新《預算法實施條例》對地方財政透明度的影響

張又文 洪海林

【摘要】地方財政透明是衡量新時代財政治理水平與能力的重要標志之一。 我國從20世紀90年代開始， 不斷完善《預算法》及其實施條例。 為了落實財政資金節用裕民的目標， 2020年8月3日國務院正式公布新修訂的《預算法實施條例》。 在此背景下， 從梳理新《預算法實施條例》的特點入手， 通過厘清預算主體職責、完善信息公開機制、規范地方政府債務、構建預算績效新格局以及明確政府間財政關系五條路徑， 分析新《預算法實施條例》對地方財政透明度的影響及表現， 并針對條例實施過程中可能出現的“道德風險”“二律背反”現象以及“回流效應”， 提出相應的對策與建議。

【關鍵詞】新預算法實施條例;地方財政;財政透明度;信息公開

【中圖分類號】 F233? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）15-0150-5

近年來我國財稅體制改革不斷深入， 為了進一步規范預算的調整與執行、提高預算的完整度與透明度、強化預算監督與問責機制， 國務院于2020年8月3日正式公布新修訂的《預算法實施條例》（簡稱《條例》）， 并于2020年10月1日起在全國范圍內施行。 《條例》從預算內容、報表格式、編報方法、報送期限、事后監督等多個角度， 通過優化信息公開的廣度、深度、精度與信度， 降低不確定性， 提升財政效率， 防范財政風險， 提升財政透明度。 同時， 通過降低信息不對稱程度、加強對政府行為的約束等手段， 促進財政透明度的提升[1-3] 。

一、新《預算法實施條例》的特點

1. 拓展預算信息公開的廣度。 《條例》新增了財政專戶預算內容公開的具體要求， 其不僅細化了預算收支的范圍， 還拓展了預算公開的主體。 如： 《條例》第四條將其他單位納入發生預算撥款關系的部門范圍; 第八十八條在強調縣級以上地方各級政府向上一級政府備案時， 指出鄉、民族鄉、鎮政府也必須在相同時間內將本級決算報上一級政府備案等。 針對一般性轉移支付和專項轉移支付， 《條例》提出財政補助資金的信息公開應該深入到具體的地區， 尤其是革命老區、民族地區、邊疆地區以及貧困地區。 通過構建全過程的預算信息體系[4] ， 從主體、客體及環境三個層面拓展信息公開的影響因素[5，6] 。 借助預算信息公開廣度的拓展， 進一步保障公民對于基本預算信息的知情權、參與權和監督權， 確保政府職責履行的服務性、責任性和有效性， 促進中央與地方政府之間、政府與金融機構之間、融資平臺公司與金融機構之間的有效聯動[7] 。

2. 挖掘預算信息公開的深度。 2015年起實施的《預算法》明確規定用“四本賬”替代“三本賬”向公眾公開預算信息。 在此基礎上， 《條例》進一步完善了各部門預算信息公開的具體內容， 尤其是補充了社會保險基金預算編制上解、補助的具體辦法， 并要求無論是本部門還是其所屬單位、無論是預算撥款收入還是其他收入、無論是項目支出還是基本支出， 均需要公開預算信息。 《條例》還特別規范了轉移支付資金的使用， 即下級政府按上級政府的規定使用預算資金， 而上級政府需要依據經濟發展的目標， 制訂預算資金使用規劃。 可以通過明確預決算調整、預算執行情況報告及報表公開的相關標準， 擴大信息覆蓋面、提高公開的程度[8] ， 進一步挖掘預算信息向社會公開的深度， 并借助財政體制改革[9] ， 從預決算、預期、政策、規劃等多維度信息推進財政透明度的提升。 同時， 《條例》在已有公開要求的基礎上， 進一步明確一般性轉移支付需要細化到地區、專項轉移支付需要具體到項目登記的要求。

