政府要做好公共價(jià)值的創(chuàng)造者和守護(hù)者

[摘 要]公共價(jià)值管理是公共行政的新發(fā)展，是認(rèn)識(shí)和解決棘手情境中的公共管理問(wèn)題的新路徑。在疫情防控等危機(jī)管理中，要在公共價(jià)值創(chuàng)造的不同維度同時(shí)行動(dòng)，在社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的整合性功能。在疫情防控中，圍繞公共價(jià)值創(chuàng)造，政府應(yīng)該及時(shí)公布信息，因勢(shì)利導(dǎo);拿起科學(xué)的武器，向公眾普及科學(xué)常識(shí);提升管理效率，協(xié)同治理;做好前瞻性決策;堅(jiān)決貫徹中央決策部署，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)等。

[關(guān)鍵詞]新冠肺炎;疫情防控;公共價(jià)值;治理

17年前的SARS疫情讓中國(guó)經(jīng)歷了一次全員動(dòng)員式的防疫運(yùn)動(dòng)，之后人們?cè)诜此寄菆?chǎng)轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)時(shí)最欣慰的就是，在那之后中國(guó)逐步開(kāi)始建立現(xiàn)代化的防疫和應(yīng)急管理體系。我們所期待的是，面對(duì)此次新冠肺炎疫情，政府能夠很好地應(yīng)對(duì)和管控，從各個(gè)方面滿(mǎn)足社會(huì)和公眾的需求和期待。然而，在此次疫情防控中，尤其在疫情發(fā)生和疫情防控初期，社會(huì)和各類(lèi)媒體上討論和關(guān)注最多的仍然是一些地方政府在應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)中的能力問(wèn)題。

一、公共價(jià)值和公共價(jià)值創(chuàng)造的內(nèi)涵

疫情防控中，政府是最重要的責(zé)任主體。2020年1月25日，習(xí)近平總書(shū)記召開(kāi)中央政治局常委會(huì)，專(zhuān)題研究疫情防控工作，中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“疫情就是命令，防控就是責(zé)任，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作來(lái)抓”，再次明確了各級(jí)黨委和政府在疫情防控中的責(zé)任。非常時(shí)期，政府要做好公共價(jià)值的創(chuàng)造者和守護(hù)者。

政府是社會(huì)治理的核心主體，我們說(shuō)政府要建立服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政府，主要表達(dá)的是一個(gè)好的政府應(yīng)該是什么樣子的。我們對(duì)政府充滿(mǎn)了期待，在中國(guó)，社會(huì)大眾更是依賴(lài)和倚重于政府來(lái)處理公共事務(wù)。政府存在的核心目的就是要?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值。公共價(jià)值是公眾集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)，是公共服務(wù)生產(chǎn)者和使用者偏好的集合，主要通過(guò)政府和包含公眾在內(nèi)的核心利益相關(guān)者的協(xié)商過(guò)程來(lái)共同創(chuàng)造。①公眾需要什么，政府就要提供什么，這種關(guān)系不是一個(gè)簡(jiǎn)單的供需關(guān)系，其中包含了廣泛復(fù)雜的政治過(guò)程、政策過(guò)程和治理過(guò)程，目的是要在政府和公眾之間達(dá)成一致，政府能夠滿(mǎn)足公眾的需要，公眾能夠信任政府，最終使得政府和公眾能夠共同生產(chǎn)社會(huì)所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。如此，政府才能在不斷滿(mǎn)足公眾的需求中發(fā)現(xiàn)新需求，并在滿(mǎn)足原始需求和新需求的過(guò)程中創(chuàng)造公共價(jià)值，這是建設(shè)好政府的邏輯。

二、公共價(jià)值創(chuàng)造的理論維度

公共價(jià)值管理是公共行政的新發(fā)展，其主要觀點(diǎn)是，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜性和價(jià)值沖突程度都很高的棘手治理環(huán)境和公共問(wèn)題，僅僅關(guān)注問(wèn)題解決的效率、成本、滿(mǎn)意度或者程序、規(guī)則等某一方面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。解決棘手問(wèn)題要關(guān)注問(wèn)題本身的復(fù)雜性和價(jià)值沖突，并同時(shí)應(yīng)對(duì)這兩個(gè)方面，在社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的整合性功能，才能找到問(wèn)題解決的根本路徑。②

