寧鎮(zhèn)揚審計機關協(xié)同推進長江大保護的路徑研究

孫東　薛雅潔

[摘要]本文基于寧鎮(zhèn)揚三地審計機關開展長江經濟帶水污染防治情況等資源環(huán)境審計項目，論證了審計機關協(xié)同開展長江大保護審計的制度保障和現(xiàn)實需求，構建了協(xié)同審計的基礎環(huán)境，并從審計準備、審計實施和審計報告全業(yè)務流程，設計了協(xié)同審計的實施路徑，提出了共建自然資源資產數(shù)據(jù)平臺，作為三地協(xié)同審計的重要支撐和指揮平臺。

[關鍵詞]寧鎮(zhèn)揚都市圈? ? 協(xié)同審計? ? 長江大保護

本文系2020年度江蘇省社科應用研究精品工程財經發(fā)展專項課題——“政府審計、內部審計、社會審計協(xié)調開展資源環(huán)境審計研究”的階段性成果

長江是生命之河、黃金水道。推動長江經濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。近年來，長江經濟帶11個省市在生態(tài)環(huán)境保護方面做了大量卓有成效的工作，但由于歷史欠賬太多，目前生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻，離高質量發(fā)展要求和目標還有較大差距。歸納近年來學者對于長江生態(tài)環(huán)境保護的研究，主要包括五大共性問題：一是局部水環(huán)境形勢不容樂觀，二是開發(fā)勢頭與生態(tài)安全格局沖突仍然存在，三是流域生態(tài)系統(tǒng)保護整體性仍有不足，四是水資源開發(fā)和保護矛盾仍未得到有效化解，五是沿線環(huán)境風險防控壓力依然較大等。

一、寧鎮(zhèn)揚都市圈長江大保護情況

寧鎮(zhèn)揚都市圈位于江蘇省，包括南京、鎮(zhèn)江、揚州三市，面積1.7萬多平方公里，是江蘇省經濟發(fā)達、人口密集的區(qū)域。南京市是長江入蘇“第一站”、長江流域重要的中心城市，占江蘇省近1/4 長江干流岸線的省會城市。鎮(zhèn)江市擁有豐富而優(yōu)質的長江港口岸線資源，已形成港口建設與岸線開發(fā)互相促進、城市與港口互為依托、港產城融合發(fā)展的良好態(tài)勢。揚州市位于長江與京杭大運河交匯處，是江蘇省長江經濟帶重要組成部分和長三角城市群城市。

近年來，寧鎮(zhèn)揚三地黨委、政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，積極推進生態(tài)文明建設，環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定，部分指標明顯改善，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為普遍共識，共抓大保護格局基本形成;切實狠抓長江生態(tài)環(huán)境突出問題整改，扎實推進生態(tài)環(huán)境污染治理工程，大力推動長江岸線清理整治和沿江造林綠化，加快推動沿江產業(yè)轉型升級;積極構建綠色發(fā)展的長效機制，沿江環(huán)境質量持續(xù)改善;“化工圍江”難題取得實質性突破，高質量發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。但寧鎮(zhèn)揚都市圈第二產業(yè)比重高，重化工業(yè)發(fā)達，大氣環(huán)境和水環(huán)境不容樂觀，生態(tài)文明建設面臨著嚴峻考驗，成為寧鎮(zhèn)揚都市圈高質量發(fā)展最大的短板（張鴻雁、何淼，2016;韓艷紅，2018;申斯春、蘇瑞娜、蔡懷平，2020）。（1）南京市比較突出的問題：一是產業(yè)結構調整、轉型升級的步伐仍不夠快，多年形成的重化工占比高的產業(yè)結構沒有得到明顯改觀。二是生態(tài)資源面臨較大壓力。南京土地面積在全國副省級城市中居倒數(shù)第3位，人均占地面積居倒數(shù)第4位。（2）鎮(zhèn)江市比較突出的問題：一是缺乏長江岸線資源保護的總體、系統(tǒng)規(guī)劃，導致產業(yè)布局不盡合理，小企業(yè)小碼頭大量占用深水岸線，岸線利用率不高。二是經濟建設與生態(tài)保護未能協(xié)調發(fā)展，各類不合理開發(fā)和利用行為給生態(tài)環(huán)境造成不同程度的影響和侵害。（3）揚州市比較突出的問題：一是能源結構調整任務較為艱巨。重化產業(yè)、高能耗、高污染企業(yè)比重仍然偏高，結構調整、總量減排任務艱巨。二是大氣污染治理問題空前艱巨。2019年一季度曾出現(xiàn)，PM2.5濃度同比不降反升、優(yōu)良天數(shù)比率不升反降。三是地表水環(huán)境質量總體呈輕度污染，一些污染企業(yè)沿江環(huán)湖、近水靠城，存在區(qū)域性、布局性隱患。

