內設機構改革背景下檢察職業情懷建設研究

胡金龍　陳溶溶

【關鍵詞】機構改革 ;職業情懷 ;檢察 ;權限

一、檢察職業情懷概況及特點

溫州市兩級檢察機關于2017年4月完成監察體制改革轉隸工作。截至2019年12月，共有政法專項編制人員1016人，其中員額檢察官426人，占41.93%，檢察輔助人員392人，占38.58%，司法行政人員140人，占13.78%。根據案件數量、人才儲備、培訓供給、待遇保障等與檢察職業情懷相關聯的數據統計，人才參數特點如下：

（一）人均辦案量大

2015年1月至2019年12月，溫州市檢察機關共批準逮捕各類刑事犯罪50965人，提起公訴99086人。以2019年數據為例，全年共審查逮捕10029人，審查起訴19028人，與此相對應的公訴部門員額檢察官總數為212人，辦案數為137人/年。

（二）青年才俊比例高

據人事部門統計，1997年1月至2019年12月，市縣兩級員額檢察官中獲國家級、省級業務類榮譽的分別為9人、81人，占員額總數的21.13%;調研論文、精品案例獲國家級榮譽的有18人次，省級112人次，占員額總數的30.52%;獲國家級、省級評比類獎項的分別為16人次、82人次，占員額總數的23.00%。在學歷學位結構中，博士2人，占0.47%;碩士136人，占31.92%;本科288人，占67.60%。從年齡結構看，35周歲以下84人，占總數的19.72%;35～55周歲307人，占總數的72.07%;55周歲以上35人，占總數的8.22%。

（三）薪酬合理

根據2019年人事部門存檔的應發薪酬抽樣數據，四級高級檢察官月薪為21241元，一級檢察官月薪為17905元，副縣級司法行政人員月薪為19791元，正科級司法行政人員月薪為16735元，副科級司法行政人員月薪為15620元。四級高級檢察官、一級檢察官的薪酬分別與副縣級、正科級司法行政人員薪酬相持平。

二、檢察職業情懷建設中存在的問題

（一）職業尊榮感不明顯

1.基本現狀。根據314份問卷調查樣本分析，對目前職業現狀認為“滿意”的74份，“基本滿意”的158份，“不滿意”的76份，“基本滿意”的比例占50%（158/314），“不滿意”的比例占24%（76/314）;“不滿意”的理由當中，認為“經濟保障不夠”的71人次，占“不滿意”理由的93%，“前景迷?！钡?3人次，占“不滿意”理由的82%，晉升渠道不明的45人次，占“不滿意”理由的58%。

2.原因分析。檢察群體對職業尊榮感認同度不高，可能基于以下幾方面的原因：一是自偵部門轉隸后，因傳統自偵權樹立的權威逐漸剝離，而公益訴訟等檢察新職能尚處于哺乳期，不能有效填補權威真空。二是以庭審實質化為核心的刑事訴訟制度改革的主要場景在法庭，批捕、公訴等主要檢察職能淪為配角。三是在以對話協商、刑罰輕緩化等刑法新思潮引領下，檢察刑罰發動權的研究及準備不足，檢察職業自信心下降。

（二）職業活力需求得不到滿足

1.基本現狀。對所從事工作的存在感、知識更新的投入以及人文關懷是職業活力的重要因素。314份問卷調查中，認為業務權限“過小”的有56人，占18%，認為“干涉過多”的有81人，占26%，認為“無所謂”的有150人，占48%;認為單位的人文關懷“從來沒有”的有42人，占13%，認為“偶爾有”的有142人，占45%;認為人才培訓供給“太少”的有129人，占41%;近40%（121/314）的人認為40萬～60萬的薪酬就可促使其辭職當律師。

2.原因分析。一是員額制改革的工作模式是“讓審理者裁判”“讓裁判者負責”，其目的是在去行政化的基礎上實現司法隊伍專業化、精英化。改革初期，員額的權限受限嚴重，相較于改革前的科層制沒有根本性改變，扁平化的組織效能有待顯現。在去行政化的同時，因司法行政事務未實現集中管理，導致員額檢察官仍需承擔大量行政事務。

