產業政策與微觀企業行為研究綜述

張燕 鄧峰

【摘要】產業政策作為國家調整資源在產業內與產業間配置的政策工具， 傳遞著經濟資源差異性配置的信號。 通過對產業政策的有效性以及產業政策對微觀企業行為影響相關文獻的梳理， 發現關于產業政策的有效性問題、產業政策對微觀企業行為影響的問題， 尚未形成具有廣泛共識的結論。 對于現階段處于經濟發展新常態下的中國而言， 相對于過去我們較多使用的選擇性產業政策， 今后可能更加需要“市場加強型”的功能型產業政策。

【關鍵詞】產業政策;微觀企業行為;有效性;政策效應評估;研究綜述

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）15-0107-10

一、引言

產業政策作為一種政策工具， 在發展中經濟體和大多數工業化國家的經濟發展進程中曾經得到了長期且較為廣泛的運用， 以實現國家對產業形成和發展的干預， 進而實現經濟趕超。 改革開放以來， 隨著“東亞奇跡”及日韓等國的發展模式帶來的經濟高速增長， 政府主導市場經濟發展的東亞模式也逐漸引起我國政府及各界的關注和認同。 產業政策從20世紀80年代末開始作為重要的宏觀政策工具， 幫助政府扶持產業發展， 引導產業發展方向， 提高產業技術創新水平， 加快形成國家核心競爭能力， 實現國家、地區的經濟發展目標， 推動經濟高速發展。

通過對我國產業政策演進、發展過程的梳理和分析， 我們頻繁看到中央、地方政府及各類行業組織的身影， 它們作為各級各類產業政策的制定者， 通過 “五年規劃”、“十大重點產業調整與振興規劃”、國家戰略性新興產業發展規劃、汽車產業發展政策等各種產業政策， 對特定產業進行鼓勵和支持， 同時限制和淘汰落后產能， 以實現產業結構的優化升級[1] 。 大多數產業政策在制定初期往往是出于優化產業結構， 培育新興產業， 提升產業、區域國際競爭力等目的， 但是在后期的實施過程中， 其效果由于諸多因素的影響而不盡如人意。 從理論角度看， 市場本身的外部性和市場失靈會阻礙經濟發展， 政府通過產業政策等干預手段， 可以彌補市場失靈帶來的效率損失， 激勵企業技術創新和產業升級， 加快國家工業化的實現[2] 。 但在現實經濟中， 部分產業政策的實施效果背離政府制定政策的初衷， 導致資源錯配、企業尋租及逆向選擇等一些扭曲現象， 引發廣泛爭議[3] 。 與產業政策是否有效的爭論相比， 探討如何使產業政策更有效則是更具有現實意義的問題。

如何認識和評價產業政策？ 產業政策有效還是無效？ 怎樣使產業政策更有效， 或者說產業政策在什么條件下更有效？ 發展中國家如何運用產業政策利用后發優勢實現彎道超車？ 對于這些問題， 理論界和實務界一直存在廣泛的爭議與討論。 當我們站在當下， 回顧過去， 按照歷史演進的順序對有關產業政策的理論邏輯、經驗證據以及相互之間的爭論進行梳理和分析時， 不難發現對于產業政策批評和反批評的辯論幾乎貫穿整個經濟學的發展歷程， 早期的辯論主題主要集中在“該不該實施”上。 關于產業政策的爭論， 最早開始于經濟合作與發展組織（OECD）成員國。 20世紀70年代的英國正處于經濟轉型過程中， 去工業化使得制造業在經濟總量中的比重不斷降低， 進而引發關于由政府干預抑或由市場決定經濟結構轉型的“口水戰”[4] 。 更激烈的爭論發生在20世紀80年代的美國， 一些美國政治經濟學的信奉者堅持認為， 與日本、韓國、法國相比， 美國在政府干預、監管保護等方面， 幾乎沒有所謂的產業政策[5] 。 但實際上， 美國很多州政府對很多高新技術產業一直存在數額巨大的補貼、政府公共投資、稅收優惠等各種扶持政策[6] 。

不管承認與否， 大多數國家（包括美、英等發達國家）都曾經或正在施行形式各異的產業政策， 同時也出現了日本、韓國等東亞國家產業政策實施成功的案例， 從而使得經濟學家們在最近十余年來逐漸改變研究方向， 從“該不該實施”慢慢轉向“該怎樣實施”抑或“該實施怎樣的產業政策”。 對于產業政策的具體實施效果， 需要運用各種不同的方法， 站在不同主體的角度， 從各個方面進行嚴謹客觀的科學評估。

本文梳理了產業政策的有效性以及產業政策對微觀企業行為影響的相關文獻， 總結和對比了各方觀點的理論爭論和經驗證據， 并以此為基礎分析和探討已有文獻的分歧點和未來的研究方向。 需要說明的是， 本文不對產業政策的內涵、范疇以及產業政策對宏觀經濟的影響進行深入討論， 盡管這兩方面的問題都非常重要， 但它們不是本文的評述重點。 圖1為產業政策研究知識框架。

