剛果金：何以成為“失敗國家”

[摘 要]“失敗國家”是西方政治學國家學說的延伸與國家類型學的拓展，也是以美國為代表的西方國家推行其發展模式的理論支撐與政策依據。“失敗國家”通常指代國家政府經濟社會治理不善，進而導致國家處于相對紊亂與失序的狀態。按照“失敗國家”理論的標準界定，位于非洲中部的剛果（金）是一個典型的“失敗國家”，國內秩序長期處于裂化與紊亂的狀況。剛果（金）之所以被西方視為“失敗國家”，原因包括現代民族國家建設的嚴重滯后、國內安全局勢的不容樂觀、部族主義與地方割據的猖獗盛行、民眾福利的極端缺失等。剛果（金）要擺脫“失敗國家”的身份，回歸到“正常國家”地位，需要在政治、安全、經濟、外交等方面多管齊下，標本兼治，方可實現國家治理的根本轉圜。

[關鍵詞]“失敗國家”;剛果（金）;國家建構

[中圖分類號]D033.3 ?[文獻標志碼]A ? [文章編號]2095-0292（2021）03-0031-05

[收稿日期]2021-03-12

[基金項目]國家社會科學基金青年項目“大國戰略競爭下東盟地區安全治理機制變遷及中國對策研究”（19CGJ009）

[作者簡介]胡靜，安徽大學哲學學院博士研究生，研究方向：政治理論、中國哲學。

冷戰結束以后的三十年來，長期落后的發展中國家總體實力與發展水平得到很大提升，“金磚四國”、“展望五國”、“靈貓六國”、“新鉆十一國”等美譽更是冠之以一批發展成就卓越、成長速度明顯以及國際與地區影響漸增的第三世界國家。然而，也有一些發展中國家深陷發展不力及經濟社會治理困境乃至于不斷倒退的泥潭，被稱為“失敗國家”，比如阿富汗、伊拉克、索馬里等等。當然，這些國家多集中在非洲大陸，位于大湖地區的剛果（金）就是“失敗國家”的典型。事實上，裹挾著“失敗國家”身份的剛果（金），現實狀況令人堪憂，發展前景更為撲朔迷離。要擺脫“失敗國家”身份與角色，剛果（金）還需要在政治、經濟、社會、安全等多個層面做出努力。

一、“失敗國家”理論：一個嶄新但普遍的議程

理論用以描述與反映客觀存在，政治學理論的發展伴隨著政治現實的演繹，特定政治現象需要相應政治學說的注解。這種關系深刻地體現在對國家的研究與探討中，尤其是對于國家類型學的把握和分析中。不同的標準有著各異的國家分類。傳統意義上，根據意識形態將國家劃分為社會主義國家、資本主義國家等類型，按照經濟發展水平把國家區分為發達國家與發展中國家，依據對于國際體系的態度將國家劃分為現狀國家與修正主義國家，同時還有“三個世界”標準、“中心—邊緣”模式等。英國著名學者羅伯特·庫珀（Robert Cooper）把世界上的國家分為前現代國家、過渡國家以及后帝國國家。這些對于國家類型的分類基本上是西方人的視角和西方的話語體系使然。“失敗國家”概念的提出和普及同樣是西方觀念體系和話語霸權的有力展現。

“失敗國家”理論的出現是冷戰結束以后的事情，是一種關于國家理論的嶄新形式。1994年，美國政治學者杰拉爾德·赫爾曼和史蒂文·拉特赫（Gerald B.Helman and Steven R.Ratner）在《外交雜志》上發表的《挽救“失敗國家”》一文中指出，“失敗國家”正在成為新的國際政治現象，其國內秩序正惡化到無政府狀態，不但威脅本國公民的安全，還會損害鄰國的安全。[1] （P18） 2001年“9·11事件”之后，隨著國際恐怖主義活動的愈加猖獗，對于恐怖主義滋生地——“失敗國家”的關注更為普遍。

