邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境治理研究

金悅 腰飄

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境；軟法治理；治理與善治

1 基諾山基諾族鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀

人居環(huán)境的提升主要圍繞自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、居住系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)的提升為主。基諾山地處橫斷山脈無量山余脈丘陵地帶，是基諾族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。全鄉(xiāng)森林覆蓋率達(dá)94.01%，95%以上土地坡度在25°以上，是典型的純山區(qū)民族鄉(xiāng)。因此山地鄉(xiāng)村區(qū)域聚落分布，人居環(huán)境建設(shè)有離散化的特點(diǎn)，在人居環(huán)境治理過程中，集中統(tǒng)一治理難度較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治必須要結(jié)合山地特征和居住習(xí)慣來促進(jìn)基諾山鄉(xiāng)人居環(huán)境提升。

1.1 黨建引領(lǐng)、黨員帶動(dòng)、黨群齊動(dòng)

在建設(shè)美麗和諧宜居基諾中，基諾山鄉(xiāng)在2018年印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，并結(jié)合《景洪市基諾山基諾族鄉(xiāng)2020年度創(chuàng)建全國(guó)文明城市實(shí)施方案》，號(hào)召全鄉(xiāng)黨員干部、群眾主動(dòng)參與清潔家園行動(dòng)。通過建立“班子成員+駐村干部+支部+網(wǎng)格員”的網(wǎng)絡(luò)化管理機(jī)制，加強(qiáng)基層組織黨的領(lǐng)導(dǎo)，在整個(gè)組織內(nèi)部形成共同參與的輿論氛圍，健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制體系。通過基諾民族語(yǔ)言大喇叭宣傳、專題會(huì)議、主題黨日活動(dòng)、簽訂黨員承諾書等形式讓黨員干部樹立正確的生態(tài)觀，發(fā)揮黨員帶動(dòng)，黨群齊動(dòng)作用。使廣大黨員依托活動(dòng)室、居民休閑娛樂場(chǎng)所等陣地宣傳建設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境的途徑和重要性，在村中形成環(huán)境治理共同參與的氛圍，潛移默化的提升村民對(duì)人居環(huán)境治理的重要性理解。

1.2 突出重點(diǎn)，著力提升村容村貌

農(nóng)村人居環(huán)境涉及管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多學(xué)科，需要政府引導(dǎo)開展人居環(huán)境治理。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，村民發(fā)揮主體作用，中央部署、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)工作機(jī)制，基諾山鄉(xiāng)成立基諾山鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組。針對(duì)基諾山鄉(xiāng)自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施差、村民意識(shí)不高等問題，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和宣傳、村莊規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村“廁所革命”、村莊綠化等13個(gè)專項(xiàng)小組。以崗定責(zé)、細(xì)化具體工作舉措，分階段、分任務(wù)、明確整治重點(diǎn)，嚴(yán)格把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從嚴(yán)狠抓落實(shí)，解決突出重點(diǎn)問題。

基諾山鄉(xiāng)黨委、政府緊緊圍繞“小廁所、大民生”的理念，以“改變?nèi)罕娚盍?xí)慣、提升群眾生活品質(zhì)、補(bǔ)齊廁所衛(wèi)生短板”為目標(biāo)，把“廁所革命”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程和造福百姓的民心工程。基諾山基諾族鄉(xiāng)于2020年底實(shí)現(xiàn)所有行政村公廁全覆蓋，并持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁改建工作。基諾山基諾族鄉(xiāng)7個(gè)村委會(huì)行政村公路已全部硬化，硬化率達(dá)100%，進(jìn)村入戶道路通暢。46個(gè)村小組中40個(gè)村小組已完成了進(jìn)村道路硬化。結(jié)合“兩違”行為專項(xiàng)清理整治工作，對(duì)不符合村莊規(guī)劃，侵占基本農(nóng)田，改變土地利用屬性進(jìn)行違規(guī)建設(shè)的情況進(jìn)行大力整治。基諾山鄉(xiāng)村民主要以農(nóng)村品種植為主，在人居環(huán)境治理中認(rèn)真抓好田園清潔工作，農(nóng)膜回收率高達(dá)85%，米種植面積17477.6畝，秸稈用作飼料1%，用于燃料1%，用作其他13%；秸稈還田率占85%。水稻面積4922畝，秸稈還田率占80.1%，用作其他18.9%，未利用1%，村容村貌整體有所提升。