社會(huì)價(jià)值建構(gòu)指向“共同同意”，意味著公共價(jià)值創(chuàng)造行動(dòng)中的多元主體要對(duì)問(wèn)題的本質(zhì)有共同和一致性的認(rèn)識(shí)，這構(gòu)成了特定情境下界定公共價(jià)值以及多元主體一致行動(dòng)的前提。這個(gè)過(guò)程不是一個(gè)線(xiàn)性的計(jì)劃和規(guī)劃過(guò)程，而是一個(gè)多元主體參與、互動(dòng)和溝通的過(guò)程。組織管理指向運(yùn)作效率，在后新公共管理時(shí)期，其本質(zhì)上是治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的效率，在社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的基礎(chǔ)上，要協(xié)同不同主體，構(gòu)建包括公眾在內(nèi)的多元主體有序參與的合作網(wǎng)絡(luò)，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和維護(hù)中科學(xué)施策、科學(xué)管理，提升資源的投入產(chǎn)出比。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要發(fā)揮應(yīng)對(duì)變化和協(xié)同沖突的功能。在公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中，在理念、組織、技術(shù)等層面存在著形形色色的矛盾和沖突，這些矛盾和沖突往往是阻礙合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮效應(yīng)的一些關(guān)鍵因素。由領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體系要發(fā)揮整合功能，尤其是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的價(jià)值協(xié)同和決策職能，真正發(fā)揮公共價(jià)值創(chuàng)造的“催化劑”功能。

在疫情發(fā)生和疫情防控初期，疫情防治中的一些復(fù)雜問(wèn)題甚至一些常規(guī)問(wèn)題，比如源頭控制、醫(yī)療物資、群眾生活等問(wèn)題并沒(méi)有得到快速有效的解決，并且隨著疫情的發(fā)展，出現(xiàn)了一些很難調(diào)和的價(jià)值沖突，比如信息的公開(kāi)與公眾的知情權(quán)、武漢“封城”與基本的社會(huì)供應(yīng)和秩序，等等。未能在公共價(jià)值創(chuàng)造的不同維度同時(shí)行動(dòng)是造成疫情防控中出現(xiàn)被動(dòng)局面的關(guān)鍵之所在。

三、疫情防控中公共價(jià)值創(chuàng)造的路徑

根據(jù)馬克·摩爾的經(jīng)典模型，公共價(jià)值創(chuàng)造的三角模型包括清晰的公共價(jià)值目標(biāo)、外部支持的授權(quán)環(huán)境以及運(yùn)作和管理能力等三個(gè)維度，公共價(jià)值目標(biāo)指向引導(dǎo)組織的價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)價(jià)值目標(biāo)對(duì)公共領(lǐng)域的重要性以及對(duì)公民期望的表達(dá);合法性和支持指向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的合法性來(lái)源，稱(chēng)之為“授權(quán)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)政治支持和其它利益相關(guān)者對(duì)問(wèn)題的認(rèn)同;運(yùn)作能力指向達(dá)成價(jià)值目標(biāo)的能力，強(qiáng)調(diào)資源可得性和管理運(yùn)作能力對(duì)于價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性。③創(chuàng)造公共價(jià)值就是要在這些要素中間尋求一致性，而不能偏廢其一，要在這些維度上共同行動(dòng)，而不能僅僅關(guān)注于某一方面。④這一模型為認(rèn)識(shí)疫情防控中的政府行為邏輯提供了基本框架。疫情防控中的公共價(jià)值包含不少方面，發(fā)現(xiàn)和救治疑似和確診病例是公共價(jià)值，公開(kāi)信息并減少公眾恐慌是公共價(jià)值，提供科學(xué)的知識(shí)和證據(jù)是公共價(jià)值，控制疫情進(jìn)一步擴(kuò)散是公共價(jià)值，堅(jiān)決貫徹中央決策部署也是公共價(jià)值。在疫情防控中，圍繞公共價(jià)值創(chuàng)造，政府應(yīng)該在這些方面下足功夫。