對于“失敗國家”概念的界定，學者有著多樣的看法。丹麥學者漢斯·霍爾姆（Hans Henrik Holm）認為，“失敗國家”是指那些無法履行根本的國家職責、全部或者部分人口沒有安全可言、軍隊與警察無法維持秩序、混亂橫行、國家機器崩潰的國家。[2]（P357） 美國哈佛大學教授羅伯特·洛特博格（Robert I.Rotberg）指出，“失敗國家”描述的是這樣一些國家，即國內暴亂導致政府不能為民眾提供有效的公共產品，從而政府失去合法性，國家本身的合法性愈加受到民眾的質疑。[3]（P1） 在杰拉德·克萊森（Gerard Kreijen）看來，能夠被稱為“失敗國家”，其失去對武力的壟斷性地位，軍隊、警察機關接近解散，國內派系斗爭激烈，各種反對派及非法組織各自為政，形成割據狀態。[4] （P 86-87） 中國學者莊禮偉認為“失敗國家”指的是某個國家疆域內的這樣一種狀態：1.治理失敗（公共商品匱乏）;2.國家建構失敗（分離主義運動、武裝割據）。[5]（P52）

事實上，以上對于“失敗國家”的的界定一般都是依據國家的智能來進行的，這本身是無可厚非的，值得肯定的。學者之間定義“失敗國家”之所以出現偏差，是由于對于國家智能的定義與理解上出現這樣或那樣的分歧與差異。一般來說，按照國家存在的基本目的或者根據國家的基本職責，結合以上學者的研究成果，我們可以將“失敗國家”界定為不能有效地維持一般的國內秩序、無力滿足民眾基本的福利需求、缺乏持久的國家安全環境。

“失敗國家”理論出現以后，得到廣泛和普遍的國際關注。美國和平基金會（Fund for Peace）從2005-2013年連續9年發表年度“失敗國家”排行榜。它根據經濟、社會、政治、軍事等指標，對全球178個國家進行評估，按照“失敗國家”指數（Failed States Index）分別排位，排名靠前的國家為“失敗國家”。排在前 60 位的國家被稱為“脆弱國家” （vulnerable/fragile states） ，意指這些國家受抵抗性較弱，社會穩定容易受到影響。排在這 60 個國家前列的便是處于崩潰邊緣的“失敗國家”。根據評估，常見的“失敗國家”有索馬里、蘇丹、剛果（金）、阿富汗、伊拉克、乍得、津巴布韋等國。當然，“失敗國家”理論是西方的觀點，當然得到西方世界的贊同。很多發展中國家尤其是“當選”為“失敗國家”的國家則指責這是西方的偏見，并把美國和平基金會的行動稱之為“年度笑話”。盡管有著這樣或那樣的分歧，“失敗國家”的存在是一個客觀現實，“失敗國家”理論作為對其的反映與描述，也絕非一種偽命題。當前在世界的一些地方和一些國家，混雜的政局現狀、不利的治理現實、脫序的權力構造、不息的槍聲炮響，表明相關國家依然處于非正常的階段，不是失敗又該是是什么呢？

剛果（金）位于非洲中部，面積234萬平方公里，位居非洲第二，人口6750萬（2013年），位列非洲第四，是一個名副其實的大型國家。然而，剛果（金）在國家治理和發展程度方面，又是一個典型的“失敗國家”。2013年美國《外交政策》雜志與超黨派研究團體“和平基金會”發布的“失敗國家”年度排名中，剛果（金）位居第二名，得分111.9分（滿分120分），僅次于索馬里。從學理的層面來說，剛果（金）的治理現狀不容樂觀，之所以被視為“失敗國家”，是由剛果（金）國內秩序維持赤字、經濟社會發展不力、國家安全危機等多個因素共同作用的結果。