1.3 完善村規(guī)民約，加大軟治理對(duì)村民約束力

民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境治理是社會(huì)治理的重要組成部分。依法治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式。基諾山鄉(xiāng)以村規(guī)民約為基礎(chǔ)展開人居環(huán)境軟治理。不斷推動(dòng)村規(guī)民約完善，鼓勵(lì)探索“三治融合”治理村寨新模式。在民族地區(qū)村規(guī)民約較多的結(jié)合了本村的生產(chǎn)生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)、民族文化習(xí)慣等。鄉(xiāng)村政治文明、精神文明的不斷發(fā)展需要依靠村規(guī)民約的約束，使村民轉(zhuǎn)變思想觀念，成為村民日常生活的“軟約束”。基諾山鄉(xiāng)各個(gè)村委會(huì)在基諾山鄉(xiāng)政府的不斷支持下，積極完善村規(guī)民約的制定，探索自治、德治、法治的“三治融合”治理模式。基諾山鄉(xiāng)各村小組通過制定村內(nèi)保潔制度、違反環(huán)境保護(hù)懲罰制度、參與環(huán)境治理鼓勵(lì)制度等，更進(jìn)一步的對(duì)人居環(huán)境做到干凈、整潔做出了明確的責(zé)任和要求。在村規(guī)民約的制定過程中，通過村民議事會(huì)制度、村務(wù)公開制度等，讓群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，積極尋求村民意見和建議，鼓勵(lì)村民積極參與。各村通過建立“愛心超市”、以工代賑等措施，使村民參與美化環(huán)境、垃圾清理，在潛移默化中提升村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

1.4 發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用

生態(tài)環(huán)境所具有的公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，決定了農(nóng)村人居環(huán)境的改善需要政府參與并引導(dǎo)社會(huì)、居民、企業(yè)、第三方組織有效參與并對(duì)政府政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，不能由政府“唱獨(dú)角戲”。基諾山鄉(xiāng)人民政府積極發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織、婦女委員會(huì)和老年協(xié)會(huì)等基層組織的作用，發(fā)揮村民的主體作用，推行村內(nèi)事“村民議村民定、村民建村民管”的治理模式。引導(dǎo)廣大村民參與本村生活垃圾治理的決策過程，制定符合本村實(shí)際、符合村民意愿的環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)管理模式。

基諾山鄉(xiāng)各級(jí)政府指導(dǎo)村寨制定村規(guī)民約，使村規(guī)民約在規(guī)范村民環(huán)衛(wèi)行為方面發(fā)揮剛性約束作用。指導(dǎo)村集體組織建立村寨生活垃圾治理事務(wù)的村務(wù)公開制度，主動(dòng)接受村民監(jiān)督和評(píng)議。鼓勵(lì)村民以投工投勞的方式參與村寨環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)。通過宣傳引導(dǎo)、村規(guī)民約、檢查督導(dǎo)，建立農(nóng)村生活垃圾治理長(zhǎng)效保潔機(jī)制。

1.5 發(fā)展民族特色經(jīng)濟(jì)，提升人居環(huán)境發(fā)展水平

基諾山基諾族鄉(xiāng)充分利用國(guó)家級(jí)傳統(tǒng)村落的聲譽(yù)、繼續(xù)挖掘民族特色和地域特色風(fēng)光發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展大鼓舞民族特色文化，加快村級(jí)整體的規(guī)劃和打造，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等全面發(fā)展。以洛特老寨為典型的村寨搜集了大量的基諾族文史資料，收錄了基諾族各類民歌，并改良了基諾族民間樂器“奇科”，洛特老寨由青一色的桿欄式建筑，發(fā)展古茶樹特色產(chǎn)業(yè)。各村為發(fā)展、傳承基諾族文化，出版了《基諾族傳統(tǒng)愛情文化》《最后的長(zhǎng)房——基諾族父系大家庭與文化變遷》《中國(guó)基諾族》《基諾風(fēng)味》《基諾族大鼓舞》等書籍，推出了基諾族民歌專輯《我的家鄉(xiāng)基諾山》《請(qǐng)你走進(jìn)基諾山》，拍攝記錄片《瑪黑瑪妞的子民——中國(guó)基諾族》《天籟般的阿咪》《基諾族傳統(tǒng)護(hù)膚、美發(fā)、護(hù)齒》，錄制了《基諾族古歌“啥高”精選》和《基諾族“布咕·奇科”制作課件》，舉辦了基諾族大鼓舞展演比賽、啥高比賽及傳統(tǒng)刺繡比賽和服飾展，收錄基諾族祭祀歌、情歌、兒歌、上新房歌等民歌200多首，時(shí)長(zhǎng)近600分鐘。在豐富村民日常生活的同時(shí)，發(fā)展民族文化，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善工作落實(shí)，助力鄉(xiāng)村振興計(jì)劃過程中，基諾族以優(yōu)異的熱帶雨林生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，以獨(dú)特的基諾文化資源為靈魂，以基諾民族村寨保護(hù)、民族文化展示和民族技藝傳承為載體，著力打造原真基諾文化旅游品牌，發(fā)展基諾族“軟文化”。逐步把基諾山鄉(xiāng)片區(qū)建設(shè)成為基諾文化體驗(yàn)、原生態(tài)村落風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)聚集、宜居宜業(yè)、農(nóng)旅體驗(yàn)加精準(zhǔn)扶貧等多種功能于一體的民族風(fēng)情小鎮(zhèn)。在提升村民經(jīng)濟(jì)水平、生活質(zhì)量的同時(shí)，提升村民對(duì)周圍環(huán)境保護(hù)、文化傳承保護(hù)的意識(shí)。

