科研事業單位重大科技基建項目審計對策

陳浩　劉剛　嚴楓

[摘要]重大科技基礎建設項目是科學研究的重要工具和保障，在科技創新過程中發揮著不可替代的重要作用。本文在工作思路和審計方法上總結經驗，研究重大科技基礎建設項目審計的重點內容、難點問題和對策，以推動科研事業單位重大科技基建項目審計工作更好地適應科技創新的新形勢和新要求。

[關鍵詞]科研? ?事業單位? ?科技基建? ?項目審計

一、概述

“十三五”期間，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求，黨和國家布局地球系統與環境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文等領域的十多個重大科技基建項目。科研事業單位作為專門從事科學技術基礎研究和應用開發的機構，承接大量國家重大科技基建項目的建設工作。截至2019年底，科研單位承接國家已批準立項、在建和運行的國家重大科技基建項目共計 50 余項。

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。基建項目的建設和管理一直是審計的重點監督領域，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》也將其納入了經濟責任審計范疇。科研事業單位組織架構以科研為主導，費用支出主要體現在科研經濟業務方面。重大科技基建項目是科研工作和科技人才的重要支撐和保障，對科技創新事業影響巨大。因此，研究科研事業單位重大科技基礎建設項目審計具有重大理論和現實意義。

二、科研事業單位重大科技基建項目審計面臨的難點和問題

一是審計以工程造價為主，忽視了全生命周期審計。重大科技基建項目具有明確的科學目標和用戶群體，是一個全生命周期基建項目，不僅包括基建項目的立項和建設，而且必須認真考慮其運行開發及維護。但是，科研事業單位內部審計部門往往將工程造價作為審計的全部或大部分審計重點，對基建項目重大科學目標的實現、重大政策貫徹落實、設備采購及后期維護運行等審計的深度不深、廣度不寬。同時，對基建項目的資源環境保護情況、資金運行情況等的關注也不多。

二是審計理念尚未有效建立。科研事業單位內部審計部門關于“發展、法治、改革、績效、綠色”的審計理念尚未有效建立，審計僅關注程序的合規性、建設過程的真實性，審計質量不高。

三是專業素養和意識缺乏。科研事業單位審計人員大部分從財務等崗位轉崗而來，基建專業知識和管理經驗缺乏，大多未接受過系統性審計培訓。在基建項目審計中，審計人員主要從財務視角開展工作，不能很好地與基建業務結合。直覺上，大部分審計人員認為基建項目從開始立項到最后結算，均有不同專業的中介機構進行把關，因此基建審計意識缺乏。

四是時間和方法受限。基建項目審計要求在規定時間內完成全生命周期工作，時間緊、任務重。此外，基建項目審計與財務審計區別大，審計人員采用財務收支審計的方式方法，從財務數據入手，緊盯基建項目賬目支出金額和類別，往往較難發現問題。

三、科研事業單位重大科技基建項目審計對策

（一）基本原則

基礎建設項目審計工作聚焦促進解決科研事業單位重大科技基建項目存在的問題，充分發揮審計在保障事業單位健康持續發展中的作用。

1.審計風險原則。基礎建設領域是一個資金密集、權力集中且影響重大的領域，同時也是風險高發領域。基建項目審計要盡量避免由于缺乏可操作性的審計方法、可量化的審計標準等而得出錯誤的審計結論，從而帶來重大審計風險。在具體工作中，審計人員應采取強化程序執行、多部門聯動和選好配齊專業力量等措施，避免、控制、化解審計風險。

2.審計結果運用原則。基建項目審計結果，應從根本上滿足科研事業單位發展需求，即基建項目審計應該促進重大科技基建項目實現預定科學目標，實現良好的社會效益和經濟效益，推動科研事業單位健康有序發展。