二、紊亂的國內秩序與脆弱的民族國家建構

自從1960年從比利時獨立出來至今，剛果（金）始終擺脫不了政局混亂的困擾，政權的非正常化更替頻繁，地區割據勢力強勁，反政府武裝五花八門，暗殺事件、恐怖襲擊、軍閥混戰、集體強暴等屢見不鮮。這一切都彰顯了獨立50多年來，剛果（金）的民族國家建構是大有問題的，是不成功的。

首先，剛果（金）的民族構造現實不利于統一國家認同的建立。剛果（金）全國有254個民族，分屬班圖、蘇丹和尼洛特三大語系。班圖語系各部族占全國人口的84%，主要分布在南部、中部和東部，其中剛果族為全國第一大族;蘇丹語系各部族多居住在北部，人口最多的是阿贊德和孟格貝托兩族。剛果（金）獨立之后，傳統的地域性政治文化并沒有得到根本性的改觀，民眾更多將自己的忠誠對象選擇本地區、本民族甚至本部落，而不是新生的剛果（金）國家。

蒙博托強權統治的32年間，為了強化國家認同，實現國家實質上的統一，采取了一系列強力措施，如打擊地方分裂勢力，先后鎮壓了加丹加省與沙巴省的分裂舉動，一定程度上強化了中央集權，推進了民族一體化進程。但是，蒙博托采取的分化利用手段，通過拉一派打一派和挑撥離間的方式維系和加強中央權威的做法并不是明智的，也不是根本性的，結果證明是失敗的。民眾始終無法形成一致的身份認同，國民依然心屬于不同的民族、不同的部落、不同的村落，以本族群（ethnic group）為活動中心和利益保證者，即使出現麻煩、危機和困難時，只會向本族群而不是向金沙薩的中央政府尋求保護。

大量跨境民族的存在稀釋了剛果（金）民眾的國家認同感。如同非洲其他多數國家，剛果（金）的國界不是民族長期融合的產物，是由歐洲殖民者人為劃定的結果。這就造成了大量跨境民族的存在，如有大批胡圖族以及圖西族生活在剛果（金）的東部地區，而這些民族都是盧旺達和布隆迪等國的主體民族。同樣，阿贊德族生活在剛果（金）東北部、蘇丹西南部以及中非共和國的東部。在剛果（金）與鄰國發生沖突或爭端時，甚至有國內的少數民族心向或支持作為其族裔母國的鄰國。

其次，軍隊的私人化和地方權力的派閥化顯示了剛果（金）中央權威的脆弱性。民族問題的復雜性以及民族沖突的激烈性使得擁有武裝成為一種當然的選項，這無疑是對國家軍隊和中央權威的嚴重藐視與根本挑戰。據統計，當前剛果（金）有反政府武裝30多支，集中在剛東部地區，主要有“剛果民主聯盟-戈馬派”、“剛果解放運動”、胡圖人民解放黨、APCLS（麥麥組織）、PDLR（胡圖族盧旺達叛軍）、“3月23日運動”（M-23）等。這些反政府武裝不同程度地得到國外的大力支持和有力配合，甚至擁有超過政府軍的武器裝備以及先進的戰術技巧。

反政府武裝不僅擁有軍事上的優勢，還在地方行政與經濟活動中扮演著重要角色，侵蝕金沙薩中央政府的權力基礎。反政府武裝集中盤踞的剛東部地區是熱帶雨林地區，不僅適于隱蔽打游擊戰，而且還蘊藏著豐富的礦產與生物資源。這為反政府武裝獲取資金提供了便捷的渠道，也加強了反政府武裝對地方權力的控制。比如，占據剛果（金）東部北基伍省的“M-23”依靠礦產資源的非法貿易獲取暴利，根本無視國家法律和中央權威。

剛果（金）大量反政府武裝的存在以及各自的封疆裂土行徑使得剛果（金）呈現出碎片化和“巴爾干化”（Balkanization）。“巴爾干化”是任何民族國家的夢魘，也是任何主權國家希望避免的現象。剛果（金）地方軍閥橫行以及與政府的對抗使得這個國家的前景令人擔憂。就有不少剛果（金）的媒體擔心，是否會在出現南蘇丹之后，出現“東剛果”。[6]美國經濟與和平研究所編寫的《2011年全球和平指數》中，剛果（金）被劃入最具有風險的10個非洲國家之一。

