淺析土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理

摘要：土地是人類活動(dòng)物質(zhì)載體，不斷優(yōu)化利用，并加強(qiáng)土地資源管理，對于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有促進(jìn)作用。土地利用轉(zhuǎn)型理念引入我國后，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和需求變化而進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)型，可進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)劃利用水平提高，同時(shí)也有助于土地資源管理成效增強(qiáng)。本篇在概述土地利用轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上，針對其與土地資源相互影響性進(jìn)行分析，并介紹了推進(jìn)轉(zhuǎn)型與管理路徑。

關(guān)鍵詞：土地利用轉(zhuǎn)型;土地資源管理;相互影響;推進(jìn)措施

引言：

土地資源利用極為關(guān)鍵，不斷發(fā)展階段對于土地需求不相同，這就需要本著優(yōu)化配置，促進(jìn)土地效用提升原則，推進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型。土地規(guī)劃利用需要進(jìn)行管理，以確保合理和規(guī)范化，而這項(xiàng)管理與土地利用轉(zhuǎn)型有密切關(guān)系。鑒于此當(dāng)下發(fā)展要加強(qiáng)對土地利用轉(zhuǎn)型研究，明確與土地管理相互影響性，摸索有效路徑推進(jìn)轉(zhuǎn)型與完善管理。

一、土地利用轉(zhuǎn)型概述

（一）利用轉(zhuǎn)型概念

土地利用形態(tài)并非一成不變的，每個(gè)發(fā)展時(shí)期需求會(huì)出現(xiàn)變化，土地利用也應(yīng)隨之調(diào)整和轉(zhuǎn)型，以滿足近期發(fā)展對土地利用形態(tài)的需要，從而促進(jìn)土地利用實(shí)際效用的提高，助力社會(huì)生產(chǎn)更好推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。土地利用轉(zhuǎn)型通俗點(diǎn)講，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，部分區(qū)域在應(yīng)用土地期間，利用形態(tài)出現(xiàn)了變化。土地利用轉(zhuǎn)型種類比較多，當(dāng)前發(fā)展形勢下區(qū)域性轉(zhuǎn)型是最為主要的，成為當(dāng)前土地利用轉(zhuǎn)型研究的重中之重。土地是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)物質(zhì)載體，在使用中用途會(huì)發(fā)生變化，但單種土地改變不屬于利用轉(zhuǎn)型。土地利用轉(zhuǎn)型是基于區(qū)域而言的，在整個(gè)范圍內(nèi)進(jìn)行土地利用中，結(jié)構(gòu)有新變化，功能也發(fā)生改變，土地利用形態(tài)從整體上有變化和調(diào)整，這個(gè)時(shí)候就意味著土地利用轉(zhuǎn)型。

（二）顯性與隱性形態(tài)

土地利用轉(zhuǎn)型情況如何，是否完成，主要依據(jù)的是利用形態(tài)變化狀況。通常情況下，土地利用轉(zhuǎn)型形態(tài)變化以后，在觀察和研究中發(fā)現(xiàn)有明顯變化趨勢，亦或者是進(jìn)入到轉(zhuǎn)折期，則說明這個(gè)時(shí)期轉(zhuǎn)型基本結(jié)束。經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響之下，土地利用形態(tài)會(huì)因?yàn)樾滦枨笤俅无D(zhuǎn)型，以確保土地利用持續(xù)和連貫性保持良好效用。土地利用轉(zhuǎn)型極為關(guān)鍵，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系密切，對其考察一般要從兩個(gè)部分入手。同一個(gè)是針對土地轉(zhuǎn)型需從數(shù)的方面考察，這個(gè)是基于顯性而言，集中在形態(tài)變化部分。簡單點(diǎn)理解，就是指的是在土地利用數(shù)量發(fā)生變化，空間結(jié)構(gòu)也有變化;另外一個(gè)則是針對的質(zhì)，集中體現(xiàn)在隱性方面，變化主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量等部分，最終因?yàn)檫@些變化使利用在功能上有新變化和特征?，F(xiàn)階段土地利用轉(zhuǎn)型研究之中，顯性形態(tài)變化研究是主要部分，普遍缺少對隱性變化的研究。不過需注意，土地利用轉(zhuǎn)型中隱性形態(tài)變化非常重要，與土地管理關(guān)聯(lián)性大，可促進(jìn)管理創(chuàng)新與發(fā)展。而土地管理調(diào)整，比如新制度與政策的出臺和落實(shí)，又會(huì)對土地利用轉(zhuǎn)型有比較大影響。所以應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)型與管理研究，才能更好推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)型。