二、寧鎮(zhèn)揚審計機關的資源環(huán)境審計工作情況

生態(tài)環(huán)境治理責任是政府公共責任在生態(tài)環(huán)境領域的延伸，自然資源資產管理是生態(tài)環(huán)境治理的重要內容。這一公權力的行使所對應的責任，體現(xiàn)在自然資源資產管理決策責任、執(zhí)行責任與監(jiān)管責任，其中，監(jiān)管責任主體是各級政府審計機關（水會莉、耿明齋，2018）。1998年，審計署成立農業(yè)與資源環(huán)保審計司，隨后，各地審計機關也成立相關專門處（科）室，我國的生態(tài)或資源環(huán)境審計實務快速發(fā)展（華文英，2018;潘旺明、丁關玲，2018）。黨的十八大以后，生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略，綠色發(fā)展理念引領新時期改革發(fā)展全局，也為未來一個時期政府環(huán)境審計的發(fā)展確定了基調和方向（徐薇、陳鑫，2018）。生態(tài)文明建設的重大舉措歸根到底要靠各級黨委、政府去落實，需要各級地方領導干部轉變發(fā)展理念，樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是他律中重要的一環(huán)，是推進生態(tài)文明建設的必要條件。圍繞“生態(tài)文明建設”的總體要求，從提升審計監(jiān)督的地位、加大生態(tài)審計監(jiān)督的力度、強化生態(tài)審計監(jiān)督的建設這三個方面著力推進，可以增強審計參與國家生態(tài)文明建設的能力和水平（馬志娟、廖飛、戴欣妤，2018）。國家審計要在生態(tài)文明建設中有效發(fā)揮預警功能，就應重點關注影響生態(tài)文明建設的風險點，及時從源頭上消除各種隱患（黃昌兵，2015）。當前，各級審計機關實施的資源環(huán)境審計主要包括：領導干部自然資源資產離任審計、環(huán)境生態(tài)保護類專項資金審計、污染防治重大政策落實情況審計、長江經濟帶生態(tài)保護審計、污染防治攻堅戰(zhàn)實施情況專項審計等。

近年來，寧鎮(zhèn)揚三地審計機關開展包括長江大保護專項審計在內的諸多資源環(huán)境審計項目，取得了良好成效。（1）南京市的資源環(huán)境審計。南京市審計機關以促進全面節(jié)約和高效利用資源、加快改善生態(tài)環(huán)境為目標，加大資源環(huán)境審計力度，陸續(xù)開展全市水資源保護政策落實情況審計、長江經濟帶（南京段）水污染防治情況審計，以及33個領導干部自然資源資產離任審計，揭示了飲用水水源地保護、生態(tài)紅線管控、岸線整治等方面的問題。特別是2020年上半年實施了長江經濟帶（南京段）水污染防治情況審計，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，政府領導4次召開審計整改專題會，對審計工作給予高度評價。（2）鎮(zhèn)江市的資源環(huán)境審計。鎮(zhèn)江市審計機關以領導干部自然資源資產離任審計為主，開展了系列資源環(huán)境審計項目。2020年上半年，在省審計廳統(tǒng)一組織下，開展長江經濟帶（鎮(zhèn)江市）水污染防治情況審計。審計發(fā)現(xiàn)了入河排污口管理不到位、化工企業(yè)入園率低、水源地保護涵養(yǎng)林未按要求建設等9類問題，推動全市長江大保護工作的進一步完善。（3）揚州市的資源環(huán)境審計。揚州市審計機關開展領導干部自然資源資產管理、長江保護水污染防治、重點河流生態(tài)清淤工程等審計工作，全面檢查被審計地區(qū)領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況，并督促將責任同步落實。在長江經濟水污染防治情況審計中，發(fā)現(xiàn)水源地保護、違法占用農用地、侵占生態(tài)紅線等7類問題近40個，有效推動了全市生態(tài)文明建設工作。

