國家審計在疫情防控中的作用機制及實施路徑研究

唐洋　耿建新　鄒雨蓉

[摘要]本文從疫情防控角度研究了國家審計在國家治理中的基本理論，重點分析國家審計在新冠肺炎疫情防控中的作用機制和實施路徑，從而有助于加強對新冠肺炎疫情的防控，提高我國對重大公共危機事件的處置能力。

[關鍵詞] 國家審計? ? 國家治理? ? 新冠肺炎? ? 疫情防控

本文系南華大學社科基金委托項目“新形勢下我國穩就業的財政轉移支付政策效應研究”（項目編號：200XSK001）的研究成果

2020年新冠肺炎疫情的暴發，使得全國各項經濟活動都受到嚴重影響，打破了經濟循環的連續性，降低了經濟增長的速度。我國餐飲、影視、購物、文娛、旅游等領域的消費大幅下降，嚴重影響到了國家經濟的正常發展。這次疫情對國家治理體系和治理能力提出了更高要求。對新冠肺炎疫情期間的國家審計問題進行深入研究，有利于保障國家對此類重大突發公共危機事件治理措施的有效落實，從而達到更為有效地抗擊疫情的目的。

一、國家審計在國家治理中的基本理論分析

“國家治理”的核心就是監督公共權力的陽光運行，合理有效地對公共資源進行分配，確保各級管理部門充分有效地履行公共受托經濟責任。任何組織的治理，都需要運用合理恰當的機制來保證其治理作用，“國家治理”機制主要包括預算管制、權責對稱、權力制衡、利益公平、行為透明、信息披露、獎懲問責以及審計監控。風險尤其是重大風險，已成為現代社會的重要特征，能否有效防范化解風險挑戰，會直接關乎我國能否實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全發展的全過程。新冠肺炎疫情作為突發公共衛生事件，本質上是一種極端重大風險事件，因此，我們應從新時代國家治理能力的背景入手，充分發揮我國強大的制度優勢，以建立健全公共衛生應急管理體系，做好應對風險挑戰的充分準備。

國家審計的本質是基于受托經濟責任關系產生的一種保障機制和促進經濟責任全面有效履行的獨特監控機制，其根本目標是促進政府公共受托經濟責任的全面有效履行。國家審計是國家治理體系的重要組成成分，加強國家審計監控力度必然是完善國家治理的重要途徑和手段。審計機關作為國家治理體系中的一種內生監督機制，要通過依法行使審計監督來限制行政權力違規運用，為國家治理體系中的決策機制服務。因此，在提高國家治理能力和治理體系現代化水平的進程中，尤其需要更好發揮審計監督的作用。我國的國家審計工作已經完成了監督工作的重大轉型，其重心已轉變為對黨和國家政策措施執行情況的監督、對主要投資項目和專項資金管理使用情況的檢查、對重大違法違規問題的揭露、對經濟和社會發展中突出矛盾和潛在風險進行揭示、強化權力規范運作等制度層面和機制層面的工作。從國家審計現階段的實踐角度來看，審計機關需深入對領導干部開展權力監督審計，進行權力制約，為維護經濟安全開展審計評價，促使政府領導對高風險領域進行關注，提高政府透明度，加強社會對政府監督的力度等，以此來協助政府對公共危機進行有效處理。

二、國家審計在疫情防控中的主要審計內容

從目前情況來看，我國國家審計工作在應對重大公共危機事件治理上還有很大提升空間。針對此次疫情，國家審計的主要工作內容包括對緊急救助專項資金的責任與績效審計、政府領導權力監督審計和政策法規的執行情況審計。