二、關于產業政策有效性的爭論

已有文獻從諸多方面討論了產業政策的有效性問題， 試圖為不同國家、不同地區推行的或成功、或失敗的產業政策尋找理論依據和經驗證據。 然而， 無論是在理論探索還是經驗證據方面， 關于產業政策的有效性問題目前都沒有形成具有廣泛共識的結論。 對于進入經濟發展新常態下的中國而言， 地區之間的發展差異較大， 中央和地方政府依然需要對國家支持發展的重點產業制定和實施產業政策， 這就需要從理論層面更深入地探討這一問題， 本文將按照歷史演進的順序， 沿著有效與無效、國外與國內兩條線索梳理關于產業政策有效性問題爭論的觀點。

1. 產業政策的“無效論”。 關于產業政策是否有效的爭論歸根結底主要源于對政府與市場關系的不同認識。 市場主義者認為， 市場可以自發地實現資源的最優配置， 政府干預只會導致市場機制扭曲。 布坎南[7] 和Peltzman[8] 認為， 政府也是以自身利益最大化為目的的“經濟人”， 政府的干預不僅無用， 反而會導致價格機制扭曲， 降低市場配置效率。 現實中， 政府由于自身認知能力有限、信息不對稱以及激勵不足等問題導致“政府失靈”， 使得產業政策不能達到預期效果， 企業出現“尋扶持”“尋補貼”以及短期決策行為等現象， 部分行業甚至出現過度投資、產能過剩[9] 。 有研究發現， 產業政策對上游產業的保護使得下游產業的成本增加， 其背后的實質是對具有市場效率的產業征稅， 對具有政治關聯但可能已經處于衰退期的產業給予補貼， 是一種具有政治導向性的政策[10] 。 這也從一定程度上佐證了政治因素會導致產業政策無效的結論。

對于我國產業政策有效性的研究， 持否定觀點的學者中有代表性的是江小涓[11] ， 她對我國轉型時期的產業政策進行了研究， 認為中央和地方各級政府之間的博弈行為往往貫穿于產業政策的制定和實施過程中， 政府在推行產業政策時存在公共選擇問題。 江飛濤等[12] 認為， 我國的產業政策是一種干預市場、替代市場、限制競爭的選擇型產業政策， 這類政策已不能適應經濟發展進入新常態下的中國， 迫切需要轉型， 轉為實施可增進市場機能、擴展市場作用范圍、補充市場不足的功能型產業政策。 在產業政策執行過程中往往存在中央政府、地方政府與企業之間的博弈行為， 進而會對產業政策的實施效果造成負面影響。

2. 產業政策的“有效論”。 與市場主義者不同， 政府主義者認為， 市場不是萬能的， 其也會出現失靈現象， 政府干預可以彌補市場失靈。 后發國家出于扶持和培育新興產業、調整產業結構、實現經濟追趕等目的， 需要政府制定和實施相關的產業政策。 李斯特關于國家干預的思想得到了當時歐洲一些主要國家的認同， 英法德等國家在工業化早期階段出于保護本國制造業的發展實施過高度的保護政策。 Rodrik[13] 和Stiglitz[14] 也認為， 如果能制定和實施合適的產業政策， 則可以在一定程度上彌補市場自身的不足以及市場失靈， 從而推動經濟發展。 Aghion等[15] 認為， 政府實施的產業政策通過市場準入行政指令等手段， 能有效促進市場競爭， 提升企業生產效率， 進而促進產業發展。

國內關于產業政策理論及有效性問題的研究中， 比較有影響力的是林毅夫等[16] 的“新結構經濟學”， 他們認為發達國家和發展中國家在全球價值鏈（GVC）中所處的位置不同， 導致其各自產業轉型升級的方式也不同。 發達國家處于GVC的前沿陣地， 要想擁有新的技術， 發展新的產業， 必須依靠企業自主研發創新， 依靠市場發現和尋找新的商業機會， 進行產業轉型; 而發展中國家處于GVC的中后端， 具有后發優勢， 企業可以通過模仿、學習別人的技術， 通過知識溢出進行模仿式創新。 這一研究成果從GVC的角度為不同類型的國家是否應該進行產業政策干預提供了一定的解釋。

同時我們還發現， 根據比較優勢理論， 發達國家和發展中國家都可以實施產業政策， 不過要區分誘導性政策和強制性政策。 發達國家比較適合采取以企業為主導的誘導性產業政策， 通過市場競爭使所有的企業自由溝通交流; 而對于大多數發展中國家來說， 強制性產業政策則更加適宜。 產業政策的實施能夠對地區產業結構的合理化和高度化產生促進作用; 市場化程度越高， 產業政策對產業結構優化升級的促進作用越強[17] 。 戴小勇和成力為[18] 提出， 我國未來應減少選擇性產業政策， 轉向更具普惠性與兼容市場競爭的功能性產業政策， 進一步發揮政府與市場的互補性功能。 同行業內企業的差異化程度越低， 越有利于提高市場競爭程度， 產業政策的效果就越好。