（二）基建項目審計的重點內容

1.單位履責決策情況。（1）法定代表人的履職情況。科研事業單位的法定代表人通常是基建項目的第一責任人，也是主要審計對象和“關鍵少數”。因此，應重點關注法定代表人在決策、建設過程、竣工驗收關鍵程序節點依規履行第一責任人職責情況。（2）“三重一大”決策程序情況。“三重一大”決策制度是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要體現，是加強對黨政領導人員管理和監督的重要手段，也是促進黨員領導干部廉潔從政的重要舉措。在基建項目中的重大事項、重要項目安排、大額資金使用的決策程序方面，應重點關注執行單位內部“三重一大”規則和程序的情況，包括決策事項和內容的完整性、決策程序的合規性等。（3）立項決策。重點從必要性和可行性出發，關注科研事業單位申報和部署的基建項目。一是項目是否按照規范編制了項目建議書、可行性研究報告和初步設計報告;二是相關報告的編制人資質是否符合國家要求、項目論證程序是否合規、報告結論是否科學可行;三是單位最終決策是否與可行性研究報告結論一致。如果不一致，支撐決策的依據是否充分、決策程序是否合規。（4）建設過程決策。針對項目建設過程，國家已出臺了完整的流程管理及控制相關制度文件，但現實中違反相關程序的現象依然存在。建設過程中，應重點關注相關決策和執行的合規性。比如，在建筑面積和建設標準方面，是否按照上級批復的文件執行，是否存在超計劃投資情況;在建設內容完整性方面，檢查是否存在未履行相關手續，自行增加或減少建設內容等情況。（5）資金使用決策。基建項目資金量大，項目過程中的資金使用一般都屬于科研事業單位“三重一大”事項。審計應重點關注資金使用決策程序和內容的合規性。

2.機構和制度的建立健全及執行情況。單位基礎建設項目管理決策是在健全的制度保障下，由內部基建管理部門負責貫徹落實。在基建管理機構的建立健全方面，重點檢查是否建立內設職能部門對基建項目進行管理以及部門崗位的分工情況，是否存在不符合《行政事業單位內部控制規范（試行）》的情況，從事基建管理的人員是否長期未變動，是否存在定期輪崗的機制，是否對基建職能部門或者人員定期開展審計等。在基建制度建立健全及執行情況方面，重點關注是否按照國家相關規范建立從項目立項、招投標到驗收等整套的管理制度，制度內容是否符合國家相關法律法規及上級主管部門的規章制度，單位實際操作流程是否遵從和遵守基建管理制度。審計人員通過對基建項目全過程關鍵節點的核查，逆向檢查單位在基建機構建設和制度建立健全方面的履責情況。

3.基建項目管理情況。針對基礎建設項目管理，國家出臺了各類規范性文件，強化業主方管理職責，然而在實際工作中仍然存在諸如招標過程不規范、合同簽訂不嚴謹、虛假變更簽證等情況。因此，在基建項目管理方面，應重點關注領導人員是否準確履職，是否存在超越職權決策或不作為等情況;是否存在指使施工方或者監理方做出違反國家規定的行為，如以虛假工程量或虛假簽證等行為套取國家資金等。（1）招投標情況。重點關注是否存在項目拆分或者規避金額避開招標的行為;招標方式是否符合可行性研究報告批復的招標要求;是否與招標公司簽訂了合同;是否嚴格按照合同約定監管招標公司的行為等。（2）進度款支付情況。重點關注是否按照合同約定的施工進度支付進度款，包括安全文明施工費等;進度款的審核審批權限是否符合規定;是否按照合同約定的方式收取履約保函或保證金;在春節、9月等特殊月份，是否存在超合同約定支付進度款的情況等。（3）合同管理情況。重點關注項目合同相關內容是否與招投標的合同一致;施工總承包合同是否存在變更情況;合同變更是否違反招投標等規定;合同形式要件是否符合合同法相關規定，如合同是否經過法定代表人或其授權代表蓋章或簽字等。（4）隱蔽工程管理情況。重點關注隱蔽工程開工、驗收是否符合合同約定;抽查重要的隱蔽工程，核查工程量的準確性等。（5）工程變更及簽證管理情況。重點關注變更簽證的依據是否充分;是否按照合同和相關規定履行審批手續;變更簽證等單據資料上的簽字是否完整合規;相關工程量和單價計算是否準確，是否符合合同約定和造價規則等。（6）主要材料與設備管理情況。重點關注主要材料的價格是否有變動，如有的話，變動程序是否符合相關規定;主要材料和設備的規格型號是否與合同約定相一致;是否組織驗收，驗收手續是否完整等。（7）基建現場管理機構情況。重點關注施工單位的項目團隊與投標書中的項目團隊是否一致，如發生變更，是否履行了相關手續，變更后的項目經理資格是否符合相關要求;監理團隊是否與投標書或合同約定的團隊一致，總監資格是否滿足相關要求等。（8）造價結算情況。抽查建筑面積等，關注是否據實對工程量進行結算;三大主材價格結算是否符合合同約定;合同內外項目價格是否遵從合同或信息價，檢查結算是否符合造價規則等。（9）財務核算與決算情況。重點關注是否存在超概算情況;項目經費是否按照規定實行單獨核算;列支的范圍和金額是否合規;自籌經費是否按照相關規定進行，使用是否合規等。（10）驗收情況。單位是否按照相關規定進行驗收;是否按照相關規定取得了政府主管部門的驗收審批資料等。