2 基諾山基諾族鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的問題

2.1 工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善

基諾族基諾鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理以村民為主體，政府為主導(dǎo)，第三方組織共同參與的治理機(jī)制。基諾族鄉(xiāng)按《基諾山基諾族鄉(xiāng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)考評(píng)實(shí)施方案》的要求，基諾山基諾族鄉(xiāng)在推出的“紅黑榜”中，對(duì)上黑榜的村小組進(jìn)行限期一個(gè)星期內(nèi)完成整改工作，但部分村小組存在的問題并非短期內(nèi)可以解決完成，而需政府資金、政策、技術(shù)以及專業(yè)人才等的多方支持。個(gè)別村小組在人居環(huán)境整治項(xiàng)目中，缺乏主動(dòng)性，項(xiàng)目計(jì)劃未能階段性落實(shí)。在行政人員編制中專業(yè)技術(shù)人員不足，對(duì)農(nóng)村農(nóng)民科學(xué)種植、科學(xué)使用農(nóng)藥等專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)不到位。因基諾山鄉(xiāng)的山區(qū)地形，各村落距離較遠(yuǎn)，部分地區(qū)位于山深處，在政策實(shí)施過程中，偏遠(yuǎn)地區(qū)政策落實(shí)不深入。

2.2 農(nóng)村人居環(huán)境治理資金投入有限

基諾山鄉(xiāng)在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，相關(guān)專項(xiàng)資金投入有限，部分項(xiàng)目需長(zhǎng)期資金投入。基諾山基諾族鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理專項(xiàng)計(jì)劃中大部分資金來源于政府撥款，第三方組織資金投入較少。在公廁建設(shè)后，缺乏后續(xù)管理維護(hù)資金，公廁建成后，后期管理跟不上，缺乏資金配備公廁廁紙、香薰，公廁設(shè)施損壞后不能及時(shí)維修。夏天沒有采取消毒措施，蚊蟲較多，氣味逼人，影響村民正常生活。在垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)、污水處理廠建設(shè)中，仍需投入大量資金進(jìn)行建設(shè)以及后期管理運(yùn)營(yíng)。2017年以來，人居環(huán)境治理省級(jí)資金涉及基諾山基諾族鄉(xiāng)共16個(gè)村組，16個(gè)村組各建設(shè)簡(jiǎn)易氧化塘一座，但由于缺少污水管道及排污溝建設(shè)資金，建成后的簡(jiǎn)易氧化塘均沒有投入使用。由于缺少資金村內(nèi)沒有固定的保潔隊(duì)伍，導(dǎo)致制度和管理難以落實(shí)到位。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進(jìn)一步完善

基諾族基諾鄉(xiāng)通往市鎮(zhèn)的交通系統(tǒng)建設(shè)不健全，可使用的交通路線有限，村民出行大部分采用摩托車、搭乘私家車等方式外出。基諾山鄉(xiāng)排水系統(tǒng)大部分為直排式雨污合流制，系統(tǒng)的排污管渠較少，污水處理設(shè)施建設(shè)不健全。基諾山基諾族鄉(xiāng)共46個(gè)自然村，目前垃圾處理設(shè)施建設(shè)不完善，2020年3月共6個(gè)自然村生活垃圾納入集鎮(zhèn)統(tǒng)一清運(yùn)范圍，其余40個(gè)自然村仍采取填埋焚燒。大多數(shù)地區(qū)垃圾池、垃圾房數(shù)量雖然能夠滿足農(nóng)村垃圾處理的基本需要，但存在服務(wù)半徑過大，農(nóng)民投方不方便等問題，且部分山區(qū)的村小組地處半山腰，運(yùn)載垃圾車數(shù)量不足且運(yùn)輸不方便、垃圾收運(yùn)不及時(shí)。