二、轉(zhuǎn)型與管理之間關(guān)系

（一）轉(zhuǎn)型對管理影響

（1）促進(jìn)管理政策調(diào)整

土地利用轉(zhuǎn)型具有必要性，每個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)出現(xiàn)變化，為了適應(yīng)發(fā)展和滿足對土地需求，在過程中會(huì)針對區(qū)域土地利用形態(tài)進(jìn)行調(diào)整，也會(huì)針對利用形態(tài)變化不足和問題，有目的性出臺管理制度和措施，以促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型的科學(xué)合理。土地利用轉(zhuǎn)型與土地管理有很大關(guān)聯(lián)，一般情況下土地利用形態(tài)發(fā)生變化，土地資源管理也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的變化和調(diào)整，以確保土地利用規(guī)范化和轉(zhuǎn)型的合理化。我國土地資源管理主要涉及兩個(gè)部分，一個(gè)是耕地，另外一個(gè)是建設(shè)用地。隨著城市化進(jìn)程的加快，土地利用形態(tài)勢必要調(diào)整，必將引發(fā)土地資源管理革新。

（2）耕地保護(hù)

近年來我國發(fā)展存在生態(tài)環(huán)境問題突出，還有則是建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，耕地面積變侵占的現(xiàn)象。基于此土地資源管理制定相關(guān)政策，如退耕還林，有助于生態(tài)化發(fā)展，另外還針對耕地制定和出臺了保護(hù)政策。糧食安全事關(guān)國家生死存亡，在任何時(shí)期都不能放松。當(dāng)我國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展期間出現(xiàn)過于看重工業(yè)發(fā)展，以及重視城市化發(fā)展，過程中隨意占用耕地面積，造成了比較大的糧食危機(jī)。鑒于此國家設(shè)定了紅線，要求在建設(shè)發(fā)展中必須確保有18億畝耕地。土地利用轉(zhuǎn)型中土地形態(tài)變化，應(yīng)當(dāng)契合這個(gè)要求。

（3）土地流轉(zhuǎn)

土地利用轉(zhuǎn)型隱性形態(tài)變化，涉及到了土地產(chǎn)權(quán)變化、數(shù)量變化，還有則是經(jīng)營變化，主要針對的是方式。土地資源管理中土地流轉(zhuǎn)政策的出臺，可起到約束作用，有助于土地利用形態(tài)變化的規(guī)范化。我國城市化和工業(yè)化速度加快，使很多的農(nóng)民人進(jìn)城買房和定居，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展下，生產(chǎn)力得到顯著提升，利用機(jī)械進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)成為可能。受這些影響在土地資源管理中要做好土地承包和流轉(zhuǎn)，以確保耕地不會(huì)浪費(fèi)和荒蕪，并推動(dòng)規(guī)模化生產(chǎn)。國家為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，出臺了相關(guān)政策，并就規(guī)模化生產(chǎn)提出意見等。建設(shè)用地管理是土地資源管理重要內(nèi)容，也是當(dāng)前區(qū)域土地利用形態(tài)變化的關(guān)鍵部分。國家為了規(guī)范建設(shè)用地，就集體經(jīng)營這類用地流轉(zhuǎn)，通常指的是使用權(quán)，出臺了相關(guān)政策，比如農(nóng)村土地征收和宅基地改革等。

（二）管理對轉(zhuǎn)型影響

土地資源管理對土地利用轉(zhuǎn)型影響大，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)手段所帶來影響，另外一個(gè)是土地資源工程產(chǎn)生影響，最后一個(gè)是管理制度與政策造成影響。