一是及時(shí)公布信息，因勢(shì)利導(dǎo)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，對(duì)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)。依法公開(kāi)各類(lèi)疫情信息不僅是保證政府的透明性的必要舉措，更是杜絕虛假輿情、降低社會(huì)恐慌的必由之路。疫情最大的威脅不僅來(lái)自疫情本身，也來(lái)自信息的不確定或者信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的公眾恐慌。專(zhuān)家已經(jīng)證實(shí)，此次新冠肺炎疫情雖傳播快，但整體可控，死亡率相比SARS不高。但是，在信息大爆炸、公眾又缺乏辨識(shí)力的情勢(shì)下，信息爆炸帶來(lái)了公眾恐慌，公眾對(duì)各類(lèi)信息的不知情給亦真亦假的言論提供了各種空間和傳播渠道。因此，政府要及時(shí)準(zhǔn)確全面地公開(kāi)信息，絕不瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)，讓人民群眾真實(shí)地了解信息，因勢(shì)利導(dǎo)、宜疏不宜堵。自從疫情信息有序公開(kāi)，尤其是中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來(lái)，有了準(zhǔn)確、權(quán)威的信息渠道，人民群眾的情緒得到了穩(wěn)定和疏解。同時(shí)，信息公開(kāi)也有利于決策，信息是決策的基本基礎(chǔ)，無(wú)論是中央政府，還是政府部門(mén)，抑或社會(huì)組織或市場(chǎng)部門(mén)，都要在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上做出正確和合理的決策。

二是拿起科學(xué)的武器，向公眾普及科學(xué)常識(shí)。病毒肆虐，之所以社會(huì)恐慌、如臨大敵，最大的癥結(jié)還在于不清楚病毒的來(lái)源，也不知道如何從醫(yī)學(xué)上戰(zhàn)勝病毒。疫情發(fā)生以來(lái)，媒體上關(guān)于病毒結(jié)構(gòu)和來(lái)源的消息不少，但都不確定，沒(méi)有答案。相對(duì)于SARS病毒，中國(guó)科學(xué)家此次很早就研發(fā)出了新型冠狀病毒檢測(cè)試劑盒，盡管生產(chǎn)能力不足，一些患者無(wú)法得到及時(shí)的檢測(cè)，造成了一定程度上的公眾壓力，但至少說(shuō)明我國(guó)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展，尤其是病毒檢測(cè)和控制領(lǐng)域取得了不小進(jìn)展。近期，中國(guó)疾控中心開(kāi)始研發(fā)新型冠狀病毒疫苗，這意味著中國(guó)科學(xué)家正在掌握病毒的基本結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)。當(dāng)務(wù)之急是要加大科研攻關(guān)，通過(guò)各種渠道全面發(fā)布疫情權(quán)威信息，并加大力度向公眾傳播科學(xué)知識(shí)，減少關(guān)于新型冠狀病毒的謠傳，讓人民群眾對(duì)病毒和疫情有科學(xué)、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，為動(dòng)員社區(qū)和群眾防控奠定基礎(chǔ)。

三要提升管理效率，協(xié)同治理。疫情發(fā)展時(shí)期的最大風(fēng)險(xiǎn)是潛在傳播者，尤其是自2019年12月到2020年1月23日武漢“封城”期間，從武漢出來(lái)到全國(guó)各地的幾百萬(wàn)人，特別是學(xué)生和務(wù)工人員中間的潛伏期感染者。一方面，要廣泛宣傳政策，讓公眾知曉病毒的風(fēng)險(xiǎn)，讓潛在的傳染者主動(dòng)隔離或者規(guī)范就診;另一方面，要做好排查工作，在有條件的情況下，逐個(gè)排查全國(guó)各地的潛伏期感染者。許多地方采取了封路、封村、封城的策略，這是當(dāng)前疫情防治的必要之舉，能夠發(fā)揮群防群治的作用，并且從最基層宣傳和動(dòng)員疫情防治，有效阻止疫情擴(kuò)散。但要謹(jǐn)防治標(biāo)不治本，風(fēng)聲大而雨點(diǎn)小，要靠實(shí)屬地責(zé)任，做到精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)發(fā)力、精確施策，切實(shí)切斷傳染源，不能讓疫情防治成為政績(jī)工程。湖北省和武漢市更要提升危機(jī)管理能力，協(xié)同疫情防控中可能涉及的衛(wèi)生、交管、公安、工信等各系統(tǒng)和各部門(mén)，協(xié)調(diào)地方政府職能部門(mén)和中央垂直管理部門(mén)之間的職責(zé)，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，真正發(fā)揮出體制優(yōu)勢(shì)和整合能力，切中疫情防治的關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，全國(guó)控制疫情的合力已經(jīng)形成，各地的醫(yī)療救治人員和各類(lèi)物資正在往武漢聚集，湖北省和武漢市政府在中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，最大限度整合資源，提高疫情治理效能，切實(shí)做好公眾基本生活保障、醫(yī)務(wù)人員防護(hù)以及確診和疑似病例救治，發(fā)揮資源的最大效應(yīng)。

