢。對此，根據各縣的最終得分情況，綜合考慮縣域經濟社會發展實際，各區域平衡發展和地方需求，對各縣進行排名，考慮到我國中西部和東北地區的得分情況，通過進行分省排名來選取各地區的強縣，在縣城人口指標上設置了最低標準，即不少于10萬人。但由于海南、青海、西藏、寧夏、內蒙古、黑龍江6個省份達到標準的縣很少，因此，在這6個省各選取3個得分較高的縣，確保每個省至少有3個縣入選。同時在發展實力較強的省份，采取多設縣級市的原則，最終篩選出120個有發展潛力的縣，并將這些縣作為未來一段時期撤縣設市的主要候選對象（表3）。圖3反映了我國縣級市的現狀及未來一段時期撤縣設市候選對象的分布情況。可以看出一個明顯的特征，撤縣設市的候選對象普遍離現有縣級市距離較近，而遠離現有縣級市的縣發展潛力較弱。也就是說，在各個省區縣級市和候選對象也都呈現相對集中分布的空間格局。

表3 省（區）撤縣設市的候選對象

圖3 撤縣設市候選對象及我國縣級市分布圖

4 結語

撤縣設市自1983年開始，先后經歷了高潮期和凍結期，隨著新型城鎮化的深入推進，國家現已再次開啟，在此背景下對撤縣設市進行研究是必要和有意義的。本文從人口、經濟、城市建設等3個維度構建了中國撤縣設市潛力評價指標體系，基于熵值法測算了每個指標的權重，并計算了作為研究樣本的1 314個縣的綜合得分，根據得分情況再將1 314個縣分為4個層級進行實證研究，最終篩選出120個得分較高的縣作為未來撤縣設市的候選對象。

撤縣設市區劃調整模式是經濟社會發展的客觀需求，是社會發展的必然階段，所有大城市都是由小城市發展而來的，城市的發展必然會經歷由小至大的過程，城鎮體系中也必須是大城市和中小城市并存的結構，為避免出現斷層的情況，需要通過撤縣設市進行中小城市的培育。除了撤縣設市模式培育中小城市以外，我國還有一些具備良好發展條件的大鎮，這些大鎮是依靠市場力量發展起來的，也是城鎮體系的重要組成部分，它們擁有眾多的城鎮人口、發達的經濟基礎和良好的區位條件，具備大鎮改市的潛力，例如河北省三河市燕郊鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮、浙江省東陽市橫店鎮、江蘇省蘇州市盛澤鎮等，特大鎮設市是國家“十四五”規劃提出的重要內容，在國家每年的新型城鎮化建設重點任務中也多次提到穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市，可見大鎮設市也是未來關注的重點。同時，旅游資源的不斷崛起，為城市發展帶來了全新的機遇，對于一些以發展旅游業作為主要產業的縣城，如九寨溝縣、陽朔縣等，這些重要的旅游大縣在旅游旺季每天能夠吸引幾萬游客前來參觀游覽，所以在城市建設過程中要考慮為大量外來人口提供的基礎設施和公共服務配套設施，不能完全按照普通縣城來建設。為了城市繼續發展的需要，未來可以考慮將部分旅游大縣撤縣設市。此外，由于邊境地區擁有眾多的開放口岸，并且承擔了很多特殊的任務，可以考慮將大量的邊境縣降低標準撤縣設市。總之，有關撤縣設市不僅有利于促進縣域經濟發展，而且有利于中國城鎮化空間的優化布局，因此未來有必要進一步加強中國撤縣設市的理論和實證研究。