最后，民族矛盾和反政府武裝的存在以及由此引起的沖突與戰爭使得剛果（金）難以見到和平與安寧，民眾的基本安全需求得不到滿足。反政府武裝與政府軍之間、各反政府武裝之間以及外國雇傭軍之間發生了形式多樣、烈度不一的武裝沖突，損耗了剛果（金）的國力、財力與人力。1998年到2008年，十年來共有約540萬人直接或間接死于戰亂。同時，幾乎失序的國內治理格局使得民眾的基本人權受到多方面的侵犯。強奸是人類文明的恥辱，更是為世人所唾棄。然而，處于戰亂之中的剛果（金）長期受到這種犯罪行為的困擾。根據聯合國的統計，2009年共有1.75萬起強奸案記錄，是世界上強奸率最多的國家之一。2010年7-8月，剛果（金）北基伍省發生大規模襲擊平民和集體強暴婦女事件，受害者超過500人，引起世界的高度關注。

總之，剛果（金）國內出現的派閥割據、武裝派別林立和無序與失位的中央權威，是剛果（金）民族國家建構失敗的產物，是民族與部族認同壓倒國家認同的結果。這反過來又加劇了國內的混亂與沖突狀態，陷入惡性循環之中，離統一、和平與安寧漸行漸遠。

三、滯后的經濟社會發展水平與微弱的國家治理能力

國家除了要滿足民眾的安全需求，還要滿足民眾經濟社會等福利層次的需求，從而實現國家的基本職能。一旦這些方面的職能沒有完成或做好，就可以說國家在某種意義上處于“失敗”狀態。由于主觀與客觀等多方面的原因，剛果（金）在促進民眾福利領域并沒有表現出卓有成效的業績，滯后的經濟水平與社會發展程度展現了微弱的國家治理能力。

首先，自獨立以來，剛果（金）的經濟發展水平始終處于世界的低端層次，人民的生活水平長期處于低位。2013年，剛果（金）的領土位居世界第11名，人口位居世界19名，GDP總值居于世界116位（193.2億美元），人均GDP排在世界181位（216美元），屬于低收入國家，是世界上最不發達國家之一。按照世界銀行的相關標準，2005年剛果（金）的貧困率達到71.3%，是貧困率最高的國家之一。

剛果（金）的主要經濟部門是農業和采礦業，但是發展程度低下。剛果（金）可耕地面積達到1.5億公頃，如果能夠全部耕種，甚至可以解決全非洲人口吃飯問題。然而，由于農業基礎設施和農業技術的落后，當前剛果（金）的糧食不能自給，每年需要進口大米、玉米等糧食100萬噸左右。據國際食物政策研究所（IFPRI）在2011年10月發布的報告顯示，局部沖突和政局不穩定，導致剛果（金）成為全球范圍內4個糧食短缺問題評級“十分嚴重”的國家之一，總體饑餓率增長了63%。[7]糧食短缺還帶來了食品安全問題，大約有70%的民眾處于營養不良的狀況。同樣，采礦業基本上處于原始的開采與出售階段，缺乏相應的深加工等環節，造成了資源的大量浪費和破壞，嚴重阻礙了相關產業的發展。

基礎設施建設的滯后是剛果（金）經濟水平低下的重要體現，也是這種低下水平的重要緣由。一般來說，基礎設施是國家經濟起飛的基礎，是政府振興經濟的有力抓手。剛果（金）在鐵路、公路、航空等交通建設上嚴重滯后，在城市建設方面亦是相當落后。落后的基礎設施對于剛果（金）的進出口貿易、吸引外來投資以及發展旅游業都是明顯的消極因素。