3. 什么樣的產業政策更有效。 Aghion等[15] 指出， “我們對產業政策的爭論不應該再繼續集中于產業政策‘要不要存在的問題之上了， 而是應將興趣轉向該如何設計、管理產業政策， 進而促進經濟增長和福利改進” 。 關于“該怎樣實施”或者“什么樣的產業政策更有效”這個問題的研究， 學者們主要從補貼強度、補貼時機、目標產業選擇以及產業政策的有效性邊界等角度進行了研究。

Hoff[19] 和Melitz[20] 從研究補貼強度角度出發， 基于“干中學”的思想理論， 提出“該怎樣實施”產業政策的第一類研究領域， 他們的研究重點在于“最優補貼”區間的設定。 我國的學者運用中國工業企業數據， 研究發現， 適度的政府補貼會激勵企業創新， 當政府補貼額度過高時， 則會產生創新抑制效應[21] ， 政府補貼效果與補貼“多少”緊密相關[22] 。 產業政策存在一個以行業競爭程度為特征的最優實施空間， 當產業政策偏離最優實施空間時， 其施政效果會背離政策制定者的初衷[23] 。

Hausmann等[24] 通過對補貼時機問題的研究， 從“自我發現”的角度開拓了第二類研究領域。 這一類研究認為對于新興產業， 在產業發展初期應允許企業試錯， 對于先行企業的創新試錯成本應通過政府補貼、稅收優惠等不同政策措施給予一定的補償， 當先行企業一步步通過“自我發現”完成對新興行業的探索后， 會增加較多的跟隨式、模仿式企業。 此時， 政府應逐步調整和完善相關政策補貼、稅收優惠等政策手段， 使產業發展“合理化”。 關于補貼時機的相關研究發現， 事后補貼要優于事前補貼， 進一步說明政府在進行補貼政策的設計時， 要考慮到補貼時機的選擇問題。

還有學者從“自生能力”視角研究目標產業的選擇問題[25] ， 開啟了第三類研究領域， 他們提出當政府為扶持和發展不具有要素稟賦優勢的產業時， 只能通過對該行業中的企業發放大額補貼， 以吸引更多企業進入該行業， 但該行業中的企業大多不具備比較優勢， 同時缺乏自生能力， 一旦脫離政府的高額補助， 往往很難在國際市場中保持競爭力。

楊瑞龍和侯方宇[26] 從產業政策有效性邊界的視角開啟了第四類研究領域， 他們通過構建政府和企業之間的不完全契約模型來分析產業政策的有效性邊界。 從國家應保證產權制度的明晰化， 政府應不濫用談判力、傾聽回應企業的訴求， 產業政策不應“一刀切”， 政府應正確評價企業產出價值以讓企業自愿參與到產業政策中這四個方面闡述了產業政策的有效性條件。

對于正處于經濟趕超期的發展中國家而言， 通過推行產業政策實現經濟快速增長已成為大家普遍接受的理念。 在這種背景下， 針對產業政策的爭論不可能單純通過討論或者辯論的方式來解決， 產業政策的有效性最終還是要依靠不同政策背景、不同制度環境下的大量實踐積累來提供經驗證據。

三、產業政策對微觀企業行為的影響

目前對產業政策進行研究的文獻中， 除了上文分析的關于產業政策理論與產業政策有效性爭論的文獻之外， 還有一類是關于產業政策實施效果的文獻， 這一類文獻主要沿著宏觀與微觀兩條路徑展開研究。 研究產業政策對宏觀經濟影響的文獻主要聚焦于產業政策對資源配置[27，28] 、產業結構的調整與優化升級[1，2] 、產能過剩[29] 和經濟增長[30] 的影響， 以及在不同的制度環境下， 產業政策對產業生產效率的影響[18，22] ; 研究產業政策對微觀企業行為影響的文獻則主要聚焦于產業政策對企業融資、企業投資及其效率、公司治理、企業生產經營、企業全要素生產率、企業進入與退出、企業技術創新以及投資者行為與股票市場價格、國有企業混改等方面的影響。 本文著力于對后者進行梳理和分析。 圖2為產業政策對微觀企業行為的傳導機制框架。

1. 產業政策與企業融資。 從理論上來說， 受到產業政策扶持的企業會獲得較多的資金支持， 具有相對寬松的外部融資環境。 有研究發現， 與未受產業政策激勵的行業相比， 受到產業政策激勵的行業獲得銀行貸款融資和股權融資的機會都較高[31] 。 祝繼高等[32] 探討了企業建立銀行關聯的動機， 發現沒有受到產業政策支持的企業， 具有強烈的與銀行建立關聯的動機， 銀行關聯與政治關聯發揮互補作用; 而對于受到產業政策支持的企業來說， 銀行關聯與政治關聯則發揮替代作用， 銀行關聯能有效緩解企業的融資約束問題。 張新民等[33] 從資金供需兩個方面分析了產業政策對上市公司融資約束的影響， 發現地方政府產業政策對轄區內上市公司的融資約束具有加強效應， 這種影響在金融市場發展程度較低地區的企業和不具有政治關聯的企業以及民營企業中顯著性更強。 總體而言， 產業政策在一定程度上促進了企業融資環境的改善， 但仍有證據發現民營企業融資難， 中央與地方政府間利益博弈等狀況未能得到很好的改善。