4.基建項目維護運行情況。科研事業單位應按照運行計劃做好管理工作，保證重大科技基建項目安全、高效運行。因此，審計時應關注以下方面：（1）制度和人員建設情況。單位是否建立相應的管理制度，特別包含安全責任制度、操作規程和緊急情況處理預案;是否建立專職安全運行維護隊伍，人員隊伍是否具備相應的履職能力。（2）經費使用情況。單位是否將運行經費預算納入年度財務預算，并對運行經費預算加以說明;經費是否專款專用，是否存在擅自擴大開支范圍的情況。（3）運行和維護情況。單位是否建立運行和維護計劃;維修項目是否按照制度規定提出申請，進行相應的論證和評審，并提交了項目完成報告。（4）利用和開放共享情況。重大科技基建項目的使用情況，是否按照預期目標進行開放共享;單位是否為用戶提供設施完備的科學實驗條件或公益服務功能，相應費用的收取是否依據相關標準，是否應收盡收;開放共享中的知識產權管理是否到位。

（三）審計方法

除常用的核對法、觀察法、抽查法等之外，基建項目審計還可嘗試以下方法。

1.建筑信息模型（BIM）。BIM是一種新型數字手段，以三維圖像的方式，完整地呈現建筑物的幾何模型、專業屬性及狀態信息，具有可視化、數字化等特點。在經濟責任審計中合理運用BIM，可以根據基建項目的實際情況快速算量，快速找出問題，也可以有針對性地提出審計建議，有利于節約審計時間，降低審計成本。

2.地理信息系統（GIS）。GIS是一種以計算機技術為基礎，融合地球空間數據的技術系統。審計人員在園林、土方等分項工程中可以充分運用Google Earth地圖軟件，實現“時間倒流”，獲取不同拍攝日期的衛星圖片，將衛星地圖與施工圖進行對比分析，能快速鎖定疑點，提高工作效率。

3.廣聯達等工程造價軟件。基建項目審計引入廣聯達等工程造價軟件，能減少審計人員依據個人經驗判斷的不準確性，降低審計風險。軟件能對主要實物工程量、主要材料消耗量、綜合單價、措施費用及單項單位工程的技術經濟指標進行對比，快速找出工程量與綜合單價異常的事項，提升審計工作效率，節約審計時間。

（四）與審計相關的保障措施

1.充分進行審前調查并合理編制審計工作方案。充分準確的審前調查工作和合理的審計工作方案，能快速鎖定疑點，節約現場審計時間，從而集中力量開展重點審計工作。針對基礎建設項目，審計組在開展現場工作前，應根據審計對象特點，設計充分的審前調查，訪談被審計單位領導人員和各級人員，獲取第一手資料，同時綜合利用基建業務督查、內部審計、巡視等檢查資料，分析風險點，合理編制審計方案。

2.逐步建立與績效考核聯動的審計質量控制機制。相比經濟責任審計等其他審計內容，基礎建設項目屬于資金集中、權力集中的部分，是腐敗的高發領域，因此帶來較高的審計風險。建立績效目標關聯的審計質量控制機制，有利于審計組準確把握目標，提高工作效率，有效控制審計風險。

3.加強人才隊伍建設。科研事業單位基建項目審計需要具有熟悉財務、基建和項目管理的復合型人才。因此，審計管理部門應加強專業人才隊伍建設，可逐步從內部培養鍛煉，同時建立外部咨詢專家庫，必要時協助完成審計工作。

主要參考文獻

[1]曾鋼，姜言彬，樊瀟瀟，等.中國科學院重大科技基礎設施發展概述[J].中國科學院院刊， 2019（S02）：14-17