2.4 村民參與度不高

村民是農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中重要主體之一，在村民的文化程度、參與意識(shí)、經(jīng)濟(jì)來源方式、生產(chǎn)生活方式等影響下，村民自治仍存在很大的問題。基諾山基諾族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)來源主要是普洱茶、橡膠、熱帶水果、熱帶堅(jiān)果種植等，農(nóng)業(yè)耕地較多，村民日常農(nóng)務(wù)繁忙。據(jù)調(diào)查現(xiàn)實(shí)村中大部分村民文化水平不高，對(duì)人居環(huán)境整治理解不深入。以及由于受傳統(tǒng)習(xí)慣和落后觀念的影響，村民公共衛(wèi)生意識(shí)和環(huán)保意識(shí)普遍比較差，與城鎮(zhèn)居民有一定的差距，村民亂丟垃圾、雜物亂堆亂放的現(xiàn)象仍然存在。

3 基諾山基諾族鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理的對(duì)策建議

3.1 建設(shè)特色村寨，發(fā)揮領(lǐng)頭帶動(dòng)效應(yīng)

建設(shè)民族特色發(fā)展特色村寨。通過建設(shè)特色基諾族村寨，結(jié)合傳統(tǒng)民居資源、歷史資源、基諾族民俗文化資源發(fā)展村落民俗體驗(yàn)旅游，提升村落三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整村落產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。基諾山鄉(xiāng)94.01%的高森林覆蓋率，是茶葉等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)生態(tài)便保護(hù)了經(jīng)濟(jì)命脈，持續(xù)做好生態(tài)保護(hù)，打造生態(tài)品牌才可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)定方向。用好特色民族文化、秀美綠水青山、攸樂古茶山基諾山基諾族鄉(xiāng)3張“王牌”，進(jìn)一步加速文旅融合，打造“一村一品”特色，走生態(tài)、綠色、有機(jī)的路子。著重在建設(shè)基諾風(fēng)情特色小鎮(zhèn)、華僑城小普希村“攸樂秘境”、銀廠上寨生態(tài)旅游示范村，通過建設(shè)特色存在、招商引資，在解決基諾山鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)中資金不足的同時(shí)，帶動(dòng)周邊農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 完善村規(guī)民約，建立內(nèi)在獎(jiǎng)懲機(jī)制

村規(guī)民約的制定和修改最能反映村民在日常生活中的問題，結(jié)合民族習(xí)慣、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村民整體文化水平、傳統(tǒng)風(fēng)俗等實(shí)際情況進(jìn)行制定的村規(guī)民約，使村民在潛移默化中了解、學(xué)習(xí)提升人居環(huán)境的重要性。通過完善村規(guī)民約，提升村民自治的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)政府與各村委會(huì)有機(jī)結(jié)合良好互動(dòng)，使各項(xiàng)政策措施能深入開展落實(shí)。在村規(guī)民約制定過程中，可通過村民議事會(huì)制度、村務(wù)公開制度、村中事務(wù)村民參與等方式，調(diào)動(dòng)村民參與人居環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性，激發(fā)村民的“主人翁”意識(shí)。在村規(guī)民約中引入適量獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)整村民的日常習(xí)慣和行為，落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境責(zé)任制化治理。

3.3 加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，提升村民科學(xué)文化素養(yǎng)

弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，將基諾族文化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相結(jié)合，豐富村民日常文化生活。通過高音喇叭、微信、宣傳廣告等方式，將“綜合治理”“綠水青山就是金山銀山”“美麗宜居新農(nóng)村”等宣傳材料用基諾語(yǔ)進(jìn)行視頻、音頻宣傳。利用基諾族鄉(xiāng)文化廣播電視服務(wù)中心、文藝活動(dòng)等，傳播基諾文化、科學(xué)務(wù)農(nóng)知識(shí)。

3.4 以考促進(jìn)，加大宣傳力度

為進(jìn)一步深度推進(jìn)基諾山鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得實(shí)效，嚴(yán)格落實(shí)全鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，并對(duì)人居環(huán)境整治各項(xiàng)專題進(jìn)行總評(píng)考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲。通過明確人居環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組工作職責(zé)和成員分工，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，提升責(zé)任意識(shí)。加大人居環(huán)境宣傳整治力度，通過村內(nèi)廣播媒體，村干部、黨員帶頭宣傳等方式，積極營(yíng)造環(huán)境整治濃厚氛圍，確保全鄉(xiāng)農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善，公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)意識(shí)得到提升，人民群眾的滿意度和獲得感持續(xù)增強(qiáng)。