區域扶貧政策文本分析研究

熊濤 劉文江

摘 要：為了厘清四川省扶貧政策治理的特征與傾向，利用文本分析法，對2010—2020年四川省11份政府工作報告與77份扶貧政策文本進行了分析，借助計算機文本分析技術，繪制關鍵詞詞云圖，直觀地識別出地方政府扶貧政策治理的特征與傾向。結果表明：四川省扶貧政策主要包括醫療、教育、住房、基礎設施建設等方面，并且取得了顯著成果;同時，從基礎設施建設、地方財政支持、駐村幫扶、農村危房改造、因地制宜的使用文化旅游、科技扶貧、多種扶貧方式相結合等方式開展扶貧工作;扶貧政策主要是以通知、意見和辦法等官方行政公文為主，扶貧政策文件逐漸規范化、制度化，且呈現逐年遞增的趨勢。

關鍵詞：扶貧;政策分析;文本分析

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）13-0007-05

Abstract： In order to clarify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance in Sichuan Province， this paper uses text analysis method to analyze 11 government work reports and 77 poverty alleviation policy texts in Sichuan Province from 2010 to 2020. With the help of computer text analysis technology， it draws keyword cloud image to visually identify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance of local government. The results showed that： the Poverty Alleviation Policies in Sichuan Province mainly include medical treatment， education， housing， infrastructure construction and so on， and have achieved remarkable results; at the same time， the poverty alleviation work is mainly carried out from infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， cultural tourism in line with local conditions， poverty alleviation through science and technology， and the combination of various poverty alleviation methods; the poverty alleviation policy is mainly carried out from the aspects of infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， use of cultural tourism in line The policy is mainly based on official administrative documents such as notices， opinions and methods. The poverty alleviation policy documents are gradually standardized and institutionalized， and show a trend of increasing year by year.

Key words： Poverty alleviation; Policy analysis; Text analysis

2020年底，我國已經完成脫貧任務，標志著中國已經徹底消滅了絕對貧困，這是一項屬于所有在脫貧路上工作過的干部和人民的共同榮譽。從中央到地方，上下一心，齊心協力，共同打贏了這一場脫貧之戰。中國幅員遼闊，各地情況不一，以四川省為例，四川省地處西南，群山環繞，除了成都平原經濟狀況發展良好，周邊山區均不同程度存在貧困現象，尤其以涼山州等少數民族地區最為嚴重。四川省是全國扶貧工作重點省份之一，全省183個縣（市、區）中有扶貧開發任務的178個，占全省的97.3%，其中，國家片區縣、重點縣和省規劃縣有88個[1、2]。四川省政府從2010年開始就不間斷的出臺各類扶貧政策，在脫貧問題上始終保持著較大的政策密度。

扶貧工作雖已結束，后續工作依舊繁多。為了深度解析四川省出臺的所有扶貧政策中，哪些政策在脫貧攻堅中發揮了關鍵性作用，本研究利用文獻分析法和文本分析法，以四川省2010—2020年相關扶貧政策及政府工作報告中與扶貧相關政策文本為對象，借助計算機文本分析技術，綜合運用定量與定性方法，厘清四川省扶貧政策治理的特征與傾向，梳理四川省扶貧政策文本特征，總結扶貧成就和經驗，做好政策和經驗存檔，以豐富扶貧政策理論研究，為今后第三世界國家的脫貧工作提供參考。

1 四川省扶貧政策文本分析

文本分析法是一種定量與定性相結合的分析方法，可借助文本內容深入了解到文本背后的實質問題，通過文本內容分析政策文本中相關主題的本質特性，從而發現政策文本的側重點。因此，本研究選取的樣本主要是來源于以下2個部分，一是四川省人民政府2010—2020年公開發布的扶貧相關政策;二是以“扶貧”為關鍵詞在四川省人民政府網站以及四川省扶貧開發局門戶網站檢索所得的關于四川省扶貧的綱要、實施辦法、實施細則、通知、意見等政策文本文件。通過對文本內容的分析可以發現政策文本的本質特征以及側重點，從而探尋四川省扶貧政策的發展特征變化。