三、寧鎮(zhèn)揚三地審計機關協(xié)同的制度基礎與現(xiàn)實需求

（一）協(xié)同審計

哈肯教授較早提出“協(xié)同”的概念。協(xié)同是指各個參與主體的資源優(yōu)勢整合于一體，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的效應。隨后，協(xié)同被廣泛引入政府治理領域，衍生出“協(xié)同政府”“協(xié)同治理”等理論。現(xiàn)階段我國在權力監(jiān)督方面，各個監(jiān)督主體之間缺乏完善的協(xié)調機制，尚未形成權力監(jiān)督的整體效應（王會金，2016），國家審計也不例外。面對國家審計任務繁重與力量不足的困境，王會金教授較早提出“政府審計協(xié)同治理”，并進行了長期、較全面的研究。協(xié)同審計是有效提升審計效率、解決審計力量不足與審計任務繁重的矛盾、推進審計全覆蓋的有效路徑。秉承“開門搞審計”的創(chuàng)新思維，探索協(xié)同審計的有效路徑，是國家審計在現(xiàn)實條件約束下提升審計質效的根本舉措。

（二）協(xié)同審計的制度保障

黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出了組建中央審計委員會、優(yōu)化審計署職責，要求構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。2019年3月《審計署關于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關工作的通知》，要求通過“兩統(tǒng)籌”優(yōu)化審計資源配置，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。2019年4月，審計署南京特派辦、江蘇省審計廳聯(lián)合下發(fā)《關于加強江蘇審計“兩統(tǒng)籌”工作的意見》，對江蘇省內貫徹落實“兩統(tǒng)籌”進行了具體部署。審計“兩統(tǒng)籌”為審計機關之間的協(xié)同提供了制度依據(jù)和具體工作指引。由此可見，黨對國家審計的頂層設計，為審計機關協(xié)同提供了權威的制度保障和前所未有的機遇。

（三）三地審計機關協(xié)同在推進長江大保護中的現(xiàn)實需求

寧鎮(zhèn)揚三地審計機關雖然在長江大保護等資源環(huán)境審計領域，取得了一定成效，但也遇到了一些共性的問題和困難。資源環(huán)境審計專業(yè)性強、技術手段要求高，審計機關普遍遇到了缺少審計經驗、資源環(huán)境專業(yè)知識不足、技術設備缺乏等困難，以及難以克服資源環(huán)境問題的滯后性、跨區(qū)域性等難題（陳朝豹、耿翔宇、孟春，2016;郭旭，2017;孫東，2018）。此外，審計機關還面臨地方政府特別是主要領導干部的保護所帶來的人為困難，嚴重影響審計的獨立性和公正性。地方保護動因來自兩個方面：一是發(fā)展經濟所帶來的“投資沖動”，對資源節(jié)約、環(huán)境保護不夠重視。二是害怕資源環(huán)境問題帶來的追責問責，直接關乎主要領導干部仕途（陳塵肇，2015;高世楫、王海芹、李維明，2018;尹樹偉，2018;趙存麗，2019）。由于流域水資源具有跨域性、外部性特征，傳統(tǒng)的屬地原則治理方式難以解決整個流域的污染問題，實行協(xié)同治理是擴大水環(huán)境治理的正外部性、阻滯跨域水環(huán)境負外部性擴散的必然選擇（王俊敏、沈菊琴，2016）。協(xié)同審計是通過三地審計機關的合作，以解決單一主體不能或者不易解決的問題。通過寧鎮(zhèn)揚三地協(xié)同開展長江大保護審計，不僅能夠提升審計效率，更重要的是克服地方領導干部的保護主義，有效揭示資源環(huán)境審計中跨區(qū)域性問題，清晰界定責任。