3. 提高預算信息公開的精度。 預算信息公開的精度主要取決于預算編制水平。 為了提升預算信息精度， 一是明確了預算草案的報表格式、編報方法、報送期限等具體事項。 《條例》第二十二條和第二十五條分別對財政部和地方政府的以上內容進行了規定， 如對部門預決算的時限作出規定， 約束單位需在接到批復后20日內向社會公開。 二是提出了征求其他相關部門意見的要求。 《條例》明確規定財政部門要結合“公開到項、公開到款”的要求， 將全部財政收入和支出納入政府財政預算， 并定期向社會公開不同項目類別資金的使用情況， 收集有效的建議， 逐步完善項目支出預算的評審制度等。 《條例》還通過提高預算信息公開的精度， 規范地方政府預算的風險管理， 優化預算結構和過程管控[10] 。 具體而言， 明確稅務、海關、第三方機構等部門要以不同的形式參與到政府行為的監督中， 減少機構人員從事隱性經濟活動的機會， 對預算實施系統化的管理[11] 。 同時， 落實政府性基金超收部分的具體用途， 提高政府性基金預算結轉資金的使用效率， 通過放松預算管制來激發其主動創新、提升績效的活力， 提高部門的預算控制能力[12，13] 。

4. 提高預算信息公開的信度。 《條例》通過對編制工作、預算執行以及事后監督的規范化， 提高預算信息的公信力。 在預算草案編制方面， 《條例》要求各部門依據其所屬單位的資產配置標準狀況， 單列預算收支， 并統一規定轉移支付的預計數比例。 在預算執行方面， 《條例》規定涉及罰沒財物處理、減免應繳預算收入的規章制度， 應符合國家統一的規定， 特別是涉及財政收支增減的事項， 需要征求財政部意見。 在事后預算監督方面， 《條例》規定各單位要及時答復與改進本級或上級人民代表大會及其常務委員會的監督、意見等， 并使用詳細的法律條款， 規范了預算管理制度。 通過明確“四本預算”的功能定位， 建立完整科學的預算體系， 著力提高預算信息公開的信度。 在預算體系內部不斷細化相關主體的職責分工， 界定稅務、海關等部門在預算管理中的職權范圍， 強化“先有預算、后有支出”的法治理念， 以提高現代預算公開信息的有效性， 促進各級預算部門財稅改革和政策的落實[14] 。

二、新《預算法實施條例》影響地方財政透明度的路徑及表現

1. 厘清預算主體職責。 落實預算主體責任劃分， 明確組織與責任形式， 有助于實現財政預決算的透明化管理， 提升地方財政透明度。 依據《預算法》的規定和預算管理的實踐需要， 部門是我國預算編制及實施的重要載體。 《條例》將與本級政府財政部門直接發生繳撥款關系的預算主體進一步劃分為國家機關、軍隊、黨政組織、事業單位、社會團體和其他單位。 在此基礎之上， 《條例》第五十一條、五十三條完善和修改了本級財政部門作為預算主體的九項主要職責， 以及其他部門和單位承擔預算執行的四項主要職責， 強化了各部門、各單位的預算執行主體地位， 為提升地方財政透明度邁出了重要一步。 同時， 預算主體所承擔的預算執行任務可劃分為五個方面： 一是明確職責分工， 并制定本部門、本單位具體的定員、定額標準; 二是各級政府要結合自身實際情況， 明確預算部門的要求， 開展本地區政府預決算的公開工作[10，13] ; 三是落實本部門、本單位的職責、任務和事業發展計劃， 主動向負責信息公開工作的主管部門和上一級政府預算部門報告; 四是依法透明實施預算， 在預算信息公開實踐中不斷完善公開程序; 五是指導和督促本級各部門和下級財政部門預決算信息公開工作， 結合本地區預決算的實際公開情況， 核實預算執行情況和收支波動原因。

《條例》還強化了相應的問責機制， 有效保障了地方財政透明度的提升。 《條例》第九十三條列舉了支配國庫庫款的六種違法行為， 第九十四條界定了各級政府部門在債務舉措、轉移支付和財政專戶等方面的違法類型等， 這些都有效推動了預算主體依法依規承擔責任。 在預算管理體制不變、地方保障責任不變、資金分配權限不變的條件下， 不斷完善預算執行與績效掛鉤的激勵約束機制。 依據“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則， 落實地方主體責任[14] 。 此外， 通過將預算績效管理工作壓力逐級向下傳導的方式， 樹立預算績效管理的責任意識。

2. 完善預算信息公開機制。 必須把頂層設計與公眾參與有機結合， 完善預算信息公開機制。

一是做好預算信息公開的頂層設計。 《條例》規定做實“一個部門一本預算”的全口徑預算管理要求， 并對行政事業性收費收入、國有資產使用收入和轉移性收入等相關概念進行具體界定， 從預算信息公開的有效路徑、反饋機制、監督方案、技術平臺等多個視角， 細化預算信息公開的主要內容， 形成系統、規范、科學、可操作性強的省級財政預算信息公開配套制度。

