中國礦用設備安全準入制度改革創新研究

林 俊

（安標國家礦用產品安全標志中心有限公司，北京 100013）

市場準入是克服市場配置資源缺陷不可或缺的重要手段[1-2]，是國家對市場主體采取相應管理舉措的制度安排[3]。對特殊領域進行安全準入管理是保障市場主體符合特殊安全要求的強制性措施[4]，相關領域均開展了深入研究。宋繼紅[5]分析了我國特種設備安全準入制度，提出了安全監管改革建議；高國鈞[6]從宏觀上研究了我國強制性產品安全認證的創新路徑；馮忠澤[7]研究農產品安全準入支撐監管的方式；李德茂[8]等比較了國外生物制造食品原料安全準入政策，提出我國的準入建議。基于礦山生產條件的特殊性，建立礦用設備安全準入制度是世界采礦國家的通行做法[9-10]。我國在1990年建立起相應的安全準入制度—安全標志管理，為礦山安全生產形勢持續穩定好轉發揮了基礎性保障作用。隨著礦山安全治理體系和治理能力現代化的推進，以及國家對優化營商環境做出了系統性部署和制度設計，安全準入制度正處在改革創新迫在眉睫。馬守業[11]等分析了新形勢下安全標志管理改革要點并提出了建議。通過梳理安全標志管理現狀，比對分析世界主要采礦地區礦用設備及我國工業產品安全準入制度，探索提出符合我國礦山安全治理發展要求的中國特色礦用設備安全準入管理改革思路，為推動安全準入管理制度改革創新、強化礦山事故源頭防范和隱患排查治理提供參考。

1 我國礦用設備安全標志管理現狀

我國借鑒美國、英國等有關做法，于1990年建立了礦用設備安全標志制度，對煤礦礦用設備、材料、儀器儀表等實施強制性準入管理。安全標志制度于1992年寫入《煤礦安全規程》、2002年寫入《安全生產法》、2005年推廣至金屬非金屬礦山、2018年列入《市場準入負面清單》，形成了較為完善的安全標志管理法制體系。安全標志法制基礎一覽表見表1。

表1 安全標志法制基礎一覽表Table 1 List of legal basis of MA/KA management

2003年，國務院將安全標志管理作為改變管理方式的行政審批項，移交至行業組織或社會中介機構管理。發展至今，形成了國家、省級、安全標志審核發放機構、企業4個層面的工作體系。安全標志管理體制與運行機制如圖1。

圖1 安全標志管理體制與運行機制Fig.1 Work system of MA/KA management

1）國家層面。應急管理部相關司負責安全標志中介機構資質管理并監督檢查，國家礦山安全監察局相關司負責指導并監督安全標志管理工作。

2）省級層面。省安全監管部門、省級煤礦安監機構按職責監督指導安全標志工作，對安全標志設備生產企業開展日常監督，對礦山執行安全標志制度開展監管監察。

3）安全標志審核發放機構層面。受理安全標志申辦申請，依據相關國家標準、行業標準和礦山安全有關規定，履行安全標志審核發放實施規則規定的合格評定程序，對合格的礦用設備發放安全標志并公告，對安全標志持證企業進行監督，為國家層面、省級層面監管監察提供支撐。其中，受理環節征求省級層面意見，工廠評審環節接受省級層面監督，設備檢驗環節由具有資質的檢驗機構承擔。

4）企業層面。礦山企業必須采購、使用取得安全標志的設備，設備生產企業按照安全標志管理要求取得安全標志才能銷往礦山。現行安全標志管理工作體系與安全治理要求和優化營商環境要求尚存在差距，制度定位、責任主體和管理邊界尚不夠明晰。

2 世界主要采礦地區礦用設備安全準入制度

2.1美國

美國的礦用設備安全準入制度采用行政審批管理。根據《1977年聯邦礦山安全與健康法》、《1969年采礦法》、《1977采礦法》等法律法規規定，井工煤礦、金屬礦山的礦用設備必須經檢測、評價與審批，獲得安全標志后方可使用。勞工部礦山安全與健康監察局（MSHA）負責批準和認證礦用設備并依法開展監察，下設認證中心負責準入審批和認證具體工作。認證中心依據《聯邦法典》、“礦產資源卷”規定的目錄、檢測方案、審批流程等要求開展礦用設備認證，對獲得MSHA安全標志的生產企業進行監管，同時在聯邦標準和法規制修訂、MSHA研究項目提供技術支持。

2.2印度

印度的礦用設備安全準入制度與美國大致相同，采用行政審批管理。根據《1952礦山法》、《1957年煤礦規程》、《1961年金屬礦山規程》、《2010電力法案》等法律法規規定，礦用設備必須通過認證后才能在印度市場進行流通和下井使用。勞工部礦山安全管理總局（DGMS）負責對礦山安全、工人的福利和健康進行監督管理，承擔礦用設備認證工作。DGMS依據勞工部頒布的礦用設備《審批政策》規定的安全認證設備目錄、程序、要求等開展礦用設備認證，并對認證通過的設備進行監管。印度對重要的礦用設備在通過認證后還需DGMS對每個使用礦井進行逐一審核。