四、寧鎮(zhèn)揚三地審計機關協(xié)同審計的具體路徑

（一）構建協(xié)同審計的基礎環(huán)境

1.建立協(xié)同的保障機制。三地審計機關建立聯(lián)席會議機制，密切加強審計機關之間的聯(lián)動。圍繞長江大保護審計，建立工作協(xié)商平臺，出臺審計協(xié)同組織規(guī)范，統(tǒng)籌調配審計資源，強化三地審計機關之間的聯(lián)動，發(fā)揮寧鎮(zhèn)揚審計整體合力。審計整改、審計結果在巡視巡查和黨管干部中的應用，都是影響審計權威和成效的重要因素。因此，還需要審計機關牽頭，與本地黨委、紀檢監(jiān)察、組織部門等機構進行協(xié)商，建立與巡視巡查的合作、信息共享、成果利用的機制，加強與紀檢監(jiān)察、巡視巡察等深度協(xié)作。

2.協(xié)同編制審計項目計劃。三地審計機關在安排審計項目時，加強溝通，互相充分聽取意見，協(xié)同制定圍繞長江大保護的相關項目計劃，規(guī)定審計內容、審計時間、審計組織等方面細則，同步組織實施轄區(qū)內主要領導干部自然資源資產離任審計，或者相關專項審計調查。三地審計機關要樹立“一盤棋”的思想，采取以審計項目為中心，堅持小項目“各個擊破”和重大項目“大兵團作戰(zhàn)”相結合的審計方式，集中優(yōu)勢兵力打整體戰(zhàn)。

3.資源環(huán)境審計的人力資源統(tǒng)籌。三地審計機關加強人力資源統(tǒng)籌，共同抽調資源環(huán)境審計骨干團隊，組建長江大保護審計組。構建長期穩(wěn)定、跨層級的資源環(huán)境審計骨干，組建攻關團隊，積極推進跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域審計資源的優(yōu)化配置。此外，協(xié)同內部審計和社會審計力量，形成監(jiān)督合力。努力構建以國家審計主導、社會審計參與、內部審計補充的“三位一體”的格局（張玉柱，2019）。

4.協(xié)同開展審計理論科研。三地協(xié)同開展長江大保護協(xié)同審計還處于探索和嘗試階段，不少問題還需要研究解決。需要從統(tǒng)籌管理角度評審立項依據(jù)、審計目標、實施路徑、組織方式、預期成果等，增強計劃的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。要探索怎樣把南京審計大學資源與國家審計資源有機結合起來，在人才培養(yǎng)、項目合作、技術應用、課題開發(fā)等方面進行緊密合作，用理論指導審計實務，用審計科研解決當前審計遇到的難點問題。

（二）基于全業(yè)務流程的協(xié)同審計

1.審計準備階段。一是充分溝通，統(tǒng)籌做好審計調查工作。三地審計機關共同謀劃審計調查，加強與本地職能部門的溝通，加強上下級審計機關的協(xié)調，共同進行長江大保護的審計調查工作。二是合理配置審計組成員。根據(jù)長江大保護審計項目特點，三地審計機關打破界限，抽調資源環(huán)境審計骨干，組建強有力的審計組。三是科學系統(tǒng)謀劃，制訂切實可行的審計方案。三地審計組根據(jù)試點的工作方案，結合本地區(qū)的實際情況進行細化，制訂符合工作方案要求的實施方案。

2.審計實施階段。一是三地審計機關密切聯(lián)動，形成“審計一盤棋”的思想。要注重發(fā)揮大兵團審計模式，堅持數(shù)據(jù)先行，并充分發(fā)揮下級審計機關接地氣、核查情況方便的優(yōu)勢，構建“集中分析、分散核查”的大數(shù)據(jù)審計模式。二是加強組織協(xié)同，盡量統(tǒng)籌向被審計單位索取資料。在與被審計單位聯(lián)系時，三地審計小組根據(jù)審前調查情況提前做好準備，列好所需資料清單，對于一個城市由一地審計組扎口溝通事項、索取資料，然后三地審計機關共享相關資料。三是加強交流學習，及時解決問題。三地審計機關定期召開審計工作碰頭會，討論分析審計中的疑難問題，研究下一步審計工作。

