環境治理和公眾參與對環境支付意愿影響探究

張 璟

(淮陰工學院 蘇北發展研究院，江蘇 淮安 223001)

2018年起實施《中華人民共和國環境保護稅法》(簡稱《環境保護稅法》)，標志著通過我國法律形式明確向排放污染的企業和其他經營者征收環境稅。然而，目前我國環境稅存在環境稅率偏低等問題，無法做到最大可能排放約束的目標[1]。未來如果進一步進行環境稅改革，例如有研究提出將征稅主體擴大到個人[2-3]，意味著居民個體需要支付更高的費用。那么政策制定者面臨的問題是，公眾是否愿意支付這部分費用以及如何提高公眾的支付意愿。2020年初，中央出臺的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(簡稱《指導意見》)提出，要形成以政府、公眾等主體，“多方共治”的環境治理格局，這將對環境治理提出更高的要求。面對上文提出的支付意愿，“多方共治”是否可以提高公眾對環境稅的支付意愿，哪一方又對提高環境稅支付意愿改善影響更大呢？

1 文獻回顧

我國早期，政府對污染監管比較薄弱，環境治理主要集中在對重點河流、海域等地突擊方式進行污染治理。1979年頒布的《環境保護法(試行)》標志著我國開始對環境保護的立法工作。40多年來我國環境治理方式向著法制化方向發展，環境監管機制正在逐步建立。西方在環境稅議題上研究較早，對于環境稅改革研究提出，環境稅對環境改善、促進就業、提高社會福利都有積極的影響[4]，因此更加市場化環境稅被認為比行政命令更有效。從現有研究來看，受《環境保護稅法》排放約束，2030年我國GDP與現階段相比將會下降0.1%～0.67%，但是CO2排放量減少2.21%～16.77%，SO2放量減少3.55%～13.01%，重污染和能源行業將會受到影響，但是農業和服務業生產將會有所提升[5]，同時進一步倒逼企業綠色轉型與技術革新[6]。

雖然先行的環境稅對環境改善有一定促進作用，但是約束力不如預想那么強。如果需要進一步提高環境稅對污染的制約能力，就需要對環境稅進一步改革，擴大征稅對象范圍，面向居民個人征稅[7]。例如有研究提出對機動車(汽油消費)征收碳排放稅(碳稅)[8-9]；或者引入市場化的環境保護政策，將碳排放產權化設立個人碳交易制度[10-11]。這些政策在進一步凸顯居民在環境治理過程中扮演的重要角色的同時，也會提高被征稅商品的價格[12]，意味著公眾需要支付更高的(稅)費用。這帶來一個問題：公眾是否愿意為環境稅等環保政策付費，或者可以理解為公眾是否支持環境稅進一步改革。

支付意愿討論不僅局限于對環境(碳排放、汽油)稅的討論上，還可將環境質量作為公共品來研究公眾對其支付意愿[13]。學界對環境稅(質量)支付意愿研究主要分為“是否愿意支付”和“愿意支付多少”兩個思路進行研究。“愿意支付多少”主要通過意愿調查法(CVM)、享樂價格法(Hedonic Pricing)等方法評估公眾的意愿支付貨幣價值。段紅霞等[14]采用抽樣調查研究，評估出我國公眾愿意支付201.86元人民幣以支持CO2減排政策。“是否愿意支付”主要探究的是影響公眾支付意愿的因素，總體而言公眾支付意愿受收入水平[15]、職業、所在地污染程度，居民對環境保護參與程度[16]等方面影響。這些研究主要聚焦在公眾對環境稅(質量)支付意愿的貨幣價值和影響因素，公眾是否愿意為環保政策付費以及如何提高公眾的支付意愿很少被提及。

經過40年的發展，我國從早期對重點河流、重污染企業專項整治，到現在聚焦環保立法、執法、監管、權責落實等方面都取得顯著成績。進入新時代，公眾參與的重要性日漸凸顯，公眾參與可以提高污染治理效率[17]。我國居民從過去參與對污染企業監督和環境質量評價，到現在鼓勵公眾更多切實參與環保行動，環保參與度無論深度還是廣度都有大幅提高。那么前文提及的環境稅改革和更加市場化的治理方法，“多方共治”是否可以提高公眾支付意愿？