二是積極推動公眾參與。 不同的人的知識背景不同， 對預算信息關注的側重點也不盡相同。 對于公眾所關心的財政預算信息， 做到內容透明、門類清晰、重點突出的全范圍公開， 才能有效彌補頂層設計中更新不及時、措施不到位的缺陷。 對外公開專項轉移支付時， 需明確到具體地區與項目， 借助第三方評估、公眾輿論監督等多種方式， 才能充分發揮頂層設計在信息披露全過程中的統領作用[4] 。

三是頂層設計與公眾參與有效融合， 推動信息公開渠道多樣化。 除了政府門戶網站， 財政預算部門還要積極利用新聞發布會、微博、微信等方式主動對外發聲， 嘗試通過圖片、視頻、宣傳冊等簡單易懂的方式， 將預算目標、管理模式、績效評價等信息公開， 擴大預算信息的受眾面， 并切實做到財政預決算、公共資源配置、公益事業建設等領域信息的全流程公開， 把提高地方財政透明度落到實處。 通過樹立和踐行“公開為常態、不公開為例外”的原則， 切實提升所有預決算人員信息公開透明的意識。 充分運用大數據分析、“一網通辦”“一網統管”等技術手段， 把預算執行與績效目標執行雙監管落到實處， 全面提高預算執行的效率和透明度[15] 。

3. 規范地方政府債務。 規范地方政府債務可以防范與化解債務風險， 促進地方政府債務平穩運行， 進而保障地方財政的可持續性， 為地方財政透明度的提高提供良好的經濟環境。 《條例》圍繞地方政府的債務管理， 作出了具體的規定： 一是明晰一般債券、專項債券等債務歸口管理的問題， 特別指出省級政府轉貸給下一級政府的國際經濟組織貸款， 也應當納入本級預算管理。 通過明確預算管理歸口， 提高地方債預算信息公開的精準度。 另外， 嚴禁地方政府“巧立名目”地違規舉債， 要結合不同地區國有企事業單位的特征加強歸口管理， 對變相舉債行為的管理應上升到法律層面[14] 。 二是界定余額管理等專業名詞的概念， 并且規定地方債務余額實行限額管理。 通過明確舉債空間的大小， 有效規劃和使用債務， 促進地方政府財政的“穩增長”[16] 。 對存量債務總量的控制不僅有利于地方債的分類化解， 而且能有效促進舉債機制的優化。 三是提出地方政府應因地制宜， 把制度管理與動態監督相結合、債務風險與經濟發展相結合、預警機制與問責機制相結合， 不斷健全適合當地的債務風險評估指標體系， 落實地方政府隱性債務風險的化解工作。

4. 構建預算績效新格局。 地方財政發展的好壞直接影響著地方財政透明度的高低。 因此， 通過構建預算績效新格局， 提升地方財政支出效率， 是促進地方財政透明度提升的重要路徑。

首先， 《條例》進一步明確了績效評價的概念， 提出完善預算績效管理制度的要求。 通過加快建立以績效為核心的資金管理機制， 明確部門權責分工， 提升政府管理效能[11] 。 把單位自我評價與財政重點評價相結合、項目評價與政策評價相結合、上下級政府聯動與第三方機構獨立評價相結合， 逐步完善相關財政信息的公開制度， 借助社會公眾監督和制度約束， 降低尋租和監督成本， 切實提高地方財政資金的透明度。

其次， 《條例》第二十條規定把績效評價的結果作為未來編制預算的依據， 合理安排下期預算資金。 進一步發揮預算績效評價在提升財政資源效率中的配置功能[17，18] ， 實現行政事業單位工作效率與預算部門績效管理工作的有效聯動。 通過財政部門牽頭， 定期查閱預算績效評價報告的方式， 落實“事前事中控制為主、事后促事前”的全過程預算績效管理鏈條， 促進財政資金的優化配置。 尤其是在當前財政過“緊日子”的環境下， 《條例》遵循“講求績效”的原則， 加強內控體系建設、激發預算部門創新活力顯得尤為重要。

最后， 《條例》強調績效評價既要系統分析預算資金的投入產出， 又要客觀評價其使用過程與效果。 財政部門可選取部分重點項目的年度數據進行再評價， 并結合部門支出的管理績效進行綜合分析， 形成完整的績效評價公開報告。 在此基礎上， 逐步建立預算績效評價數據庫， 推動財政大數據平臺的建設， 提高地方財政信息透明度。