（1）經(jīng)濟(jì)手段

管理中會(huì)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)與規(guī)律，對于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要載體，土地的利用進(jìn)行必要的調(diào)控，也會(huì)在過程中進(jìn)行引導(dǎo)。管理中經(jīng)濟(jì)手段通常是從兩個(gè)部分著手，依據(jù)地價(jià)和地租作為杠桿，可起到對利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。管理中經(jīng)濟(jì)手段對土地利用轉(zhuǎn)型影響， 主要體現(xiàn)在顯性方面，會(huì)使其形態(tài)發(fā)生變化。針對土地利用出臺相應(yīng)的稅收政策，比如占用耕地稅，達(dá)到管控利用，防止過多占用耕地問題出現(xiàn)。除此之外，土地資源管理中國家會(huì)撥款，將金融機(jī)構(gòu)引入其中，調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)和人員積極性，促使其對投資，以實(shí)現(xiàn)對土地利引導(dǎo)，使利用朝著集約化發(fā)展，同時(shí)還能推動(dòng)利用形態(tài)隱性化發(fā)展。

（2）工程技術(shù)手段

土地資源管理中工程技術(shù)，對于利用轉(zhuǎn)型有一定的影響。包含的內(nèi)容比較多，牽扯到各類學(xué)科，比如工學(xué)、地理、農(nóng)業(yè)等，常見的有整治技術(shù)、系統(tǒng)技術(shù)、規(guī)劃技術(shù)等。眾多學(xué)科交叉在一起，通常具有良好的控制和管理土地利用轉(zhuǎn)型效果。土地利用轉(zhuǎn)型不能聽之任之，需要進(jìn)行引導(dǎo)和管控，土地資源工程在其中發(fā)揮重要作用，可通過工程技術(shù)展開整治，以達(dá)到管控的作用。十三五中出臺相關(guān)政策，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動(dòng)了耕地轉(zhuǎn)型，使其從原來利用模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦邩?biāo)準(zhǔn)利用模型，以工程技術(shù)促進(jìn)了利用轉(zhuǎn)型。土地資源工程推進(jìn)和應(yīng)用，可使土地利用結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，朝著集約與合理化發(fā)展，使土地利用契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展需求，達(dá)到利用轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。以土地整理為例，在推行中通過利用土地形態(tài)變化隱性特征，高效率對土地利用調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化利用。

（3）管理制度與政策

前面已經(jīng)提到過，土地資源管理中所出臺的制度，或者是基于需求所出臺的政策，必定會(huì)對土地利用轉(zhuǎn)型產(chǎn)生很大影響。土地資源管理制度與政策出臺以后，土地利用轉(zhuǎn)型要執(zhí)行，具有對利用形態(tài)變化進(jìn)行約束的效果，而且有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。土地資源管理從全局出發(fā)，基于宏觀調(diào)控的需求和職能，有針對性和目的性制定管理制度與政策。這種情況下，可對土地利用轉(zhuǎn)型起到規(guī)范、約束、引導(dǎo)作用，最終使得土地利用效能最大化和最優(yōu)化。當(dāng)前土地管理制度政策發(fā)揮引導(dǎo)作用，主要依據(jù)的是承包流轉(zhuǎn)政策，還有則是城鄉(xiāng)二元土地政策，以及集約用地政策等，約束和引導(dǎo)土地利用轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷變化，土地利用形態(tài)也要隨之調(diào)整。新時(shí)期土地資源管理要適應(yīng)發(fā)展，增強(qiáng)管理實(shí)質(zhì)效果，管理制度和政策創(chuàng)新勢在必行。一旦管理政策出現(xiàn)變化，土地利用轉(zhuǎn)型也會(huì)受到影響。當(dāng)前土地資源管理政策變化，需要推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)型隱性發(fā)展，最終使其通過顯性形態(tài)體現(xiàn)出來。