2. 產業政策與企業投資及其效率。 部分學者認為， 產業政策并沒有明顯促進企業增加投資， 相比于國有企業， 產業政策更能增加民營企業的投資， 但會造成民營企業的投資效率下降[34] 。 還有學者認為， 受產業政策支持的企業更易獲得銀行貸款， 因此投資效率較高， 當市場競爭程度較高時， 產業政策對投資效率的提升作用更大[35] 。 由于政府與企業之間存在信息不對稱， 會形成資源誤置， 引發公司過度投資， 進而降低資源的綜合配置效率[36] 。 蔡慶豐等[37] 在研究企業并購問題時發現， 主并企業更可能對受到國家產業政策支持的目標企業發起跨行業并購; 與民營企業相比， 國有企業發起的跨行業并購可能更偏向于“政策導向”， 而非“政策套利”。

3. 產業政策與公司治理。 關于產業政策與公司治理， 現有文獻相對較少。 有研究認為， 產業政策會影響銀行關聯董事監督的動機和能力， 銀行關聯董事的監督職能在產業政策支持和不支持的行業中存在顯著差異[38] 。 在晉升錦標賽的激勵機制下， 地方政府出于資源控制需求動機， 為了維持對核心行業和重點領域的領導力， 會借助產業政策， 通過民營企業國有化來控制更多企業和資源。 國有化后的企業績效表現相對會更差[35] 。

4. 產業政策與企業生產經營。 有研究發現， 產業政策對企業生產經營的影響主要表現在企業規模、現金持有數量、多元化經營、成長性以及價值鏈升級等方面。 受到產業政策支持和鼓勵的公司成長性更強， 現金持有量更多[39] 。 政府干預越嚴重的地區， 企業越易于實行多元化經營， 與民營上市公司相比， 國有上市公司更傾向于實行多元化經營， 但是多元化經營降低了企業的經營績效[40] 。 與受到產業政策扶持的企業相比， 沒有受到產業政策扶持的企業獲得的政府補助和稅收優惠較少， 且更趨于多元化經營， 其多元化經營的方式更多地表現為進入產業政策所扶持的行業[41] 。 產業政策主要通過信貸機制和市場競爭機制推動企業實現價值鏈升級， 這種推動效應在嚴格執行產業政策的硬約束地區更為顯著[42] 。

5. 產業政策與企業全要素生產率。 有關產業政策和企業全要素生產率關系的研究主要有兩類： 一類研究認為產業政策對企業全要素生產率主要表現為促進作用， 政府補貼能夠通過促進企業增加研發投入和擴大投資規模進而實現規模經濟等路徑提高企業生產率水平， 政府補貼對企業生產率的影響效果與企業獲得的補貼收入密切相關。 當政府的補貼力度超過臨界值時， 會抑制企業生產率的提高， 主要原因在于我國地方政府在制定產業政策時， 對于補貼力度的權衡選擇大多具有“保護弱者”的特點[21] 。 有學者以我國裝備制造企業為研究樣本， 發現政府補貼通過平滑機制， 緩解了企業面臨的較為嚴重的融資約束， 從而促進裝備制造業全要素生產率的穩定持續增長[43] 。 還有學者認為， 低息貸款這種政策工具會顯著提高企業全要素生產率， 而政府補助與稅收優惠兩項政策工具只對非國有企業全要素生產率產生顯著的正向促進效應[44] 。 另一類研究認為產業政策對企業全要素生產率主要表現為抑制作用， 重點產業政策會將資源從非重點行業配置到重點行業， 從而產生企業過度投資、投資效率降低等現象， 最終使得企業全要素生產率下降[45] 。 還有學者以2009年十大產業振興規劃為自然實驗， 研究發現產業振興規劃這一產業政策通過資本配置效率渠道， 導致企業全要素生產率下降[46] 。

6. 產業政策與企業進入、退出。 當前關于產業政策與企業進入、退出的研究， 大多從政府補貼的視角展開， 主要聚焦于戰略性新興產業、裝備制造業、光伏產業等行業。 經濟欠發達地區的補貼政策吸引了很多低效率企業的進入， 進一步擴大了地區之間的生產率差異， 進而影響到經濟欠發達地區的經濟可持續發展[47] 。? “十五”“十一五”期間， 裝備制造業企業進入、退出頻繁， 國有企業占比減少， 呈現出較為明顯的“國退民進”態勢; 隨著較多高生產率民營企業的進入和低生產率國有企業的退出， 我國裝備制造業整體生產率水平提高， 產業結構優化; 進一步研究發現， 政府補貼對于在市場競爭中處于劣勢、生產率水平較低的國有控股小型企業有更多的偏向[48] 。 有學者通過構建政府補貼與企業行為的動態博弈模型， 發現政府補貼能夠吸引潛在企業進入戰略性新興產業， 一旦企業進入產業政策支持的行業后， 大多數企業并沒有將政府補貼資金用于創新發展， 而是投入與產業發展無關的其他領域[49] 。 還有學者通過對我國光伏企業進入、退出信息和專利申請數量的收集整理， 刻畫了其動態演進歷程， 研究了光伏產業震蕩的發生機制， 并對不同時機進入光伏產業企業的生存差異及其影響因素進行了分析。 研究表明， 企業生產率、政府補貼、技術創新等因素會顯著影響企業生存， 企業的技術創新行為顯著降低了企業的退出風險[50] 。