5. 明確政府間財政關系。 明確政府間財政關系是提升地方財政透明度的重要舉措。 《條例》堅持財權與事權相匹配的原則， 進一步劃分地方政府事權， 盡量減少共同事權， 并以法律規范各級政府的支出責任。 通過界定支出范圍， 有效提高地方財政資金分配的透明度， 特別強調預算支出分配的重要性， 鼓勵各個社會主體參與進來， 發揮其強有力的效用， 構建分工合理又相互制約的財政關系[19，20] 。 首先， 《條例》第七條詳細闡述了分稅制。 通過建立動態增值稅分層機制， 完善增值稅留抵退稅制度， 并加快房地產稅、資源稅的改革， 推動重構地方稅體系的制度改革， 擴大地方政府財權和財力來源， 從源頭上保障地方財政預算信息公開的質量。 稅收負擔與隱性經濟規模間存在非線性關系， 財政透明度的提升有利于縮減隱性經濟規模， 降低地方財政風險。 其次， 《條例》列舉了一般性轉移支付的種類， 對轉移支付專項資金的撥付、定期評估、退出機制和最低下達比例等相關事項作出具體規定。 省際、市縣間轉移支付制度的完善， 不僅有利于財政預算信息的完整， 而且可以促進財政資金高效運行， 提升地方財政透明度。

三、有關新《預算法實施條例》影響地方財政透明度的進一步思考

1. 避免信息公開中出現“道德風險”。 地方財政經濟的發展狀況是公眾都關心的一個話題， 但財政預算信息具有較強的專業性， 尤其是很多專業名詞、指標測度方法等難以理解透徹， 個人對財政預算信息的解讀存在不夠準確的問題。 另外， 統計口徑的不一致也使得諸多企業、各地科研院所定期發布的有關地方財政經濟的數據報告與預算信息有一定出入。 這些都嚴重影響了政府信息公開的公信力。 盡管《條例》細化了各部門預算信息公開的具體要求， 但信息公開機制仍亟待進一步完善。 否則， 這種個人與政府之間的“信息不對稱”所引發的“道德風險”必將降低地方財政信息透明度的質量。 對此， 可從以下四個方面進行思考。

一是各部門在發布信息的同時， 設立附錄以展示各統計指標的具體含義、測度方法及內部結構， 確保信息來源精準。 同時， 可以嘗試把文字、數字、圖表等多種形式結合起來， 對舉借債務、減稅降費等重要事項的具體情況作出說明， 以幫助不具備財政專業知識的社會公眾看懂公開預算信息。

二是采取自媒體平臺專人定期回答的方式， 在評論區及時進行答復， 避免錯誤觀點的散播， 提高預算信息的公信力。 堅持“誰公開、誰解釋”的預算信息公開咨詢制度， 省財政廳和省級預算部門可設公開咨詢專線電話， 方便公眾咨詢， 或者由省財政廳和省級預算部門定期聯合召開預算信息公開新聞發布會， 接受媒體和公眾的現場咨詢。 政府各級財政、宣傳部門還可以通過電視、報紙等引導公眾關注預算信息公開， 逐步建立健全信息公開渠道。

三是整合各部門公開信息， 建立綜合信息查詢入口， 保證信息統一互聯。 地方政府可嘗試與各企業、科研院所構建信息公開協作體系， 并形成常態化的制度。 通過電視、網絡等發布預算信息公告， 公開財政預算信息的查詢方式， 自覺接受民眾監督。 同時， 統一規范信息公開平臺， 做到主體明確、層級分明， 如在省政府門戶網站信息公開欄目下設置預算信息公開專欄等， 并要求市、縣各級參照執行。

四是邀請人大及政協代表參與信息定期審查、公開監督的過程。 充實各級人大預工委或財經專門委員會的財政預決算專業人員編制， 強化人大的實際監督與審查能力。 適當延長人大常委會及其專門委員會對預算的審議期限， 給同級政府留有充裕的時間處理與反饋意見， 并全程對外公開人大專門委員會審查預決算草案、預算調整方案的意見內容。