（一）緊急救助專項資金的責任與績效審計

在重大公共危機事件審計中，最重要的環節就是對緊急救助專項資金進行審計。此次新冠肺炎疫情所涉及的緊急救助專項資金用途廣泛，涵蓋了醫療科研項目資金、醫療救治資金、工程項目資金等，并且數目極為巨大。比如，疫情初期國家發改委就緊急下達了中央預算內投資3億元支持湖北，全國各級財政下達疫情防控補助資金達112.1億元。所籌集的資金能否落到實處就成為國家和人民擔心的問題，因此，將新冠肺炎疫情所涉及的救助資金的使用過程全部納入審計監督范圍，以進一步強化審計監督力度，提高審計監督的有效性，促進救助資金的合理、有效使用，就構成了國家審計的最重要切入點。我們只有強化資金使用的真實性、安全性、規范性和有效性，才能確保資金的執行程序符合相關政策制度，才能有效減小甚至避免在資金運營過程中出現的各種弊端和可能產生的其他風險。審計機關在對救助資金進行審計時，應該突出審計工作的監督、評價作用，對資金運營過程中容易產生的風險進行重點審計，并進行全方面考慮，進一步提高審計工作的質量和效率。從現階段情況來看，救助資金審計應當向責任和績效兩個層面延伸，而當前最主要的就是為緊急救助專項資金設定各項指標，以建立健全評價指標體系。比如，通過建立使用專項資金達成預定目標的完成程度和預期效果程度等指標，對救助資金使用的機構、組織的管理水平、資金的落實情況、會計財務報表的質量和對救助資金使用的管理情況作出評定。

（二）政府領導權力監督審計

審計機關可以通過構建評價指標，量化政府領導的權力，審查政府領導的權力是否逾越法律底線，以更好地行使國家的審計監督權力，即本文所述的權力監督審計。從國家治理的角度來看，利用權力監督審計抑制政府領導對權力的濫用，是強有力打擊腐敗的治理手段。基于公共受托責任觀，由于委托人與代理人信息不對稱，需要第三方介入并對公共受托人手中的公共權力進行監督與評價，能夠起到對權力進行有效制約的作用。

作為一種對權力的監控機制或制度安排，國家審計可以在此方面發揮巨大作用。這是因為，為有效限制權力的濫用或者不作為，我們可以考慮構建“以權力控制權力”“以權利控制權力”和“以道德控制權力”三位一體的經濟權力監控機制;而這三種控制都與國家審計有著密切的內在關系。首先，以權力控制權力。國家審計有著憲法賦予的審計監督權，可以對各級政府領導進行權力約束，即以審計權力來制約可能會出現弊端的不合理權力運用。其次，以權利控制權力。國家賦予公民基本權利，但若政府領導濫用權力或不作為而侵犯社會大眾的基本權利時，政府領導就應該受到強有力的審計權力監督，以這種外部的監督以及由此而形成的輿論壓力來促使各級行政領導調整其不當利用權力的行為。最后，以道德控制權力。從個人道德信念入手，建立正確的道德觀，促使政府領導干部形成對自我權力的約束。職務腐敗和權力濫用將嚴重影響我國經濟的發展，并威脅到國家治理和安全，審計機關通過行使權力監督審計以強化經濟監督、權力制約、依法行政的效果，從而進一步約束對領導干部的監督管理，加強領導干部的自我道德修養。因此，審計機關正確行使權力監督審計，將成為國家審計的有效手段和中堅力量，在國家治理中發揮重大作用。

（三）政策法規的執行情況審計

為了評價和分析政府有關公共經濟的政策措施的執行情況，審計機關可考慮利用特定的審計方法來進行政策執行審計。換句話說，為了促進有關公共經濟政策的落實與完善更為有效，審計機關應在合理程度上對政策執行的偏差程度進行控制，使政策執行過程更加順利、更具科學性。國家為嚴防新冠病毒的擴散和穩定經濟，制定了一系列的管控政策。比如，為全力支持企業的生存以及復工復產出臺了稅收優惠政策，以積極應對疫情給國家帶來的影響。作為國家審計機關，在對重大公共危機事件政策法規執行情況進行審計時，應主要著眼于黨和國家從宏觀角度所制定的治理政策法規是否能到達預期目標，與政策執行相關的各部門、機構是否將政策貫徹落實和有效推動國家制度體系趨向完善。在具體方法的運用方面，首先，審計機關要了解、核查各級被審計單位是否對政策的落實高度重視，是否認真貫徹黨中央的各項決策部署。其次，審計機關可核查各管理部門對治理政策的執行情況，如相關部門是如何處理外部公眾舉報問題，相關的政策制度宣傳是否到位等。除了監管政策的落實情況，審計機關還需分析治理政策目標是否符合實際情況、措施是否得當等。審計機關要根據審計結果提出可完善政策的建議，以促進政策的順利實施和更好地實現政策下達的預期目標、預期效果。