7. 產業政策與企業技術創新。 從邏輯上看， 產業政策對企業技術創新可能存在促進和抑制兩種截然相反的效應。 一方面， 產業政策通過財政、稅收、市場準入以及行政管制等手段， 緩解企業在創新過程中面臨的融資約束與激勵不足等問題， 傳遞企業受到扶持的信號、優化資源配置效率， 進而促進企業創新; 另一方面， 產業政策在向扶持企業提供人、財、物、土地等資源要素， 為其創造內在條件的同時， 亦可能引致更多的企業“尋扶持”“尋補貼”行為， 產生逆向選擇效應， 從而抑制企業創新。 現有文獻的研究結果大多表明產業政策會促進或者激勵企業創新; 認為產業政策對企業創新主要表現為抑制效應的研究相對較少。

支持產業政策對企業創新主要表現為促進作用的文獻認為， 政府補貼和稅收激勵對企業的創新投入和創新產出有顯著的促進作用， 有利于社會整體福利水平的提高， 產業政策有利于高技術企業增加研發投資。 政府研發補貼能緩解企業創新資金不足， 降低研發成本， 增強企業創新的積極性和動力[51，52] 。 與國有企業相比， 產業政策能顯著促進民營企業的技術創新， 且主要是通過政府補貼、信貸支持、稅收優惠和市場競爭機制產生作用[53] 。 另有研究表明， 產業政策對企業創新的影響呈現出“先升后降”的倒U型趨勢， 且是通過稅收優惠和政府補貼等“資源效應”實現的， 而資源依賴下的產業政策對被扶持企業的創新效率產生了抑制作用[54] 。 還有學者對戰略性新興產業進行研究， 發現產業政策對企業創新有顯著正向促進效應， 但這一效應主要存在于市場化程度較低地區的國有企業中， 而在非國有企業中不顯著[55] 。

支持產業政策對企業創新主要表現為抑制作用的文獻認為， 政府補貼存在閾值， 超過閾值范圍的補貼會抑制企業創新[21] 。 還有學者建立了企業與研發補貼政策制定者之間的動態不對稱信息博弈模型， 試圖尋找企業獲取研發補貼的策略性行為與研發補貼的激勵效應二者之間的關系。 研究發現， 當政策制定者的信號甄別機制缺失或失效時， 企業可能會通過釋放虛假信息以達到獲取政策支持的目的， 對政府研發補貼產生負向調節效應[56] 。

此外， 還有一些文獻開始關注產業政策與創新質量問題。 2011年我國首次超越美國成為專利申請數最多的國家， 但有研究發現2001 ～ 2011年我國專利數與研發投入和勞動生產率之間的關聯越來越弱， 表明大多數企業獲取專利并不是出于創新目的。 黎文婧和鄭曼妮[57] 認為， 我國選擇性產業政策更多的是激發企業的策略性創新而非實質性創新， 當企業預期獲得更多政府補貼和稅收優惠時， 其實用新型和外觀設計等非發明專利申請數量顯著增加， 而發明專利沒有相應提升。 蔡紹洪和俞立平[58] 以我國高技術產業為研究對象， 結果表明： 創新數量與創新質量具有協同作用， 只有兼顧創新質量與創新數量的企業才能取得較好的創新效果。

8. 其他方面。 除了以上七個方面的研究外， 近年來還有一些學者發現， 產業政策對資本市場的投資者行為、上市公司的股票價格以及國有企業混合所有制改革等也會產生一定的影響。 產業政策公布后短期內能給投資者帶來超額收益， 但從中長期來看不能顯著提高投資者的收益率[59] 。 有學者考察了產業政策對國企混改的影響， 發現產業政策對相關行業的國企混改總體表現為抑制效應， 在市場化程度較高的地區和競爭類行業中， 抑制作用更為顯著[60] 。

上述研究主要將產業政策對微觀企業行為決策的影響作為出發點， 旨在探究產業政策的作用機制以及傳導路徑。 一方面， 從微觀企業角度檢驗產業政策的實施效果， 特別是其推動產業升級、促進經濟發展的能力和效力， 可以為評價我國產業政策提供經驗依據; 另一方面， 有利于企業在產業政策方面做出科學合理的決策， 保證產業政策順利實施。