二是檢察職業前途鏡像化。目前，四等十三級檢察官層級晉升制度在行政職級上未與科層制接軌，在經濟保障上未設置預期，檢察官等級內部未能形成有效的自我循環，員額標簽化不明顯。檢察輔助人員、司法行政人員與員額檢察官系同一標準入職檢察院，有些更是優秀者才提拔為行政負責人，分類管理后這些人員與員額的薪酬差異以及去檢察業務化的安排，使其產生較大的心理落差，不利于分類人員之間合力的形成。

三是改革后職業心理及職業技能需求類別化，導致當前職業關懷供給與需求不能較好契合。系統內培訓供給越發充裕，但類別化培訓又相對滯后，導致員額檢察官既要分配精力參加大部制培訓，專業化需求又未能及時得到滿足。隨著員額檢察官改革逐步完成，大部分有條件的檢察官助理得以任命員額檢察官，檢察官助理的數量逐年遞減，往往出現多位員額檢察官共用一名檢察官助理的情形。

（三）共享共生機制協同不足

調研中發現，少部分個體對自我價值能否實現存在不滿，對價值是否合理實現心存芥蒂。究其原因主要表現如下：一是法務市場需求激增。法務人員的市場需求急速擴張，但供給仍保持相對固定的態勢。二是價值評價機制未同步轉變。傳統績效考核等評價體系使個體滿足于靜態的工作，滿足于完成指標，即使創新性項目也拘泥于現有指標的惰性改良。三是三類人員的橫向流通機制幾乎被堵塞，行政和輔助人員的進退機制固化，進一步降低了檢察職業的吸引力。

（四）檢察文化契合性不強

純精神鼓勵性的文化刺激，無法獨立激發檢察官的職業情懷。首先，檢察官個體與群體脫節。員額檢察官終身司法責任制，使其承擔特種兵單兵作戰的責任，缺乏團隊依托，容易異化為孤軍深入。其次，檢察官性別衍生職業問題。自偵權轉隸后，女性在法院、檢察院的比例逐年升高。女性在二胎政策下承擔著較重的家庭負擔，這種差異造成的不公平，進一步降低了女性對職業的投入度。最后，檢察職業具有一定的特殊性，檢察文化的給養，必須契合職業的特點展開。

三、對策與建議

隨著憲法、監察法、訴訟法及人民檢察院組織法的修正、修訂，檢察權在憲法層面發生了位移，分化為檢察權、監察權并存。在訴訟法層面的位階亦有了本質的改變，平面型的訴訟監督代替了俯視型的檢察監督，鈍化了檢察權對人的監督?？梢?，只有在準確認識自我的基礎上，才能實現檢察主體意識的覺醒和自我認同的強化，進而不斷催化檢察職業情懷的積淀。

（一）指控職能：情懷建設的效果圖

1.指控職能是檢察權的核心。現代檢察制度之根本構想，在于通過追訴權、審判權分立以防范法官恣意，其后兼有節制警察濫權的功能，檢察權的靈魂是訴訟中的指控職能?？梢哉f從古到今，不論國體政體如何變革，檢察權中的指控職能皆亙古不變、貫徹始終。就我國而言，檢察權中最鮮明的發展趨勢是偵查職能逐漸淡化、削弱，而指控職能不斷強化、擴張，訴訟外的職能逐漸消退，訴訟內的職能不斷增強。

2.指控職能是其他檢察職能的目的。新檢察院組織法第二十條規定了檢察權的七項具體職能，這些職能均是檢察權的外延，其核心內涵是指控。首先，檢察權是因偵查和審判兩者之間的緩沖而誕生，其目的就是制衡偵查和審判，防止偵查人員直接干預審判，審判人員直接干預偵查，而在兩者之間設置一個指控的環節。其次，各項職能均是圍繞指控而展開，如保留的特定類型的偵查權和補充偵查權，都是為了訴訟的公正或效率，保障指控的順利進行。最后，指控權衍生的訴訟監督、偵查引導、執行監督等，不是自上而下、單向運動的實體性制約，而是互相對抗的雙向程序性制衡。