1.1 2010—2020年政府工作報告中相關扶貧政策 四川省政府工作報告是由四川省政府官方發布的綱領性文件，能夠反應四川省一定時期內政策特征和政府工作重點。因此，通過對四川省政府工作報告文本內容中與扶貧內容的解讀與分析，有利于掌握四川省相關扶貧政策側重點以及文本特征。本研究所分析的政府工作報告（2010—2020年）的數據均來源于四川省人民政府網站[3]。

1.1.1 與扶貧相關的關鍵詞詞頻 通過對2010—2020年的四川省政府工作報告中與扶貧相關的文本進行內容分析，提取報告中某些與扶貧方式的關鍵字，整理出扶貧方式詞頻統計表，了解不同時期四川省采取的扶貧方式的類型以及扶貧方式的變化情況。具體扶貧方式關鍵詞如表1和圖1所示。

從表1和圖1可知，四川省人民政府所采取的扶貧方式多樣，主要的扶貧方式有基礎設施建設、財政支持、駐村幫扶、農村危房改造扶貧、文化旅游等。縱向來看，每一時期采用的扶貧方式都有所不同，且處于不斷地調整變化之中，每個時期都采用3種或3種以上的扶貧方式同時進行，采用多種扶貧方式相結合的方式開展扶貧工作;橫向來看，財政支持、基礎設施建設、駐村幫扶一直貫穿始終，其中基礎設施建設、駐村幫扶出現的次數最多，在2017年之后，“基礎建設”出現次數逐漸穩定，已經基本完成，在政府報告中分別出現131次、43次，表明基礎設施建設、駐村幫扶是四川省扶貧的主要2種扶貧方式;另外，財政支持是扶貧資金的主要資金來源，而科技扶貧、生態扶貧、教育扶貧、文化旅游扶貧在最近幾年出現的次數開始增多，這也是四川省扶貧方式多樣化發展轉變過程的具體體現。

1.1.2 脫貧人數以及內容 脫貧政策制定、執行后，最為直觀的效果就是居民可支配收入增加，逐漸達到最低貧困線，而后退出貧困人口序列，實現脫貧。以年為單位，對脫貧人口進行統計，如果某一項或者幾項政策發揮效果，脫貧人數就會從零開始，逐年增加[4-5]。如表2和圖2所示，脫貧標準雖逐年增長，但是，每年的脫貧人數也維持在一個較高的水平。不同時期會采取不同的脫貧策略，而脫貧的效果卻往往具有一定的滯后性，因此總的脫貧人數的往往是近幾年整體的效果的一個綜合體現。

具體而言：（1）2010—2013年期間：四川省在2010年對特殊困難群體采取針對性幫扶措施，幫助36萬災區群眾脫貧致富。在地質災害的治理方面，共完成重大地質災害治理項目2041個、避險搬遷27473戶，完成學校、醫療衛生機構重建分別完工96%、90.2%;2011年四川政府注重危房改造以及通訊問題，改造農村D級危房21.6萬戶，新增4361個自然村通電話、3053個行政村通寬帶，新建農村沼氣池27.7萬口，解決279萬農村人口飲水安全問題，農村電網升級改造工程全面實施;此外，深入實施藏區“三大民生工程”，解決了2.6萬戶牧民定居問題;在教育方面，錄取了8612名藏區學生和4131名彝區學生到內地接受免費職業教育;在醫療方面，阿壩州扶貧開發和綜合防治大骨節病試點易地搬遷項目竣工7442戶，城鎮居民養老保險和新農保試點覆蓋面分別達69.1%、70.2%;在2013年，農村低保老人提前全部納入新農保，96%以上的城鄉居民得到基本醫療保障，累計保障城市低保對象936萬人次、農村低保對象2001萬人次，醫療救助城鄉困難群眾2790萬人次，解決376.5萬戶家庭住房困難問題。