2 實證分析

2.1 基礎模型

為了探究這一目的，采用了中國社會調查2010版的調查數據(簡稱CGSS2010)。在調查問卷中，將“為了保護環境，您在多大程度上愿意支付更高的稅”作為因變量，來描述公眾對環境稅的支付意愿。根據樣本里因變量有序多分類的特點，采用了有序邏輯斯蒂回歸(Ordinal Logistic Regression)模型來分析公眾參與和政府環境治理是否可以提高居民對環境稅的支付意愿。

2.2 變量選擇

在受訪者特征控制變量的選擇上，選取了問卷中的“出生日期—年”“最高教育程度”“政治面貌”和“2009年個人年收入”。在我國相比較普通群眾，黨員對于政策參與度更高[18]，參考池上新等[19]的研究，采納了“政治面貌”作為公眾的特征控制變量之一來考察不同政治面貌對環境稅支付意愿的影響作用。在特征控制變量上，沒有考慮性別這一因素，已有的部分研究顯示性別對支付意愿影響不存在顯著影響[20]。公眾對施政滿意度是對政府績效評估的重要手段，客觀的治理績效需要被公眾感知，才會對政府環境保護滿意度做出積極的評價[21]。所以文章對于政府環境治理水平，主要采用了公眾對中央和地方政府近5年環境治理的滿意度。對于公眾參與，結合《意見》所出的“提高居民的環保認知”和“引導居民環保行為”的要求，選取了問卷中“我很難弄清楚我現在生活方式對環境有害還是有利”和“為了解決環境問題，您和家人采取行動了嗎”對公眾環境參與進行總體評價。

剔除相關變量的缺失值和無效應答數值①，得到2207個樣本量，農業戶口約占44.5%，女性占比50.1%，黨員占比16.3%，群眾占比78.8%，樣本受訪者涵蓋了我國內陸的各省份、自治區和直轄市。根據調查問卷的調查時間，用2010年減去受訪者的出生年份得到受訪者當時的大致年齡。將元數據中的最高教育程度由分類變量轉換為連續變量。根據我國實際教育情況和參考洪大用和盧春天處理方式，未受過教育的受訪者設置為0；小學(含私塾)設置為6年；初中設置9年，職業高中、普通高中、中專和技校為12年；大專、本科和研究生及以上分別為15、16、19年[22]。具體統計性描述見表1。

表1 變量描述性統計(Obs=2207)

2.3 實證分析結果

除年齡、教育和個人收入外，其余因變量都為分類變量，將其定義為虛擬變量利用有序邏輯斯蒂回歸分析。為了方便比較，將回歸模型分為3類(見表2)。模型1僅分析了本文重點關注的公眾對環保行為參與的認知和公眾對中央政府和地方政府環境治理的滿意度，并未考慮受訪者特征控制變量。僅從結果上來看，受訪者環保意識高環境稅支付意愿高于基組；在環保行動方面，相較于基組，環保行動越積極，環境稅支付越高。模型2考慮了受訪者個體特征控制變量，包括年齡、個人收入、教育程度和政治面貌。從受訪者年齡來看，支付意愿(Willingness to pay,WTP)與年齡存在二次函數關系，即受訪者支付意愿隨著年齡增加呈現先增后減的變化②。為了把握這一關系，加入年齡平方項。分析結果中，年齡和年齡平方的符號表明了兩者的二次函數關系。受訪者個體控制變量里，共青團員和群眾相較于黨員，支付意愿有明顯降低，印證了黨員對于公共政策參與意愿程度較高③。

表2 實證分析結果

續表2

續表2

環境知識和環境意識行動的水平與環境教育強度呈現顯著相關[23]，科學教育的發展對支撐環境問題的概念的理解方面具有重要的作用，科學教育可以彌合環境知識與行動之間的差距作，提高對環境保護與行動關系的理解[24]。為了說明教育與“環保意識”和“環保行動”這兩者關系，在模型3中加入二者與教育的交叉項來分析教育的提高作用。新加入交叉項后，重點關注的環保意識和環保行動對WTP影響相較于模型2都有一定程度提高，但是環保意識對WTP影響顯著性都有一定程度削弱。與模型2相同，環保行動的回歸結果都在95%置信區間顯著，且相較于基組，越消極采取行動的受訪者，WTP支付意愿越低。但是從環保行動與教育交叉項來看，盡管沒有采取行動對WTP起到消極作用，但是在教育的影響下，WTP支付意愿得到提高。