3.審計報告階段。審計報告階段包括出具審計報告、督促和檢查審計整改等主要環(huán)節(jié)。一是出具審計報告環(huán)節(jié)。三地審計機關應該制定綜合評價指南，盡可能統(tǒng)一綜合評價的標準和尺度，避免評價的隨意性。三地審計機關的審理部門還應該加強集中指導，規(guī)范審理工作，根據(jù)審計工作方案，制定報告模板，統(tǒng)一規(guī)范報告內容。二是督促和檢查審計整改環(huán)節(jié)。按照“統(tǒng)籌抓整改、抓統(tǒng)籌整改”的思路，建立聯(lián)動整改、系統(tǒng)整改機制。激活被審計單位整改的主體意識，完善審計整改責任體系，自覺抓好問題整改。三地審計機關對于問題整改進行全面督查，統(tǒng)一整改標準，統(tǒng)一界定整改是否完成。加強協(xié)作配合聯(lián)動整改，進一步優(yōu)化審計整改工作格局，整改情況同組織人事、紀檢監(jiān)察、公安、檢察等協(xié)同，特別是在黨管干部、紀律檢查和追責問責等方面加以應用，提升審計監(jiān)督的效率和權威。

五、建設數(shù)據(jù)審計平臺推動三地審計機關協(xié)同

長江大保護審計項目的特殊性，決定了必須借助大數(shù)據(jù)等技術，為三地審計的協(xié)同提供保障。2018年，在市委、市政府的大力支持下，南京市審計局啟動了自然資源資產大數(shù)據(jù)審計平臺開發(fā)建設。該平臺旨在促進自然資源資產數(shù)據(jù)歸集和共享利用、提高空間地理數(shù)據(jù)審計分析質量和效率。鎮(zhèn)江市、揚州市為開展資源環(huán)境審計，也借助了生態(tài)環(huán)境、自然資源部門的平臺，或者購買專業(yè)技術服務。三地協(xié)同開展長江大保護審計，應該加強數(shù)據(jù)基礎環(huán)境建設，共建三地自然資源數(shù)據(jù)平臺。該平臺集中采集寧鎮(zhèn)揚都市圈的土地資源資產、水資源資產、森林資源資產、礦產資源資產、環(huán)境資源資產以及其他資源資產的基礎數(shù)據(jù)，以及天地圖、測繪、高分遙感、地理國情等地理空間數(shù)據(jù)資源。通過運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、云計算、遙感影像等技術，建立全方位、立體化的環(huán)境監(jiān)測和預警機制，建立三市共享的詳盡數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)以水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等為重點的一體化、全方位監(jiān)控。

通過寧鎮(zhèn)揚三地共建資源資產數(shù)據(jù)分析平臺，可以發(fā)揮重要作用。一是可為長江大保護等相關資源環(huán)境審計項目提供支撐，有助于摸清三地自然資源資產實物量和生態(tài)環(huán)境質量狀況的變化情況，揭示自然資源資產管理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題。二是作為指揮平臺，組織調動三地審計機關協(xié)同審計。通過集中分析發(fā)現(xiàn)疑點線索，在平臺上推送給三地市區(qū)審計組，既解決了以往審計遇到的數(shù)據(jù)獲取困難、技術力量不足等難題，又密切加強了三地上下級審計機關的聯(lián)動。三地市局可以委托本地相關區(qū)局進行現(xiàn)場核查取證，將現(xiàn)場勘察照片、取證資料等上傳至平臺，并形成相關工作報告。

寧鎮(zhèn)揚都市圈長江經濟帶“共抓大保護不搞大開發(fā)”，不是不開發(fā)，而是進行高質量的開發(fā)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，倡導自然生態(tài)與產業(yè)生態(tài)協(xié)同發(fā)展。樹立科學、綠色發(fā)展理念，踐行生態(tài)文明，需要三地審計機關發(fā)揮監(jiān)督和推動作用。三地審計機關協(xié)同開展長江大保護審計，具有天時地利人和的優(yōu)勢，也是發(fā)揮審計“治已病防未病”，以審計工作助推生態(tài)文明建設、促進高質量發(fā)展的根本手段。

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