（2）2014—2016年期間：2014年，四川省實施了8項民生事項，啟動了藏區“六大民生工程”，繼續推進“四大片區”扶貧攻堅行動，實施了611個整村推進和76個連片扶貧開發項目，解決了4.3萬戶的用電問題和292.6萬農村人口飲水安全問題，125萬農村扶貧對象脫貧解困，提高了最低工資和企業退休人員基本養老金標準，加大了對670多萬城鄉低保、農村五保對象等特殊困難群體的扶助，對786萬人次困難群眾進行了醫療救助;2015年，全面完成了“十項民生工程”和19件民生實事，深入開展“四大片區扶貧攻堅行動”，全年減少農村貧困人口129.6萬人。在安居工程上，全省實施了“百萬安居工程建設行動”，改造危舊房棚戶區和建設保障性住房51.8萬套，統籌實施農房建設52.1萬戶，向農民工定向供應公共租賃住房房源1.7萬套;2016年，全面完成“十項民生工程”和20件民生大事。推進精準扶貧，117萬人擺脫貧困。加快危舊房改造和保障房建設，棚改貨幣化安置比例達49.5%。將農民工全面納入城鎮就業登記，促進城鎮新增就業101.9萬人。

（3）2017—2019年期間：在2017年建、改造和保護農房40.6萬戶，完成25萬貧困人口易地扶貧搬遷任務。著力推動產業助農增收。編制實施貧困縣、貧困村產業脫貧規劃，逐戶落實脫貧措施，6.8萬個農業專合組織、5180家農業產業化龍頭企業參與脫貧攻堅，貧困家庭勞動力實現轉移就業84.2萬人，實現5個貧困縣摘帽、2437個貧困村退出、107.8萬貧困人口脫貧。2018年15個貧困縣摘帽通過省級達標驗收，3769個貧困村退出，108.5萬貧困人口脫貧，全面完成年度目標任務。實施22個扶貧專項，投入財政資金749億元。完成易地扶貧搬遷33萬人的任務，改造農村危房12.8萬戶。貧困勞動力轉移就業85.2萬人，其中開發公益性崗位安置特困勞動力8.3萬人。提前實現農村低保標準與國家扶貧標準“兩線合一”。解決77萬貧困學生就學問題。金融精準扶貧成效明顯。2018年，實施22個扶貧專項，易地扶貧搬遷建成住房15.5萬套。強化45個深度貧困縣幫扶工作，深化與廣東、浙江東西部扶貧協作和對口支援。實現104萬貧困人口脫貧、3513個貧困村退出，30個計劃摘帽貧困縣達到驗收標準;2019年，財政投入1500多億元，實施19個扶貧專項。開展落實“兩不愁三保障”回頭看大排查，扎實抓好問題整改。東西部扶貧協作、定點扶貧和省內對口幫扶持續深化。50萬人實現脫貧，31個縣摘帽驗收，藏區貧困縣全部摘帽。

四川省的扶貧政策主要包括住房、教育、醫療、就業等方面，且在各個方面都取得了顯著的成效。特別是2017年實施金融精準扶貧成效顯著，2019年東西部扶貧協作、定點扶貧和省內對口幫扶持續深化，藏區貧困縣全部摘帽，四川藏區發展也因此翻開了嶄新的一頁。

1.2 2010—2020年相關扶貧政策文本 本研究所選取的文本主要來源于四川省人民政府網和四川省扶貧開發局門戶網站公布的可以公開查詢到的與扶貧政策相關的政策文本。

1.2.1 文本選取 以“扶貧”為檢索詞，選取2011—2020年四川省人民政府網和四川省扶貧開發局門戶網站公布發布的與扶貧政策相關的政策文本，經過篩選，最終選定了具有代表性的政策文本，共77份。為了保證政策文本的可信度，所選取的文本均為公開的政策文本，且遵循以下原則：（1）相關性：文本要與“扶貧政策”內容相關;（2）規范性：選取的是由四川省政府網和四川省扶貧開發局正式頒布的政策文本[6]。

1.2.2 文本的基本特征及發文數量 依據我國5年規劃，將77份政策文本分為2010年，2011—2015年以及2016—2020年3個時間段來描述四川省扶貧政策文本類型特征。由表4可知，從政策文本的數量來看，四川省的扶貧政策隨著時間的推移呈現出正增長趨勢，表明扶貧工作在四川政府工作中占據著重要的地位和作用;從政策文本的類型來看，四川省的扶貧政策類型主要是以通知、意見和辦法等官方行政公文為主，表明扶貧政策文件逐漸規范化、制度化。