2.3 俄羅斯

俄羅斯的礦用設備安全準入制度采用強制性認證與行政審批雙重管理。根據俄羅斯、白俄羅斯、哈沙克斯坦等國組成的海關聯盟有關協議規定，礦用設備必須取得CU-TR認證合格標志后方可在海關聯盟內銷售；根據《俄羅斯聯邦危險生產項目工業安全法》、《關于在俄羅斯聯邦領土范圍內危險生產項目工業安全保障措施的決議》、《煤礦和油頁巖礦安全規程》等法律法規規定，礦用防爆電氣等防爆設備在CU-TR認證的基礎上還要取得俄羅斯聯邦生態、技術及核監督局的危險設備安全許可。俄羅斯實施礦用設備CU-TR認證的機構是國家煤礦設備和防爆電氣認證中心。

2.4 澳大利亞

澳大利亞的礦用設備安全準入制度與俄羅斯大致相同，采用強制性認證與行政審批雙重管理。根據《煤炭法》等法律法規規定，礦用設備必須取得IECEx或ANZEx認證，方可使用。澳大利亞礦產資源主要分布在新南威爾士州和昆士蘭州，礦山安全監管職責主要在州政府，由州政府管轄的認證機構從事認證。同時，提升機、帶式輸送機等重要機電運輸設備下井前還需州政府煤礦管理部門下屬的專業技術機構審核并完成設計注冊和設備注冊。

2.5歐盟

歐盟的礦用設備安全準入制度采用根據強制性認證管理。根據歐盟頒布的94/9/EC指令（ATEX指令）規定，在潛在爆炸性環境中使用的礦用設備必須按照ATEX指令要求履行認證程序，取得CE標志，方可使用。目前歐盟中多數發達國家已不再開采煤礦，礦用設備主要用于出口，為打破貿易壁壘、提高貿易便利化，執行ATEX指令的認證機構由歐盟委員會統一進行市場化調節，認證機構由所在國政府授權，歐盟委員會公告。

2.6 國內外礦用設備安全準入制度共性分析

1）世界主要采礦地區均建立了相應法律法規對礦用設備實施的強制性安全準入管理。均要求礦用設備除必備的安全性能外，還必須適應礦山高危環境的特殊安全要求，如礦山安全規程、礦用設備標準規范等。與我國安全標志管理相同。

2）除歐盟外的世界主要采礦地區的礦用設備安全準入制度均由礦山安全監管監察部門負責管理并監督，具體審核工作由其下設或管理的專業技術機構負責。基本與我國安全標志管理相同。

3）歐盟由于自身礦用設備需求較小，將礦用設備與其他一般工業產品一同納入強制性認證管理，認證機構由政府管理、數量由市場調節，依據相關法律法規及煤礦安全要求獨立開展認證工作。基本與我國強制性產品認證管理相同。

4）礦用設備安全準入審批程序基本按照合格評定程序，對設備進行技術審查、檢測檢驗，對生產企業進行工廠評審，對審核合格的設備發放合格標志及證書，并在證書有效期內開展監督。與我國安全標志管理相同。

3 我國工業產品安全準入管理

3.1 工業產品生產許可證制度

生產許可證是國家利用行政許可手段建立市場安全準入制度，遏制不具備基本生產條件的市場主體生產的假冒偽劣產品流入市場。《工業產品生產許可證管理條例》、《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》等規定了產品目錄、審查要求、證書標志與監督管理。國家市場監管總局依法負責全國工業產品生產許可證的統一管理。近年來，國家持續壓減管理目錄并簡化審批程序，目前目錄共10類產品，由國家市場監管總局實施5類、省級市場監管部門實施5類。

3.2 認證制度

1）強制性產品認證。2001年，根據世貿協議和國際通行規則，我國統一國內產品安全認證和進口商品安全質量許可兩項制度，實施強制性產品認證制度，由國家公布統一的目錄，確定統一使用的國家標準、技術規則和實施程序，制定統一的標志，規定統一的收費標準。根據《認證認可條例》、《強制性產品認證管理規定》等法規，由國家認證監管部門統一管理，負責制定目錄、認證實施規則、認證標志及證書、指定認證機構和檢驗機構。目錄內的產品必須實施強制性的檢測和審核并合格后，方可出廠、銷售、進口或者使用。

2）國推認證制度。國家認證監管部門會同國務院有關部門通過聯合制定部門規章或規范性文件，建立的一個行業內自愿性產品認證制度，在本行業內統一目錄、統一標準、技術規則和實施程序、統一標志。具有國家統一推行、行業主管部門引導、認證機構實施與監督、企業自愿申請的特點，具有行業權威性。同時制度建設和推出速度快，可以迅速解決與國計民生有關的較為迫切的認證制度建設需求。產品目錄、認證實施由國務院有關部門會同國家認證監管部門制定，認證機構由國家認證監管部門會同國務院有關部門確定。近年來，相繼建立了20余類產品及體系的國推認證制度。