三、國家審計在疫情防控中的作用機制

國家審計作用機制指的是如何實現國家審計所發揮的功能。國家審計在疫情防控中的作用機制主要包括聯通機制、運行機制和評價機制三個方面。

（一）聯通機制

由于新冠肺炎疫情原因，審計區域更加廣泛，導致審計工作量激增。各級審計機關在開展審計工作的同時還需兼顧自身的疫情防控工作，因此，按照審計署的統一安排，各級審計單位要積極主動作為，充分利用大數據分析，開展非現場審計。通過線上與線下、遠程與現場相結合的模式，認識大數據等信息技術在審計工作中的重要性。通過線上平臺，對前期審計資料進行收集并加強網絡平臺的利用，通過互聯網等無接觸方式與被審計單位開展溝通協調等工作。為積極應對疫情防控工作，設立審計防疫小組，把集中辦公變成對點對人分散辦公，線上跟蹤督導審計人員防疫工作，現場落實有關問題核查，力爭防疫、審計工作兩不誤。另外，還有許多專項審計。此次新冠肺炎疫情最重要的專項審計是疫情防控資金和捐贈款物的審計，可以通過建立專門的審計領導小組來對專項情況開展審計工作，該領導小組可以由審計署直接管理，小組成員由各個項目所在地委派，由1—2名審計人員組成，同時聘請與該項目問題相關的專家和注冊會計師參與，以共同研究制定相關的審計規則，從而使專項審計更加系統化、標準化。此外，各個地區的政府部門尤其是各級領導干部，要依法自覺接受審計監督，積極主動支持和配合審計工作，并加強溝通，促進信息共享，深入研究和采納審計所提出的建議，對發現的問題要認真整改，并對各個領域的政策措施和制度規則不斷地進行完善。

（二）運行機制

1.開展合作審計。新冠肺炎疫情作為一次重大公共危機事件，影響大，波及范圍廣。國家在抗擊疫情時集結著各地各方力量，國家審計同樣集結著各個行政區域的審計力量，因此，開展合作審計的組織方式便成為跨區域審計不可或缺的一部分。第一，加強各區域層級審計機關之間的合作。既包括平級之間各機構的合作，又包括上下級之間的合作，以加強彼此之間的交流與溝通，共同對審計工作進行協調，實現審計信息的共享。各級審計機關也應將事先、事中、事后的審計成果進行全面公開，加強審計信息使用的最大化，通過分享各自審計工作中的經驗積累，廣泛探討審計工作中所出現的問題，并提出合理的解決方案。第二，加強審計機關與其他行政管理部門的合作。專項審計不僅需要審計人員有過硬的審計專業知識，更需要相關技術的支持和相關部門的配合。因此，審計機關要與審計項目有關部門加強合作，堅持審計人才全面發展的理念，著力培養審計與技術相結合的審計綜合型人才。第三，加強審計機關與民間團體、高校科研機構間的合作。在專項審計實踐過程中會遇到專業技術上的難題，應聘請該領域的專家提供技術指導，以協助審計工作順利開展。

2.實施跟蹤審計。面對突如其來的疫情，各級政府與社會各界人士馳援疫區，抗疫物資能否高效及時地分配到疫情防控的各個地方，需要運用跟蹤審計對抗疫物資籌集、運輸、調配等一系列環節進行監督。跟蹤審計可以保證捐贈者對政府公共部門的信任，行使跟蹤審計不僅可以提高應急物資使用效率，而且可以有效防止權力的濫用和物資的錯配。因此審計機關有義務履行好這種受托責任，在應對重大突發公共危機事件的同時履行好自身的工作職責。應急物資跟蹤審計，可以提高政府社會捐贈的透明度，在一定程度上抑制腐敗，使得更多的違法行為得以糾正，還可以優化相關規章制度。