2 四川省扶貧政策文本的詞頻及云圖

2.1 政府工作報告中扶貧相關文本 首先對2010—2020年政府報告中的文本進行初步篩選，得到政府報告中與扶貧相關的文本內容，將其匯總為一個文本。第一步，將文本讀取到Python中，利用結巴分詞和構建的自定義詞典，將文本分成單個詞語。第二步，剔除停用詞。停用詞指的是沒有實際含義的詞語，在本文中只用于詞語的連接和幫助表達。如：“為”“萬元”“與”“的”“和”“是”等;其次定義詞頻背景、設置背景圖片為四川省輪廓圖、設置字體格式并修改各類參數，最后形成關鍵詞詞云圖。

如表5和圖3所示，“扶貧”是政府報告與扶貧相關文本中詞頻出現頻次最高的詞語，共出現111次，表明扶貧一直以來都是政府工作的重點項目;“發展”出現104次，其中“推進”“脫貧”各出現70次、69次，表明我國扶貧政策成果顯著，完成了一定規模的脫貧任務。通過詞云圖的方式對排名靠前的高頻詞進行呈現，即詞出現的頻次越高，其字號也就越大。如圖3所示，“民生”61次、“農村”50次 “就業”45次、“教育”33次、出現的頻次都較高，這也說明扶貧工作中注重解決民生和農民問題，而就業扶貧和教育扶貧也是現階段政府比較側重關注的方面。

2.2 相關扶貧政策文件 以“扶貧”作為檢索詞選取2010—2020年四川省人民政府網和四川省扶貧開發局門戶網站公布的可以公開查詢到的與扶貧政策相關的政策文本，檢索地得到相關文獻共77份，將文本讀取到 Python 中，并去除“對于”“的”“是”“與”等停用詞，選取前30關鍵詞進行呈現，并生成詞云圖。

如表6和圖4所示，“發展”出現的頻次最高，共出現1418次，表明發展是黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。在扶貧政策的制定上，四川省政府仍然堅持這一原則，“改革”“創新”“建設”出現的頻次也較高，各出現319次、479次、1180次，表明四川省政府在扶貧政策上堅持改革和創新，根據省情，綜合運用多種扶貧措施，推進社會主義扶貧建設的可持續發展。

3 結論與討論

本研究以2010—2020年四川省11份政府工作報告及77份扶貧政策文本為對象，對四川省扶貧政策數量的變化情況以及文本類型特征進行了分析。結果表明，四川省扶貧政策文本呈現逐年增加趨勢，政策類型主要是以通知、意見和辦法等官方行政公文為主，說明扶貧政策文件逐漸規范化、制度化，顯示出扶貧開發在四川省政府中占據重要地位。同時，四川省扶貧主要從醫療、教育、住房、基礎設施等方面入手，以基礎設施建設、地方財政支持、駐村幫扶、農村危房改造、因地制宜使用文化旅游、科技扶貧等多種方式推進扶貧工作。科學扶貧政策的引導，加上有效的執行推進，使得扶貧效果逐漸顯現，絕對貧困人口逐年減少，事實證明這是一套切實可行的扶貧方案。未來可將政策文本的收集范圍擴大到各縣（區）級政府扶貧文件，從而更好地解讀整個西南區域的扶貧政策特征以及不同地區所具有的地方特色扶貧方式。

參考文獻

[1]侯強.基于精細化管理的民族地區精準扶貧模式研究[D].重慶：西南政法大學，2017.

[2]四川省第十二屆人民代表大會常務委員會公告.四川省農村扶貧開發條例.[EB/OL].https：//baike.baidu.com/item/四川省農村扶貧開發條例/17177232？fr=aladdin.

[3]四川省人民政府辦公廳.四川省貧困縣農村扶貧開發工作考核辦法（試行）[EB/OL].http：//scnews.newssc.org/system/20140930/000496497.htm.

[4]黃承偉.新中國扶貧70年：戰略演變、偉大成就與基本經驗[J].南京農業大學學報（社會科學版），2019，19（06）：1-8，156.

[5]王印紅，李萌竹.地方政府生態環境治理注意力研究——基于30個省市政府工作報告（2006—2015）文本分析[J].中國人口·資源與環境，2017，27（02）：28-35.

[6]曹曉萱.政府工作報告形成的過程和主要內容[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2013-03/07/content_2347856.htm.

（責編：張宏民）