四、產業政策與市場競爭、企業尋租

1. 產業政策與市場競爭。 產業政策問題的提出， 最初可能跟市場失靈問題有關。 對于新材料、新能源、高端裝備制造業、信息技術等戰略性新興產業或者航空航天、生物工程等高技術產業來說， 存在創新成本高、風險大， 收益無法完全內部化， 以及技術存在溢出效應等客觀問題， 如果只依靠市場、企業的力量， 則難以發展。 如果政府對這些高技術或戰略性新興產業通過政府補貼、稅收優惠、行政管制以及政府采購等產業政策手段進行扶持， 可以在一定程度上彌補企業創新活動的正外部性損失， 克服市場失靈， 實現調整產業結構、加快特定行業發展的目標。 但這種干預到底是否有效， 目前尚未形成一致性結論。 我國當前的一些產業政策在實施過程中往往背離了政府對該產業制定政策時的初衷， 造成土地、資本、技術等各類資源配置扭曲， 最終影響到資源的配置效率。 我國的產業政策從本質上看是一種自上而下的縱向協調機制， 中央政府以及各部委在制定和頒布各類產業政策時， 往往需要通過地方政府、相關廳局級機關才能加以落實， 而產業政策交由地方政府層面執行時， 各省、市、自治區之間常常會爭先恐后、盲目跟風， 競相爭取這些政策落地， 自然而然就形成了地方政府之間的橫向競爭關系。 地方政府在推動產業政策重點鼓勵支持的產業發展的過程中， 又可能導致政策支持所在行業或者產業市場過度投入、資源配置扭曲、產品供過于求以及產能過剩等一系列后續問題， 光伏產業、鋼鐵產業就是這類問題的典型案例。 重復建設、過度競爭、產能過剩問題又會導致企業利潤下降、虧損增加， 金融風險加大， 產業組織惡化， 并使得經濟結構不協調變得更為嚴重。

我國當前推行的產業政策仍然屬于典型的“選擇性產業政策”或者“重點產業政策”， 其特點主要表現為以政府的判斷和選擇來代替市場機制[12] 。 實施這樣的產業政策， 需要關于生產、消費者偏好、技術創新等一系列完整的知識信息， 而這些知識信息往往需要依靠市場競爭的逐漸展開而慢慢顯現和積累獲得[61] 。 企業作為市場上最敏銳的經濟主體， 具有決策所需要的知識信息， 政府相對于市場和企業而言則屬于信息劣勢一方。 從這個角度來說， 讓大量經過市場歷練、具有契約精神和企業家精神的企業家通過市場尋找、發現投資機會并最終決定是否投資這樣一種由市場占主導地位的行為方式， 相對于自上而下地設定產業政策， 制定各級各類有關產業發展的方向性措施來指引企業投資相對更可靠、風險可能也更小。 在我國當前的產業政策制定背景下， 更多的時候是在“挑選贏家”， 而未能深入思考政策如何更好地為企業服務。 這可能會壓制企業作為經濟主體信息發現者的積極性， 阻礙市場自發調整過程， 導致市場運行效率低下。 今后在產業政策制定和實施中， 可考慮逐步降低對以政府選擇來代替市場機制這一類選擇性產業政策的使用。

2. 產業政策與企業尋租。 不能否認的是， 我國當前的各級各類產業政策在執行過程中產生了一系列“尋補貼”“尋優惠”的企業尋租行為。 民營企業通過與地方政府建立政治關聯能夠獲得更多的財政補貼， 這與企業所處的制度環境有關[62] 。 余明桂等[63] 研究發現， 有政治關聯的企業獲得的財政補貼降低了企業績效和稅收創造、就業貢獻等社會績效， 更多地表現為尋租效應， 而無政治關聯的企業獲得的財政補貼提高了企業績效和社會績效， 具有明顯的效率促進效應。 企業在尋求產業政策支持過程中產生的“尋補貼”投資行為、事后的道德風險以及事前的逆向選擇等問題， 大多是在補貼收入較多的情況下發生的， 政府應謹慎實施高額補貼政策， 制定動態性、長期性的補貼計劃[26] 。 趙璨等[64] 研究發現， 企業在生產經營過程中往往會通過迎合行為爭取政府補貼， 且這種迎合行為會降低產業政策績效。 地方政府出于績效考核和政治晉升的目的， 而企業出于獲取政府補貼和政策支持的目的， 二者之間存在雙向尋租活動。 地方政府之間的“晉升錦標賽”及其對政府補貼的自由裁量權， 最終使得政府補貼成為地方政府服務于自身績效考核和政治晉升的工具， 造成政府補貼的浪費與錯配。

相關研究發現， 很多原本不屬于產業政策支持范圍的企業為了獲得信貸支持、政府補貼或稅收優惠等而進入政策支持行業或者產業。 這些企業中有一類企業進入的產業或行業與其過去生產經營的行業并無太多關聯， 其出于尋租目的而進入， 為了獲取補貼優惠; 還有一類企業進入的是原來所在行業的上下游產業， 其主要是出于深化投資、延長產業鏈進而降低成本、規避風險等目的。 毫無疑問， 第一類企業的行為是在鉆制度的漏洞， 具有典型的投機性， 這種行為有可能會對企業長遠發展造成致命性的影響或打擊; 第二類企業是應大力倡導并推廣的， 其是基于企業戰略目標、長遠發展而投資， 這樣的企業才更可能具有核心競爭力和長久的生命力。 在我國當前經濟高質量發展、創新驅動發展的大環境和大背景下， 需要多一點這樣的企業。