其次，剛果（金）在醫療、教育等社會福利層面的發展如同在經濟領域一樣，顯得格外滯后，“治理病癥”暴露盡然。剛果（金）是一個疾病頻繁的國家，基本上每個人都患過瘧疾，且瘧疾中惡性程度最高，對肝、腦、腎有著嚴重的影響。由于缺乏有效的醫療衛生條件，每年都有幾十萬人死于瘧疾。醫療設施的缺乏以及醫療水平的低下造成了傳染病的橫行。2014年肆虐非洲并影響其他地區的埃博拉病毒就是源自剛果（金），截止到9月，已經造成30多人死亡。[8]頻發的傳染病侵害，導致剛果（金）國民的人均壽命相當低下。根據世界銀行的統計數據，2012年剛果（金）民眾出生的預期壽命是50歲。

在教育方面，剛果（金）的發展水平在世界上處于相對較低的層次。目前，剛果（金）成年男女的文盲率分別達到19%與46%，有760萬5-17歲的適齡兒童與青少年處于失學狀態。全國僅有4所綜合性大學，其中還集中在首都，這對一個人口大國來說是不自然的，也是極端稀少的。盡管剛果（金）政府相當重視教育事業，每年投入10%的財政預算于教育領域，但是苦于整體財政收入以及基礎薄弱，教育發展仍然步履維艱。

在社會管理方面，管理體制的落后與官僚體系的障礙性因素始終成為發展的一大攔路虎。由于缺乏先進正規的公務員培訓體系，剛果（金）的社會與行政管理體制問題百出，呈現辦事效率低下、管理水平不足以及官員腐敗等現象。“透明國際”發表的《2010年度報告》中，剛果（金）僅僅得到2分（滿分10分），位列第164名（總共178個國家參評），屬于嚴重腐敗的國家。這對于剛果（金）國家的對外經濟合作以及吸引外資帶來極大的不便。世界銀行統計的“2011年各國經營便利指數排名”，在183個國家中，剛居于倒數第6名，為不便于投資國家。

總之，剛果（金）在經濟社會發展方面無法完全滿足本國民眾的基本需求，該國的人均壽命、醫療與健康水平、教育發展程度以及社會管理方面都是相當滯后。2013年，聯合國發布人類社會發展指數，剛果（金）以0.344的指數排名倒數第一即是一個明證，也展現了剛國家治理能力的微弱與無能。

四、脆弱的國際安全環境與“失敗輸出”

剛果（金）的國內沖突現實和“失敗”現狀引起了周邊國家的插手與涉足，導致剛果（金）面臨著脆弱的國家安全形勢。同時，剛果（金）的無序性與脆弱性還帶來了難民的大量外流，出現“失敗輸出”現象。

首先，外國勢力的涉足導致剛果（金）國家安全面臨極大的危險。在1996年第一次內戰爆發后，當時的反政府武裝領導人、后來的總統老卡比拉就是借助于盧旺達、布隆迪等國的軍隊打敗蒙博托政府軍，從而奪取政權。1998年，第二次內戰爆發后，更多的非洲國家出于各種利益的考慮卷入到剛果（金）內戰中。1998-2003年的剛果（金）內戰簡直成為“非洲的世界大戰”，以盧旺達、烏干達、布隆迪以及反政府武裝為一方與安哥拉、納米比亞、津巴布韋、乍得、蘇丹以及剛果（金）政府軍為集團的戰爭。

外國軍隊存在于剛果（金）的現實給國家主權與國際安全造成威脅。盧旺達、烏干達為了達到自己的政治與經濟目標，在剛果（金）東部占領區，直接任命行政官員，大力扶植圖西族的勢力，并積極向該地區移入圖西族人，同時趁機開采與出售占領區豐富的礦產資源。盧旺達等外國干涉軍還直接為剛國內的反政府武裝提供軍事援助，不僅提供先進的武器裝備，還徑直參與到對剛果（金）政府軍的戰斗中。據悉，2012年11月剛反政府武裝占領東部重鎮戈馬的行動中，就有盧旺達軍隊的參與。