2. 警惕預算監督中出現“二律背反”現象。 《條例》強調加強對地方政府債務的管理和監督， 建立健全地方政府債務風險評估指標體系。 然而， 由于過去地方債的管理不夠規范等系列原因， 遺留了一些未到期的不良債務。 若各部門立刻嚴格執行《條例》中的信息公開要求， 可能會造成地方債發行、流通市場上的恐慌氛圍， 對地方政府債務的平穩運行造成沖擊。 換言之， 《條例》對地方債的規范以及政府工作人員的嚴格執行都是合理的， 但可能事與愿違， 出現“二律背反”現象。 對此， 可從以下三個方面進行思考。

一是嘗試成立項目管理綜合測評部門， 系統、科學地評估各種預算決策。 通過與高校、科研院所等第三方合作， 不斷完善財政預算信息的科學評價體系， 并且對信息發布后的社會反應作出預判， 制訂應對方案。

二是積極探索債務重組與展期相結合的有效措施， 謹防單純控制風險而損害流動性的做法。 短期內可通過債務置換等方式保證地方政府債務本息的償還。 長期來看， 在涉及民生的重大項目上， 中央政府可以考慮適當下放財權或上收事權， 緩解地方政府財權與事權不匹配的壓力， 為地方財政透明度的進一步提高提供良好的外部環境。

三是有步驟、有計劃地規范對地方政府債務預算信息的管理， 切實防范和化解地方債風險， 保障地方財政的可持續性。 除外債轉貸外， 地方政府的一般債務收入通過發行一般債券方式籌措， 應有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源。 此外， 還應加強地方政府債務管理的信息化建設。 上級政府應拒絕對下級地方政府債務作擔保， 一般債務預算收支納入本級財政預算管理信息系統， 一般債務管理納入全國統一的管理信息系統等。

3. 防范預算執行中出現“回流效應”。 縱觀東西部地區發展現狀， 可在經濟基礎、發展理念、現代化程度和政策試點力度上發現明顯差異。 東部地區基于既有優勢， 其預算執行公開力度較大， 財政透明度較高， 而中西部地區信息公開力度較小。 若上級財政部門對下級的績效考評缺乏差異化， 各下級部門機械化執行預算公開要求， 那么東部地區依靠現有優勢會在信息公開工作中向高質量發展， 西部地區可能會因無法實現預算目標而影響信息公開透明度， 這將進一步加劇財政透明度區域發展不平衡的問題。 雖然《條例》規范了政府間的財政關系， 明確了各預算部門執行細則， 但并沒有體現地區的差異性， 預算執行中潛在的“回流效應”值得思考。 對此， 可從以下三個方面尋求突破口。

一是嘗試把區域資源稟賦和預算實際執行能力相結合， 分區域試點并逐步推廣， 中央應該在保證財政公開透明度的前提下， 根據地方經濟民生社會的支柱產業或重大支出項目， 以及本地區的資源稟賦情況， 適當準予地方政府選擇不同的預算執行方案， 以避免潛在的“回流效應”影響， 從而緩解財政透明度發展不平衡的問題。

二是試行“自下而上”的預算編制方法， 根據民眾需求和政府預算信息公開的需要， 設定相應的預算目標， 滿足地區經濟社會發展需要， 從源頭避免“回流效應”。 應摒棄對各地區“一刀切”的績效考評制度， 逐步給予地方政府自主選擇預算目標、預算評價指標的權利， 體現出中央對地方績效考評的差異化。 地方政府應當成立預算執行效果評估部門， 詳細調研地區發展的特點， 因地制宜地選擇預算評價指標， 從而為提高地方財政透明度提供“底氣”。 此外， 設立預算目標的出發點在于滿足地方經濟社會發展需要， 中央應改善地方政府官員的考核標準， 建立多層面的考核體系， 既要關注官員在任期間地方經濟的實際發展情況， 又要把民生需求的滿足程度作為重要的考核標準。

三是完善經驗共享機制， 定期召開預算信息公開經驗分享會議， 讓各地區充分交流預算信息公開的成功經驗和面臨的挑戰， 力求縮小不同區域間的財政透明度差異。 地方政府預算管理應利用信息技術發展帶來的便利， 大力推動數字財政建設， 擴大財政信息公開透明的范圍， 暢通公開透明的渠道， 提升公眾的認可度和接受度。 此外， 各級地方政府應積極推進財政部門與其他相關部門的有效協同， 打造多部門合作的預算生態系統， 尤其是為地方政府部門提升不同區域的財政透明度提供智力和技術上的支持。

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