3 環境稅支付意愿概率

為了進一步探究公眾參與和政府環境質量的變化帶來環境稅支付意愿概率變化，計算每個分類的環境稅支付意愿概率，來進一步分析公眾參與程度與中央和地方政府環境治理滿意度是否可以提高支付意愿。圖1由四部分組成，分別對應受訪者對中央和地方政府近5年來環境治理成績，受訪者環保意識和環保行動的水平四個維度。

(a)近五年來在解決中國國內環境方面，中央政府做的怎么樣(95%置信區間，下同)；(b)近五年來在解決地區環境問題方面，地方政府做的怎么樣；(c)很難弄清楚我現在生活方式對環境有害還是有利；(d)為了解決環境問題，您和家人采取任何行動了嗎

政府在環境治理中扮演舉足輕重的作用。從圖1(a)來看，中央對環境治理對提高環境稅支付意愿起積極作用。隨著受訪者對中央政府5年來環境治理滿意度提高，受訪者環境支付意愿也有明顯提升趨勢。尤其伴隨著公眾對政府環境治理成績認可提高，“比較意愿”支付(WTP=2)概率由最低點30.1%提高到43.9%，“不太愿意”支付(WTP=4)概率由最高點33.2%降低至18.5%；此外“非常愿意”(WTP=1)和“非常不愿意”(WTP=5)支付概率受政府環保成績影響，“非常愿意”支付概率小幅提高，“非常不愿意”支付概率略有下降。

然而，地方政府環境治理滿意度對環境稅支付意愿提升影響并不明顯(圖1(b))。對地方政府治理滿意度逐漸提高，并沒有帶來支付意愿大幅變化。這是因為，長期一段時間，由于我國地方官員晉升主要通過經濟指標來考核，造成了環保意識淡薄，導致地方政府注意力集中于經濟發展，而疏于嚴格貫徹執行環保法律法規[25-26]，地方政府環保財政存在無效率情況[27]，導致地方政府環境治理滿意度降低。從樣本數據來看，在選取的2207個受訪者樣本中，認為地方政府環境治理有一定成效以及取得很大成績受訪者占31.5%，低于中央政府環境治理44.4%；而認為地方政府環保投入不足和忽視環境保護受訪者占47.3%，遠高于中央政府的26.6%。由此可見，地方政府環保力度還不夠，依然有提升空間。

圖1(c)和圖1(d)表達了受訪者環保意識和受訪者環保行為對環境稅支付意愿影響程度。從圖上可以看出，較高環保意識和公眾環保參與促進了支付意愿提高。圖1(c)中，從很清楚到毫不清楚自己生活方式是否環保，環境稅非常愿意支付概率從12.2%降至5.97%，比較愿意支付概率從44.6%降至31.8%。在圖1(d)中，沒有采取行動的受訪者非常愿意支付概率(5.67%)相較于采取環保行動支付概率(11.5%)相差了5.83%，比較愿意支付概率中，未采取行動比采取行動降低了12.4%。需要注意的是，當公眾“試圖采取行動”履行環保責任時，支付意愿概率有較明顯提高，不愿意支付概率也有所下降(見圖1(d))。從這點上也印證了公眾有環保主觀意愿可以進一步提高公眾對于環保稅的支付意愿。

4 結語

用受訪者對政府環境治理的滿意度來評估政府的環境治理水平。從CGSS2010數據來看，受訪者對中央環境治理滿意度明顯高于地方政府。而地方政府過去主要以GDP為政績評價指標，導致地方政府對環境治理熱度不夠。從分析結果來看，政府環境治理評價越高的確可以帶動公眾對環境稅的支付意愿。但是中央與地方存在差異，地方政府由于環境保護落實不到位等原因，對公眾支付意愿影響并沒有那么明顯。因此，我國還需要加強地方政府環境治理水平考核，以提高地方政府環境治理。最后，黨員的帶頭作用不能忽視。在我國黨員對公共事務的參與意愿普遍高于一般民眾，所以在政策宣傳和執行的時候，都要充分發揮黨員的帶頭作用，積極促進公眾對環境稅的支付意愿。

注釋：

① 所謂無效應答值指在元數據里出現“不適用”“拒絕回答”“不知道”等無效觀測值。

② 利用一般線性模型對WTP與年齡和年齡平方項加權回歸擬合，驗證了WTP與年齡的二次函數關系。

③ CGSS2010元數據中政治面貌回答為民主黨派受訪者為10人。文章中選取的樣本經過剔除無效應答后，民主黨派受訪者有3人，小于WTP的5種分類。因此，表2里民主黨派回歸結果不具有參考意義。