3）自愿性產品認證。國家認證監管部門對未列入強制性認證、國推認證的工業產品實施自愿性產品認證。認證機構以市場導向，在認證領域內自行制定認證實施規則并開展認證，企業自愿申請。國家認證監管部門負責認證機構的設立和監管，涉及國務院有關部門職責的，征求有關部門意見。目前建立了21類產品認證領域。

4）認證制度所有者。由社會第三方根據行業管理要求，結合政府監管制度制定準入管理實施規則并組織相關機構實施的一種認證方式。如國際汽車行業IATF 16949、電信行業TL 9000。我國目前將制度所有者列為認證管理的重要發展方向，研究推動建立專業、特色、獨立的認證制度所有者機制，促進認證行業全面發展。

3.3 典型工業產品與礦用設備的比對分析

分別選取各類我國工業產品安全準入制度中的典型產品與礦用設備安全準入管理進行比對分析，為制度改革創新提供有益借鑒。典型工業產品與礦用設備安全準入管理的共性分析見表2。

表2 典型工業產品與礦用設備安全準入管理的共性分析Table 2 Comparison of safety access management between typical industrial products and mine equipment

4 礦用設備安全準入制度改革需關注的重點

1）健全部門規章及規范性文件，承接和細化《安全生產法》相關要求，明確管理制度定位。

2）厘清各方職責。科學界定政府、行業組織、中介機構、礦山企業、設備生產企業等各相關方職責，明確安標審核發放機構和檢測檢驗機構的管理方式，強化事中事后管控。

3）科學處理礦用防爆電氣強制性認證與安全標志管理的關系。探索在采信強制性認證結論的基礎上增加礦山井下特殊安全要求，借助認證體系完善安全標志管理體系。

4）發揮安全標志管理推動行業科技進步的作用。健全礦用新設備管理機制，形成適合新設備推廣應用、滿足智能化特定需求的推動科技進步工作機制。

5 我國礦用設備安全準入制度改革思路探究

5.1 探索向行政許可管理改革

以《安全生產法》、《煤礦安全規程》等法律法規為基礎，參照我國特種設備管理方式，借鑒美國MSHA準入制度，將礦用設備安全準入管理轉變為行政許可事項，形成事前準入、事中和事后監管監察全生命周期管理。具體管理工作按照國家工業產品行政許可管理方式運行。

行業主管部門負責安全準入制度頂層設計與監管，制定部門規章，對相關機構、工作規則、從業人員等提出要求；制定統一的基本規范、目錄。審批機構為行業主管部門下設事業單位，負責制定實施規則，開展審批與監管具體工作，制定礦用新設備管理方案，管理技術人員，提供統一信息化服務，制修訂技術標準。

5.2 探索向國推認證改革

根據我國認證認可和國推認證管理要求，參照鐵路產品等做法，將礦用設備安全準入管理轉變為國推認證，納入我國認證認可體系。具體管理工作按照國推認證方式運行。行業主管部門負責準入制度的監管，會同國家認證監管部門發布部門規章，管理并監督準入制度執行，提出檢驗認證機構從業條件、退出機制、工作規則、從業人員要求及認證基本規則、礦用新設備管理方案等，制定目錄。

國家認證監管部門負責安全準入認證方面的監管和綜合協調，會同行業主管部門批準認證機構并對認證具體工作進行監督。認證機構承擔認證及監督管理具體工作，開展新設備認證與持證監督工作，開展納入礦用防爆電氣“3C”認證工作，參與技術標準制修訂。

5.3 探索向制度所有者改革

發揮第三方行業組織作用，將礦用設備安全準入管理轉變為認證制度所有者，在行業主管部門管理下實施具體審核發放工作。行業主管部門負責安全準入制度頂層設計與監管，制定部門規章，對審核發放機構條件、工作規則、從業人員等提出要求；制定統一的基本規范、目錄。

行業組織代表各相關方利益，負責制定、管理審核發放實施規則并監督規則執行情況，根據行業主管部門的規定確定審核發放機構并監督，制定礦用新設備管理方案，管理有關技術人員，發布獲證信息，提供信息化服務，制修訂技術標準。審核發放機構承擔審核發放及監督管理具體工作，開展新設備認證與持證監督工作，開展納入礦用防爆電氣“3C”工作，參與技術標準制修訂。

6 結 語

通過比對借鑒世界主要采礦地區安全準入制度和我國特種設備、消防產品、鐵路產品、環境標志產品和制度所有者等準入管理方式，探索提出改革思路，為我國礦用設備安全準入管理制度的改革創新提供有益參考。在探究過程發現，如何構建市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的礦用設備安全社會共治機制上還需持續研究，以進一步發揮準入制度的支撐保障作用。