3.指控職能具有鮮明的個性。從功能上看，我國檢察權屬于程序性的公權力，不像行政權那樣可以配置資源，在法律授權范圍內創設公民權利義務;不像審判權那樣能裁斷當事人權利義務，在訴訟程序中處于主導地位，并且享有終局的處分權;也不像監察權，能遵循自己的程序，不參與被監督的權力運行過程，且具有控制、制約、阻止的實體權力。

（二）檢察官權限是情懷建設的基石

1.擴張不起訴權的制度功能。從域外情況看，不起訴制度是檢察職能的重要表現形式。如德國不起訴案件占所辦刑事案件的2/3，日本檢察機關不起訴率超過半數，英美國家通過辯訴交易處理掉的案件更是高達90%。經多年試點，我國2018年修訂的刑事訴訟法增加了認罪認罰制度，在節約資源、提高效率和緩和對抗方面起到了良好的效果，司法實踐中應進一步擴張上述功能。

2.清晰檢察官的權責界標。現行改革仍然堅持的是傳統的首長代理制，強調檢察官的辦案權來自于檢察長的授權，檢察官不過是檢察長的代理人。這種委托式的授權導致員額檢察官在處理偵查等具有行政性質的法律業務時，投入的主要是“泰勒制”的體力活動，只需服從式的“照單抓藥”就可以。因此，應參照日韓等國的“官廳獨任制”為組織單元，以“合弄制”為組織結構，使每一位檢察官都能獨立辦案、獨自負責，不在檢察長、分管檢察長與檢察官之間另行設置審核層級。

3.明確人員分類管理的目的。實踐中，檢輔關系中業務指揮與行政科層并存，檢輔關系無法定位;業務人員與行政人員薪酬差異大，管理與服務無法界分;行政綜合“事多人少”，比業務線“案多人少”更為嚴峻。因此，有必要以問題為導向，針對性設置填補機制，緩和檢察內部人員分類造成的張力。在業務部門取消行政科層制，對檢察官及輔助人員的管理試行群體自治;對行政人員參照傳統的科層制，打通對外交流的通道，預留一定年限內給予任職檢察官的機會。

（三）機構改革是情懷建設的承重梁

內設機構的設置應順應立法目的和職能的屬性，參照法院內部庭室的設置原理，同步開展，以增強檢察人員的自我認同感和職業歸屬感。

1.業務部門：以檢察官輪崗制輔助案件專業化模式。2019年檢察內設機構改革所采用的分類辦案模式基本符合我國檢察機關職能需求和機構演化邏輯，但目前看來，以案件類型為主的業務崗位設置有兩方面的難點：一是容易導致各業務部門之間因案件量的差異而出現嚴重的忙閑不均問題。各類案件的案發量不同，且隨著時間、地區的不同，同一案件類型的案發量也不盡相同，由此，各部門的受案量和工作量也就難以平衡。二是容易導致檢察官“偏科”，出現業務短板。

2.綜合部門：以“嵌入式”替代“坐堂式”設置。在綜合部門設置方面，應圍繞檢察權順暢運行為目標，以上通下達、左協右商為方式，人員配置上一分為三：50%的力量跟隨決策層，接受指令反饋至綜合本部;20%的力量駐守本部，負責協調和信息匯總;30%的力量派駐到業務部門，履行安排落實業務部門的黨務、政務和檢務保障等事宜。改革司法雇員全部配置給業務部門的分配機制，將事務性事務分流司法雇員或外包給第三方機構，防止綜合壓力蔓延至業務部門。