二、轉(zhuǎn)型與管理推進(jìn)路徑與措施

（一）規(guī)劃和管理要具有前瞻性

土地資源管理事關(guān)土地利用成效和社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也對土地利用轉(zhuǎn)型有比較大影響，故而規(guī)劃與管理要具有前瞻性。也就是說制定土地資源管理政策與措施，必須要從近期發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展著手，科學(xué)合理進(jìn)行管理規(guī)劃。在實(shí)際操作中既要促進(jìn)當(dāng)前優(yōu)化利用土地，還要為未來發(fā)展和利用土地留出空間。土地資源管理應(yīng)以提高土地開發(fā)利用成效和綜合效用提升為出發(fā)點(diǎn)，通過制定各項(xiàng)制度與政策，約束土地利用，同時(shí)還要指導(dǎo)土地利用轉(zhuǎn)型，使區(qū)域形態(tài)變化真正契合和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，確保土地利用轉(zhuǎn)型更具有實(shí)質(zhì)成效。

城市化和工業(yè)化發(fā)展速度加快，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，也使土地利用出現(xiàn)問題，存在過度開墾，以及建設(shè)用地不斷侵占耕地的問題。土地資源管理針對土地利用轉(zhuǎn)型中存在這類問題，應(yīng)從持續(xù)性發(fā)展角度出發(fā)，做好管控工作，出臺退耕還林政策，同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地保護(hù)，通過長期規(guī)劃管理解決土地利用轉(zhuǎn)型中問題，使土地利用兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)發(fā)展利益，也具有管控土地利用轉(zhuǎn)型作用。

（二）通過管理創(chuàng)新促進(jìn)利用轉(zhuǎn)型

土地利用轉(zhuǎn)型具有好處，但是當(dāng)前轉(zhuǎn)型受顯性形態(tài)轉(zhuǎn)型，經(jīng)常會(huì)難以推進(jìn)，主要是因?yàn)楣芾碚呒s束過多。所以要推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)利用效用，應(yīng)進(jìn)行土地資源管理創(chuàng)新。通過摸索和尋求一些有助于土地利用轉(zhuǎn)型政策和措施，幫助土地利用轉(zhuǎn)型達(dá)成隱性形態(tài)變化目標(biāo)，最終使其以顯性方式轉(zhuǎn)型目的，有利于土地優(yōu)化和高效利用，也能增強(qiáng)土地利用開發(fā)的綜合效益。比如在實(shí)際操作過程中，可根據(jù)發(fā)展需求，適當(dāng)?shù)脑黾映鞘薪ㄔO(shè)用地，然后通過調(diào)控合理的控制農(nóng)村建設(shè)用地。采取這種辦法可有效整治農(nóng)村無人村和空心村的問題，在此基礎(chǔ)上最大限度推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，同時(shí)還能推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。通過這項(xiàng)土地資源管理政策，使農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)型。推進(jìn)中為了減緩資金壓力，可采取集中安置辦法，減少農(nóng)村房屋建設(shè)用地，盤活閑置的建設(shè)用地，在建設(shè)用地轉(zhuǎn)型以外使農(nóng)村更好發(fā)展。

就農(nóng)村有些閑散土地被用于耕種，但是難以獲得補(bǔ)充款的問題，創(chuàng)新土地資源管理制度和政策，將這類耕地引入到補(bǔ)償機(jī)制中，使土地利用隱性形態(tài)變化，最后建成新型農(nóng)村社區(qū)，占地大幅度縮小，耕地面積一下子增多，隱性形態(tài)變化轉(zhuǎn)化為顯性形態(tài)（如耕地利用轉(zhuǎn)型圖），土地資源會(huì)得到更好利用，也契合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展大形勢和環(huán)境。實(shí)際操作過程中應(yīng)綜合運(yùn)用各種手段，比如經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)，并通過選擇合適方法，對土地利用轉(zhuǎn)型展開調(diào)控。

（三）兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效應(yīng)

土地利用轉(zhuǎn)型主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，轉(zhuǎn)型是必須要進(jìn)行的，但要確保質(zhì)量需做好研究和管控?？沙掷m(xù)戰(zhàn)略發(fā)展背景下，土地利用轉(zhuǎn)型既要滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，促進(jìn)土地利用效益提升，同時(shí)還要從環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，使土地利用轉(zhuǎn)型可產(chǎn)生良好的環(huán)境效益。這個(gè)比較復(fù)雜，需要綜合考量，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展需求，有針對性調(diào)整土地結(jié)構(gòu)和土地利用數(shù)量，還應(yīng)做好土地利用質(zhì)量變化和產(chǎn)權(quán)變化等進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。期間要依據(jù)生態(tài)保護(hù)需求，通過退耕還林、保護(hù)耕地等資源管理政策，規(guī)范土地利用轉(zhuǎn)型，防止過度開發(fā)和隨意的更改土地利用形態(tài)，使土地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，從而給生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生比較大的影響。