五、如何有效制定和實施產業政策

關于如何有效制定和實施產業政策， 本文主要從中央政府、地方政府以及企業自身三個層面對相關文獻進行梳理和分析。

1. 中央政府——政策制定層。

（1）充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。 從目前各類產業政策的內容來看， 其重點是政府通過稅收優惠、政府補貼、金融信貸以及各類規劃、產業發展計劃等形式， 支持、保護或限定、抑制某些特定產業的發展， 以實現產業結構轉型升級， 鼓勵技術創新、促進戰略性新興行業迅速發展壯大， 提高國際競爭力。 我國的產業政策在扶持對象上常常會傾向于大型國有企業， 而民營企業、中小微企業往往很難享受到這些政策優惠， 這類產業政策更多地可以歸類為選擇性產業政策， 其實施力度比較強。 在選擇性產業政策中， 政府占據主導地位， 政府在市場之上、干預市場， 代替市場作出有關產業發展、資源配置的決策[12] 。 有研究發現， 選擇性產業政策的實施對企業績效存在不確定性影響[61] 。 還有一類產業政策是功能型產業政策， 這類政策則屬于“市場友好型”產業政策， 它具有補充市場不足、完善市場制度、激勵創新等特征。 功能型產業政策也是我國今后應重視使用的一類產業政策。

（2）加大對基礎研究、基礎技術與通用技術研究開發的專項資金投入和政策支持力度。 基礎性研究需要大量的資金投入， 同時風險很高， 產出不確定， 大多數企業沒有足夠的人力、物力和財力進行此項工作， 而基礎性研究對一個國家的長遠發展又非常重要， 這時候就需要政府運用一定的產業政策來鼓勵、推動、扶持這些關系到國家戰略發展和國家核心競爭力提升的新興產業快速發展壯大。 在實施政府補貼、稅收優惠這一類產業政策時， 不應直接補給下游的產業或行業， 而應將更多的補貼給予上游的研發產業或大量的基礎性研究行業。

（3）進一步推進經濟體制和金融體制改革， 優化和完善對地方政府的激勵、考核機制。 地方政府不能為了自己的政治利益， 不能出于政治錦標賽的目的而相應推出產業政策。 在我國當前的經濟發展進程中， 由于固有的以GDP增長為競爭目標的政府官員錦標賽競爭體制、政府官員對上負責的行政體制以及中央和地方的財政分權激勵制度并沒有從根本上得到改變和扭轉， 使得地方政府在制定地方產業政策時易形成對原有路徑的依賴和固化。 因此， 對地方政府官員考核時也不應再以經濟增長作為單一的考核方式， 而應將綠色增長、環境保護等納入考核機制， 推進我國經濟體制和金融體制改革。

（4）營造良好的制度環境。 產業政策的實施效果有賴于外部環境的支持， 因此， 政府應加大對知識產權的保護力度， 在商品和要素市場上塑造公平的競爭環境， 在融資渠道、項目審批、市場準入、要素配置等方面， 對民營和國有企業提供公平的待遇環境， 更好地激發民營企業的市場活力與創新動力， 激發民營企業價值鏈升級行為， 進而實現中國經濟的持續健康發展。

2. 地方政府——政策實施層。

（1）因地制宜， 實行差異化的產業政策。 我國各級地方政府在制定、落實產業政策的過程中， 很少因地制宜地考慮各地區不同的資源稟賦條件、不同的經濟發展水平、不同經營狀況的企業特征以及不同地方政府能力的差異， 以選擇和制定合適的產業政策， 部分政策落實者們采取的是“一刀切”的方法完成產業政策指標， 這就使得在不同產業、不同企業、不同地方政府背景下， 產業政策的實施效果出現較大程度的差異。 地方政府比中央政府掌握著更為詳實、充分的信息， 能夠選出符合本地比較優勢的產業[28] 。 陳釗和熊瑞祥[65] 研究發現， 各地在產業政策選擇上越來越傾向于將中央選擇支持的重點產業納入地方產業政策的扶持范圍， 產業政策的實施效果在那些有比較優勢的行業中逐年趨好， 一國應結合自身比較優勢制定發展戰略或產業政策[2] 。

（2）因勢利導， 從“重增長”向“重轉型”轉變。? 為提升本地區的競爭優勢， 地方政府應立足長遠， 逐步從短期“重增長”向長期“重轉型”的發展方向轉變， 積極培育先導產業， 加快形成地區的支柱產業， 并帶動傳統產業的轉型升級[66] 。 對于一些處在發展初期的戰略性新興產業， 政府有必要通過提供一定程度的補貼降低企業進入成本。 對于補貼和基金的運用， 可以更多地采取產業基金這種做法， 首先由中央政府設立國家產業基金， 地方政府設立配套資金， 然后委托給基金管理公司， 由其選擇具體項目和支持的產業， 進行市場化運作。