事實上，外國軍隊之所以能夠隨意進入剛果（金）境內，很重要的一個原因是邊界缺乏護衛，甚至形同虛設。剛果（金）與九個國家為鄰，是非洲鄰國最多的國家，國內準無政府和地方割據的事實導致國界防御上空虛，為外國軍隊輕易進入剛果（金）國提供了便利。盧旺達等國就是憑著這點，隨意地進出剛果（金），或者搶城掠地，或者打擊盧國內出逃的胡圖族反政府武裝。

其次，剛果（金）國內的沖突、戰爭與無序狀況還造成了大量的難民外逃，給周邊國家帶來一定的問題。流亡在他國的難民是剛果（金）國內沖突的外溢效應，是國家治理失序的鮮明體現。在剛果（金）國內沖突常態化的情況下，迫于安全與生存壓力的民眾外逃成為難民也逐漸常態化。自2012年4月，“M-23”與政府軍發生沖突到當年11月，已有超過25萬人流離失所。難民的大量出現是剛果（金）民眾迫不得已的選擇，難民甚至成為剛果（金）國內政局的風向標。

事實上，剛果（金）的周邊國家基本上都是貧困落后的國家，難民的駐留給各國造成極大壓力。一方面，難民的生機是一個需要認真考慮的問題，數量龐大的難民潮對各國都是一個沉重的負擔，難民的食物、飲水、住宿等不能得到有效的保障。另一方面，難民的到來還為當地社會秩序的穩定帶來隱患，尤其是當出現難民與當地民眾發生民族沖突的時候。比如剛果（金）的胡圖族難民逃到烏干達境內，就曾經與烏國內的其他部族發生過沖突。

總之，剛果（金）的內部治理失敗導致外國干涉，從而出現國際安全環境惡化的局面，成為國家失敗的重要體現。同時，內部治理不善導致失敗外溢，成群結隊的難民給鄰國、給世界帶來一定的問題。

五、結語

“失敗國家”理論盡管是西方人首先提出的，代表的是西方的話語霸權，但是描述的是一種客觀存在。從根本上說，“失敗國家”是國家治理失敗的結果，是治理不善在安全、經濟、社會、政治等層面的反映。作為“失敗國家”的典型，剛果（金）出現的“失敗”慘象是國家治理失敗后的直接后果。要擺脫這種極具挫敗感的身份與地位，剛果（金）需要在民族國家建構、工業化發展、民主政治與法治建設、環境保護以及爭取國際援助等諸多方面花大力氣、下足功夫，從而實現民族的崛起和國家的強盛。這無疑也是各個“失敗國家”摘除“失敗”帽子回歸正常甚至發達程度的必然選擇。

[參 考 文 獻]

[1]Gerald B.Helman and Steven R.Ratner. Saving failed States[J]. Foreign Policy， 1993（89）.

[2] Hans Henrik Holm. A Disaggregated World Order in the Making：Policy towards Failed States as an Example[J]. International Politics， 2001（3）.

[3] Robert I.Rotberg. State Failed and State Weakness in a Time of Terror[M]. Brookings Institution Press， 2002.

[4] Gerard Kreijen. State Failure， Sovereignty and Effectiveness[M]. Martinus Nijhoff Publishers， 2004.

[5] 莊禮偉. 后冷戰時代的失敗國家課題[J]. 東南亞研究， 2003（1）.

[6] 剛果（金）東部戰火再起[N]. 人民日報，2012-05-14（021）.

[7] 中華人民共和國商務部. 剛果（金）糧食短缺問題日趨嚴重[EB/OL]. http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/201202/20120207987634.html.

[8] 人民網.世衛組織：埃博拉病毒致剛果（金）31人死亡[EB/OL]. http：//world.people.com.cn/n/2014/0902/c157278-25590680.html.

[責任編輯 薄 剛]