建設(shè)用地管理要強(qiáng)化，通過工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段，管理地價(jià)和控制地租，整治土地利用中存在的問題，出臺與土地利用相關(guān)的稅收等，通過約束和管理及時(shí)解決土地利用轉(zhuǎn)型不足，并且能起到一定保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的作用。土地資源管理中通過制度與政策，控制土地利用者行為，加強(qiáng)對土地利用轉(zhuǎn)型約束，主要依賴于土地資源工程。這個(gè)主要是從管理系統(tǒng)出發(fā)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)則是借助于管理，使土地利用轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)隱性與顯性形態(tài)變化，可產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，最終使土地資源生態(tài)與環(huán)境效應(yīng)提升。土地利用轉(zhuǎn)型與資源管理在這種互饋機(jī)制下，將會(huì)推動(dòng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展革新。

（四）做好土地資源整合

新發(fā)展階段要進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源管理，做好整合工作。針對在發(fā)展過程中，存在未能合理利用土地的情況，展開統(tǒng)計(jì)和整合。在此基礎(chǔ)上全方位考慮，通過土地利用轉(zhuǎn)型，促進(jìn)土地資源的合理優(yōu)化利用。既起到了管理作用，又能推進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)中過分追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致土地利用中存在影響生態(tài)環(huán)境的問題，應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)利用。土地征收要加強(qiáng)管理，確定好土地用途，嚴(yán)格管控，防止過程中出現(xiàn)私自改變土地性質(zhì)，違規(guī)用地情況出現(xiàn)。針對土地利用中存在問題行為，應(yīng)全面調(diào)查和處理，并根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，利用土地管理經(jīng)濟(jì)手段、土地資源管理工程等，促進(jìn)土地利用形態(tài)的轉(zhuǎn)變，在改善違規(guī)用地以外使土地利用適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要求。

土地資源管理中做好土地資源整合，才能在土地利用轉(zhuǎn)型中系統(tǒng)規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際需求科學(xué)調(diào)整，使顯性形態(tài)轉(zhuǎn)變和隱性形態(tài)轉(zhuǎn)變更加合理，最終促使土地利用綜合效用的提高，并促進(jìn)資源管理成果的提升。當(dāng)前土地資源整合過程中需要做到以下幾點(diǎn)：首先，區(qū)域在對土地資源整合期間，必須要掌握區(qū)域土地利用規(guī)劃，服從和契合整體規(guī)劃和利用方向，這個(gè)至關(guān)重要;其次，區(qū)域土地資源整合開展中，應(yīng)以市場為導(dǎo)向，但不能過度經(jīng)濟(jì)化和利益化，而是要在過程中考慮開發(fā)與利用，以及土地利用轉(zhuǎn)型對生態(tài)環(huán)境影響。遵從保護(hù)環(huán)境原則，在這個(gè)前期下做好整合;最后，區(qū)域土地資源整合必須要立足于公共利益至上，依照相關(guān)法規(guī)推進(jìn)工作。

三、結(jié)束語

總之，土地利用轉(zhuǎn)型非常重要，有助于增強(qiáng)土地利用效用，也能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地利用轉(zhuǎn)型包含顯性和隱性形態(tài)變化，在轉(zhuǎn)型中要針對這兩個(gè)方面進(jìn)行研究。明確土地資源管理與土地利用轉(zhuǎn)型關(guān)系，在此基礎(chǔ)上通過創(chuàng)新土地資源管理，利用管理制度和政策，以及土地資源工程、管理經(jīng)濟(jì)手段等，促進(jìn)土地利用綜合轉(zhuǎn)型，確保土地利用契合發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和高效利用。

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作者簡介：張浩，生于1977年，本科，工程師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。