3.推進內部控制審計。如何控制審計風險是開展審計工作的重要環節，而被審計單位內部控制體系不完善，會給審計工作帶來巨大的審計風險。在被審計單位內部控制制度不健全、或有健全的制度但未能被有效執行這兩種情況下，審計結果通常無法揭示重大的舞弊行為甚至欺詐行為。因此，審計機關應基于被審計單位內部控制視角開展審計。比如，被審計單位是否設立內部控制職能部門、是否建立健全內部控制組織構架、在控制和風險防范中內部控制的工作機制是否有效發揮作用、是否都制定健全的內部控制制度和行為規范并對其落實情況進行審查、單位領導是否具有內部控制的意識、內部控制體系是否在全單位得以宣傳推廣、單位是否定期舉辦內部控制培訓活動等，這些都對被審計單位的內部控制體系具有巨大影響。為了更好地建立內部控制體系，各級政府機關可以在政府內部建立信息系統體系，包括收入、支出、采購、年度預算、決算、各工作小組成員對自我的評價、成員之間的評價以及組織上的評價等，以建立起一套全面控制管理體系。這樣，審計人員便可以更直觀地通過相關數據獲取相關信息，敏銳發現問題，以降低審計風險和系統風險。

（三）評價機制

開展審計評價是國家審計職能之一，制定審計評價制度是構建審計評價機制的基礎，因此在構建審計評價機制前要確定審計評價制度。審計評價機制的組成要素，應當包括評價主體、評價內容、評價指標和其結果的運用。各級審計機關作為國家審計的評價主體，為了強化評價過程中的獨立性與準確性，應與相關部門進行合作。評價內容應根據審計內容進行確定，如疫情中防控資金和捐贈物資是否有效落實，政府領導對權力的使用是否對人民負責，政策的執行是否卓有成效等。面對不同項目的審計評價，在開展審計工作前，審計機關還需要制定不同的科學審計評價方法，面對某些審計項目的不可量化性，采取定性與定量相結合的方法，選擇一套合理反映審計項目的評價指標，給定量評價審計項目提供效果支持，以及通過專家對評價指標進行賦權的方式來確立指標權重等。

四、國家審計在疫情防控中的實施路徑

在新冠肺炎疫情防控中國家審計往往通過有效的實施路徑以發揮最大作用，具體實施路徑應從積極開展審計工作、完善風險防控機制、強化疫情期間國家審計的工作效果等方面展開，以此強化新冠肺炎疫情下審計全過程的有效管理。

（一）積極組織開展疫情防控期間的審計工作

審計署的特派辦要積極與當地審計機關進行合作，對審計結果進行整合共享，做好溝通協調以避免重復審計。各級審計機關加強信息溝通，充分利用以往的審計經驗和結合互聯網公開的數據進行分析，以加大非現場審計的力度。審計機關還應加強網絡和數據的安全管理，以更加有效地運用非現場審計方式。審計機關相關部門可以開發數據查詢分析的小工具，加強對數據庫的擴充，并對數據進行統一標準化處理，認真做好數據整理與共享，同時保證數據系統的安全，設置數據管理員，對操作界面設置訪問權限，以使審計人員通過非現場的審計方式完成工作。

（二）完善重大公共危機事件風險防控機制

審計作為一種特殊的監控機制，要把防范化解重大風險作為國家審計的最重要工作。疫情期間，國家審計的主要關注點是新冠肺炎疫情給我國帶來的財政金融風險，以及全國上下對災區的捐贈物資的運用。從國家審計的角度出發，審計機關要積極應對新冠肺炎疫情，并將重大公共危機事件風險防控機制嵌入審計機制中。在審計工作中，不僅要對高風險地方進行預警、及時給出提示、制定出高風險預警清單，還需要檢查重大風險防控機制是否健全、政策實施是否有效、相關信息披露是否良好、救災物資的使用是否合法合規，并對此展開檢查與評價。

（三）強化疫情期間國家審計的工作效果

國家抗疫工程建設投入、科研經費投入等緊急救助專項資金的投入，都需要國家審計事前對預算進行把控，事中對資金投入使用進行監督，事后對項目執行做出合理評價，對審計效果進行再評價。在審計全過程中，審計人員應借助大數據審計技術合理運用績效審計、跟蹤審計、權力監督審計、政策法規執行審計等審計方法，來強化國家審計的監督職能。國家審計機關應加強審計人員培養，提升審計隊伍建設，通過相關部門與外部專業人員配合構建高效的協同機制。

總之，國家審計在疫情防控中的作用巨大。國家審計通過審查的廣度、力度和處罰力度的加大，能夠發揮更強的威懾作用以抑制腐敗發生并降低職務犯罪率;審計機關提出的被審計單位存在的問題，能夠及時揭示政府或企業防疫機制存在的風險;通過及時糾正問題，可為被審計單位加強內部控制、實施有效管理創造良好環境。

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