（3）提高自身效率與能力， 借助政策力量與市場力量， 合理制定和推行產業政策， 實現區域協同發展。 地方政府在推動產業結構優化升級的過程中， 需要發揮政策力量與市場力量的協同效應[67] 。 政府效率與能力的提高是產業政策有效施行的重要前提， 產業發展既需要“有效市場”， 又需要“有為政府”。

3. 企業——政策受眾。

（1）充分利用產業政策， 加大研發投入。 企業作為市場經濟活動中最活躍的微觀經濟主體， 既是產業政策的受益者， 又是產業政策的具體作用對象。 企業應充分利用產業政策提供的政府補貼、稅收優惠、信貸優惠等政策性支持工具， 增加研發投入， 提高創新產出能力， 不斷提升企業的價值、可持續發展能力與成長性。

（2）加強對關鍵技術的學習、引進與轉化， 進行技術的二次創新。 企業應在開放的條件下通過技術引進、消化吸收、再創新等方式積累自主創新能力， 同時避免形成對技術引進的依賴， 逐步形成具有自主知識產權的核心技術體系， 提升產業技術水平。

六、總結與展望

1. 總結。 關于產業政策有效性的爭論在學術界引起了廣泛且長久的關注， 對發達國家、發展中國家的經濟發展模式也曾經或者正在產生重要影響。 本文通過梳理和分析已有文獻， 試圖厘清現有研究的理論邏輯和產生分歧的原因， 并為未來的研究提供建議。 本文通過文獻梳理認為， 學者們關于產業政策的研究目前尚未得出具有廣泛共識的結論， 相反存在較多的分歧， 主要體現在三個方面：

（1）關于產業政策的概念界定和識別。 產業政策有廣義和狹義之分， 通過對文獻的梳理， 我們發現： 有些文獻偏好狹義的產業政策概念， 認為具有特定產業導向、刺激經濟活動、促進產業結構變化的政策措施是產業政策。 政策強調政府干預在實施過程中不管是“選優”還是“汰劣”都存在選擇性; 而另一些文獻則偏好廣義的產業政策概念， 認為凡是政府采取的旨在促進產業發展的政策都應該納入產業政策的范疇。 總體而言， 我國學者大多更傾向于使用廣義的產業政策概念， 從政府和市場的關系角度衡量產業政策的必要性。 同時， 學者們在識別和衡量產業政策時的著眼點也不同： 有學者主要關注各級政府出臺的專利資助政策， 有學者主要著眼于中央和地方政府“五年規劃”中對一般鼓勵和重點鼓勵的產業設置， 還有學者則以科技認定資質等為主要探討對象。

（2）關于如何識別產業政策的效果。 與自然科學不同， 社會科學很難進行可控實驗， 因而如何科學地評估產業政策的績效成為產業政策有效性研究的另一個挑戰。 一方面， 當前關于產業政策有效、無效以及得失成敗的討論， 更多的是基于不同學者關于產業政策的先驗理念與相關理論偏好的差異， 在這種情況下， 任何一方想要說服另一方都是非常困難的; 另一方面， 產業政策本身的制定初衷、現實經濟發展的不確定性以及政策從制定到落實的具體過程， 這些環節中的任何一個紕漏或變化都可能導致整個產業政策的最終效果不理想， 因而也難以簡單地得出產業政策有效抑或無效的結論。

（3）關于產業政策的制度環境。 產業政策的有效性還依賴于各國、各地區的制度環境， 沒有放之四海而皆準的政策， 對于廣大發展中國家而言， 忽略制度環境與產業政策措施之間的互動與匹配關系， 照搬他國的成功經驗， 最終有可能落得“南橘北枳”的結果。 只有產業政策與制度環境相匹配才是最有利于經濟發展的， 一國如此， 一個地區亦如此。

2. 展望。 本文認為， 未來應把研究重點放在如何有效實施產業政策、產業政策效應評估的經驗研究以及微觀企業行為對產業政策的反向影響等方面， 深入探究產業政策在什么條件下更有效、什么樣的政策工具更有效、不同的產業政策工具是否存在適宜實施區間、普惠性產業政策工具（稅收優惠）與競爭性產業政策工具（政府補貼、信貸支持）的實施效果差異等問題。 同時， 我們認為， 宏觀經濟政策與微觀企業行為的互動不應僅局限于宏觀經濟政策對微觀企業的影響。 經濟政策的制定、實施的基礎和前提離不開當前和今后的經濟發展形勢、變化以及企業的具體情況， 微觀企業行為的變化反過來也可能會引發宏觀政策的變化。 如阿里巴巴、螞蟻金服、京東等互聯網企業金融創新的出現， 反過來促進了我國金融創新政策與監管政策的出臺。 因此， 未來或許可以將一部分研究視角放在微觀企業行為對宏觀產業政策的影響方面。

對于現階段處于經濟發展新常態下的中國來說， 如何實現經濟高質量發展， 如何支持重點戰略性產業發揮創新追趕精神以實現彎道超車？ 這一過程中的關鍵并不是到底要不要實施產業政策， 而是政府應切實考慮如何合理把握干預市場的邊界， 遵循比較優勢、因地制宜地制定和實施產業政策。

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