四是要做好前瞻性決策。決策是政府的基本職能，是撬動(dòng)公共政策運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。決策及時(shí)正確則問(wèn)題迎刃而解，決策失誤則貽害無(wú)窮。武漢疫情的防控形勢(shì)可謂瞬息萬(wàn)變，留給政府部門(mén)的決策窗口非常窄，可謂稍縱即逝，當(dāng)斷不斷，反受其亂。政府要綜合各種局面和情況，做好符合科學(xué)、理性、合理原則的決策，使得決策的效應(yīng)能夠得以發(fā)揮，而不能在決策中或只看到了局部，或只顧到了眼前，或錯(cuò)判了局勢(shì)，或貽誤了時(shí)機(jī)。決策是一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)棘手問(wèn)題的決策不是依賴(lài)于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)或者某個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)就能夠完成的。要善于借助外腦，借助真實(shí)的數(shù)據(jù)信息，使得疫情防控決策可靠、可信、有效。同時(shí)，要做好疫情防控預(yù)測(cè)研判工作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)展仿真模擬，提前預(yù)測(cè)工作中的各種可能性，尤其是疫情發(fā)展的趨勢(shì)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及可能造成的后果，以防患于未然，想公眾之所想，急公眾之所急，牢牢掌握信息高地，提前做好應(yīng)對(duì)工作，真正做到“創(chuàng)造性工作”。各地政府也要視情況提前謀劃疫情防控后的各項(xiàng)工作，最大程度減少疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)造成的影響。

五是要堅(jiān)決貫徹中央決策部署，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。黨中央高度重視疫情防控工作，習(xí)近平總書(shū)記多次做出重要指示，李克強(qiáng)總理多次批示，并成立了中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，疫情防控的頂層指揮系統(tǒng)和設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，并開(kāi)始發(fā)揮重要作用。當(dāng)前的重中之重在于要堅(jiān)決貫徹中央決策部署，不能打折扣、走樣子，要處理好府際關(guān)系，使得國(guó)家部委和地方政府部門(mén)橫縱兩個(gè)系統(tǒng)協(xié)同起來(lái)，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要發(fā)揮好中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委職責(zé)，對(duì)疫情防控不力的部門(mén)和個(gè)人嚴(yán)懲不貸，追究責(zé)任。各級(jí)政府部門(mén)和群眾自治組織是疫情防控的主力軍，要靠實(shí)責(zé)任，責(zé)任到人，實(shí)行屬地責(zé)任制管理。在疫情防控的同時(shí)，要想法設(shè)法保障人民群眾的基本生活條件，堅(jiān)持疫情防治和群眾生活兩手抓兩手都要硬。

疫情防治是公共衛(wèi)生和醫(yī)學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的公共管理問(wèn)題。打贏疫情防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是對(duì)中國(guó)政府公共管理能力的考驗(yàn)，也是我們?cè)趯?shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化路上的一場(chǎng)大考。政府要勇于、敢于和善于在疫情防治中創(chuàng)造公共價(jià)值，我們每一個(gè)人都要做疫情防控的支持者和參與者，配合疫情防控工作，切實(shí)履行公民責(zé)任。

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①包國(guó)憲，王學(xué)軍：《以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理：源起、架構(gòu)與研究問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第2期。

②王學(xué)軍，韓志青：《從測(cè)量到治理：構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造的整合分析模型》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。

③王學(xué)軍，張弘：《公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第2期。

④王學(xué)軍，韋林：《公共價(jià)值研究的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《公共行政評(píng)論》2018年第6期。

（作者系蘭州大學(xué)管理學(xué)院副院長(zhǎng)、蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心教授）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>