3.派駐機構：以“吸星大法”替代“落英劍法”。指控是否有力、精準，取決于指控平臺的信息量和推動力，需要像“吸星大法”一樣，吸收和聚集各方素材和力量化為己有，而不是像“落英劍法”分散功力，廣而不專，大而不當，絢而不克。因此，應集約節約檢察官人力資源，并由公安機關、環保部門及其他相關的行政機關，根據業務數量和銜接的必要性，向檢察機關派駐人員。同時，面向人民群眾、社會各界大力推行以案釋法、以案普法，以取代在各企業、行會組織設立檢察派駐點的舊有做法，節約檢察資源。

（四）職業保障：檢察職業情懷建設的隱蔽工程

“在人際關系中，友誼是脆弱類的，親緣關系是強韌類的，癡迷是反脆弱類的?！币痪€檢察人員的主觀能動性，即對檢察事業的癡迷程度決定著檢察權運行的質效，只有不斷地激發和積淀檢察人員反脆弱的能力，才能動態、持續地輸出司法產品，平衡社會秩序的波動。

1.剝除社會壓力隔離罩。檢察職業的穩定性、自閉性與社會經濟的飛速發展及信息技術的爆炸式蔓延步調不一，唯有跳出舒適區、安全區，破除職業天花板，啟動壓力閥門，才能強化檢察權對其調整的社會生活的咬合力。具體而言，在完善員額退出機制的同時，一方面通過掛職、聯合培養的形式，指派檢察官到行業協會、金融監管機構、網絡企業等當前經濟最前沿領域鍛煉，塑造全能型檢察官;另一方面在招錄時擴大檢察輔助人員的專業領域，吸收專業技術人才充實到檢察官輔助人員群體中。

2.滿足檢察人員能力再造需求。職業群體的成長需求是職業期待值很重要的組成部分，這種成長包括職業能力的提高，也包括自我抗壓能力的增強。法律的經驗性技能和運用，是檢察權能否貼近社會生活的重中之重，應恢復傳幫帶的師徒模式傳授業務技能，并擴大檢察人才跨行業跨部門的交流和實踐，使其實現社會生活的親歷性。另外，在強化政治素養和業務能力的同時，也應向檢察官群體提供排解壓力、心理調節等方面資源和知識，在保證適當心理健康干預的同時也使檢察群體具有自身心理凈化的能力。

3.凸顯人文關懷支撐。在構建檢察職業保障的過程中，職業尊榮感的培養，離不開職業安全的保障和人文關懷的浸潤。首先，檢察履職行為的安全是第一防線。如法庭上被辱罵、毆打，得寄望于法官、法警的保護，法庭外的安全依托于警察的保護。有必要參照實踐中法院對司法拘留的運用，賦予檢察官或檢察院直接處罰或起訴當事人的權力。其次，安排必要的儀式，凝聚職業主體的向心力。如舉辦檢察干警入職宣誓儀式、退休儀式等。最后，弘揚檢察文化。通過書畫、電影、專題片以及群體活動等方式，提煉檢察特色，謳歌檢察情懷。

參考文獻：

[1]趙興聯.紀檢監察機構改革的權力制約邏輯[J].南方論刊，2020（11）：72-74.

[2]傅國云.行政檢察監督研究——從歷史變遷到制度架構[M].北京：法律出版社，2014：1-3.

[3]夏金萊.論監察體制改革背景下的監察權與檢察權[J].政治與法律，2017（8）：55-64.

[4]盧建平，王曉雪.以審判為中心視角下檢察權的定位與運行[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2017（3）.

[5]孫力，王振鋒.不起訴實務研究[M].北京：中國檢察出版社，2010：184.

[6][美]納西姆·尼古拉斯·塔勒布.反脆弱——從不確定性中獲益[M].雨珂，譯.北京：中信出版社，2014：13，359.

[7]胡立新.形成基層檢察文化的邏輯指引[J].人民檢察，2016（22）：46.

[8]劉軍，秘明杰.檢察機關跨行政區域環境公益訴訟法律分析[J].山東科技大學學報（社會科學版），2021（3）：38-43.

【作者單位分別為北京盈科（溫州）律師事務所、溫州市人民檢察院】